苏北新型城镇化现状评析与发展对策

潘 青张 健李彩霞

（1.江苏科技大学苏州理工学院，江苏 张家港 215600；2.张家港市金港镇柏林村党委会，江苏 张家港 215600）

在2013年中央城镇化会议上，习近平总书记系统阐释了我国新型城镇化的发展方向与实践路径。2014年12月，习近平总书记在江苏走访调研，按照国家“大胆探索、试点先行、寻找规律、凝聚共识，为全国提供可复制、可推广的经验和模式”的总体要求，江苏省被列为国家新型城镇化综合试点省份，积极探索推进新型城镇化发展。苏北地区由于受社会历史等综合因素的影响，相较于苏南、苏中地区，长期以来一直处于经济发展与城镇化建设的洼地。随着党的十九大以后我国新型城镇化迈入崭新发展阶段，在江苏省“两聚一高”“六个高质量”发展目标及率先全面建成小康社会的背景下，苏北新型城镇化建设必须找准思路对策，加快发展进程。

1 苏北新型城镇化现状评析

1.1 苏北新型城镇化特点、趋势及相关数据分析

1.1.1 苏北与苏南、苏中城镇化发展差距趋向缩小。经济社会发展的地区间差异是我国发展的重要特点，即使是在经济社会发展状况总体较好的江苏省，也存在着较为明显的“中心—外围”特征，即苏北与苏南、苏中地区存在发展差异。近几年，在新型城镇化推进过程中，江苏省原有的“中心—外围”特征出现了一定变化，苏北地区的国内生产总值（GDP）总量、人均GDP、社会成员结构、劳动生产率等多个要素与苏南、苏中地区的发展差距趋向缩小。

2019年的相关统计数据显示，苏北地区GDP总量为22963.38亿元，占全省GDP比重的23%；苏南地区GDP总量为5664605亿元，占全省GDP比重的56.85%。2019年，苏北人均GDP为75498元，苏南人均GDP为167660元，尽管苏北与苏南仍存在较大差距，但较之往年差距呈现缩小趋势。根据诺瑟姆的城镇化发展三阶段理论，近几年苏北地区正处于城镇化加速发展阶段，2019年苏北地区常住人口城镇化率超过了66%，与苏南、苏中的城镇化率差距日益缩小，基本形成了以大型区域性中心城市为龙头、中等城市为骨干、重点中心镇和特色小城镇为基础的新型城镇等级体系，城镇发展模式也初步呈现出多元化趋势。

1.1.2 苏北地区内部的城镇化发展差距逐步收敛。城镇化发展进程往往伴随着工业化进程的推进及产业结构的调整。近几年，随着“振兴苏北”“苏北计划”“苏北中心城市建设”等各级各类发展战略的实施，苏北地区的公共基础设施和公共服务资源得到很大程度的发展和丰富，产业结构逐步迈入工业化中期阶段，农业在三大产业结构中的比重逐步下降，二三产业比重有所上升，人口资源的净流出现象有所转变，个别城市初步呈现出人口回流趋势，苏北地区各市城镇化水平普遍提升。2019年，徐州市城镇化率为66.7%，盐城市城镇化率为64.9%，连云港市城镇化率为63.6%，淮安市城镇化率为63.5%，宿迁市城镇化率为61.1%，苏北地区内部的城镇化发展差距逐步收敛。

1.2 苏北新型城镇化面临的主要困境与问题分析

1.2.1 苏北新型城镇化水平和质量依然不高。近几年，苏北与苏南、苏中城镇化发展差距有所缩小，但在城镇化质量方面，苏北与苏南仍存在较大差距。2018年的《中国城镇化质量报告》中，苏南地区四市（南京、苏州、常州、无锡）城镇化质量均位居全国前20位，苏北地区城镇化质量最高的淮安市仅位列全国第55位。从产业结构来看，2019年，苏南三大产业结构配比为7.05∶50.48∶42.47，苏北三大产业结构配比为30.15∶33.34∶36.51，苏北城镇的产业规模还没有形成，服务业所占比重较低，城市之间产业结构同化现象较为明显，还存在较大的不合理状态，与产业结构伴生的公共基础设施及人口资源结构仍存在发展滞后的情况，工业化与城镇化的良性互动局面尚未形成。

1.2.2 城市空间布局不合理，城乡差距较大。苏北作为江苏省城镇数量最多的地区，现有城镇525个，城镇总人口1629.42万人。近几年，经过行政区划调整和乡镇合并，苏北的城镇空间布局结构发生了重要变化，理论上在追求特大城市、大中城市、小城镇多层分级的“橄榄式”城镇结构，但小城镇的人口、产业聚集能力相对较弱，没有起到充分吸纳农业转移人口的“蓄水池”功能，大中小城市的协调发展还有待于进一步优化。此外，由于苏北地区传统的落后地区较多，如江苏省“十三五”期间重点扶贫的6个集中连片区、2个革命老区和12个贫困县大部分来自苏北［1］。这就进一步加剧了苏北的财政支出负担，2018年苏北人均公共财政预算内收入仅为苏南的48.3%，资金收入不足导致苏北农村的公共基础设施投资增长缓慢，农村人均财政支出远远低于城镇，进一步加剧了苏北地区城乡融合发展和一体化的差距。

1.2.3 行政推进城镇化明显，个性特色不足。由于经济基础相对薄弱，苏北的城镇化较多。采用政府行政主导的模式，通过行政手段推进城镇化发展。传统的政府主导模式在新型城镇化发展中遇到了多重挑战，包括新型城镇化带来的人口流动挑战，新型城镇化过程中政府财政责任对财政体制的挑战，新型城镇化过程中地方债务融资风险的挑战及新型城镇化收益与风险分享共担的挑战。随着城镇化“拐点”的出现，人口无序流动、房价高企、社会治安及城市管理等问题也不断凸显，城镇发展千人一面，个性特色不足。苏北地区有着楚汉文化和淮阳文化的深厚历史文化根基，又具有滨河、滨湖、滨海的自然风貌，但遗憾的是苏北城镇化发展过程中，很多城镇忽略了当地丰富历史人文资源的挖掘，没有有效彰显当地发展特色。

2 苏北新型城镇化发展思路与对策

2.1 苏北新型城镇化发展的总体思路

2.1.1 以人为本。新型城镇化的本质与核心是人的城镇化，按照《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020年）》，截至2020年，江苏省的常住人口城镇化率达到72%。由于苏北的常住人口数量少于户籍人口数量，相较于苏南地区更加具有强化以人为核心的城镇化的能力。当前，苏北地区正处于城镇化加速发展阶段，需要进一步深化户籍制度改革，拓宽外来务工人员的落户渠道，实现外来人员与当地居民享受同等的就业、医疗、教育、养老等公共资源，全面提升城市设施功能，营造优质人居环境。

2.1.2 四化同步。党的十八大提出了“城镇化、信息化、工业化、农业现代化”四化同步的中国特色现代化目标，信息化与工业化的深度融合是提高经济效率的必由之路，工业化与城镇化的良性互动是现代经济社会发展的显著特征，城镇化与农业现代化的相互协调是农业农村发展的大势所趋［2］。“十三五”以来，苏北的四化同步可谓重大机遇与严峻挑战并存，一方面随着苏北融入长三角经济发展总体化布局，苏北工业化在国内外的战略地位日益重要；另一方面经济转型升级和资源环境压力的增大也对苏北工业化发展提出挑战。这就要求苏北地区在未来发展过程中必须坚持新型工业化，必须推动信息化与工业化深度融合，必须促进城镇化与工业化良性互动，必须谋求农业现代化与工业化相互协调。

2.1.3 特色发展。早在2016年，住房和城乡建设部、发展和改革委员会和财政部三部委联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，强调结合地方发展实际，彰显城镇发展特色［3］。不同于苏南的经济发达、小桥流水，苏北的特色更多体现在其深厚的历史文化资源和大山大水，既有古代的楚韵汉风，更有近代的红色文化资源，苏北的城镇特色发展可以走因循产镇统筹、协调发展的路径，以产带城、以产兴城，走农旅结合、文旅互动、三产融合的特色发展之路。

2.2 苏北新型城镇化发展对策

2.2.1 健全城镇体系，优化城镇化空间布局。由于区域经济发展不平衡，经济活动溢出效应有限等因素，目前苏北城镇化布局仍呈现城市层次不明、核心城市偏小的特点，由此可见，苏北地区发展的首要任务就是明确不同层级城市目标定位，制定和实施有针对性的政策措施。根据苏北地区城市发展情况，苏北的城镇层级可以划分为区域性中心城市（徐州、连云港、淮安）、市域性中心城市（盐城、宿迁）、中等城市、小城镇4个层级。苏北在未来城镇化发展过程中要扩大区域性中心城市规模，强化其引领与辐射功能；做强市域中心城市，发挥其沟通与互动功能，完善苏北城镇化空间布局体系；加快推进中小城市发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

2.2.2 顺应宏观态势，转变城镇化发展方式。党的十九大以来，中国特色社会主义事业进入新的发展时期，社会的主要矛盾也已经转化为人民对美好生活的追求与发展的不平衡、不充分之间的矛盾，这是未来一个时期我国经济社会发展的大逻辑，苏北地区的城镇化发展也必须主动顺应宏观趋势，主动谋求城镇化发展方式的转变。首先，要注重城镇化向“以人为核心的城镇化”的转变。城镇化要更加关注全体社会成员的现实需求，要努力打破现有城乡二元的户籍、社保、教育、医疗等制度藩篱，优化城乡分工布局，加快推进城乡一体化。其次，要注重城镇化产业转型发展。苏北已形成的“二三一”产业层次仍存在第一产业占比太高、二三产业优势不明显等问题。人地关系较为紧张，主要农产品价格上升压力较大，农业发展后劲不足，二三产业的拉动效应也不明显，因此，需要积极探索产业转型发展。最后，要注重城镇化向高质量方向发展的转变。要科学优化城市空间布局，将生态文明理念融入城市发展之中，着重提升城市的建设和管理水平，积极推进城市文化和智慧城市建设。

2.2.3 优化政策环境，营造城镇化良性生态。结合苏北地区发展实际，在国家政策框架范围内，调整转化、探索创新，形成有益于新型城镇化推进的政策环境，是推进苏北新型城镇化发展的关键。一是结合苏北近几年人口净流出特点，积极推进零门槛落户政策，建立外来人口市民化职业准入激励机制。二是持续深化土地制度改革，建立科学的土地置换和调整机制，优化用地结构，拓展城镇发展空间。三是充分用好用活各类民生保障政策，完善教育、医疗、就业、养老等各类保障政策。四是树立经营城市的理念，运用市场机制支持苏北新型城镇化共享式发展。通过TOT、BOT、PPP等市场化运营模式，形成“多方参与共同运营的城镇公共服务新格局，推进城乡社保体系并轨和公共资源均等化”［4］。四是坚持生态优先的发展策略，实行严格的环境保护措施。苏北地区拥有丰富的人文历史资源和自然资源，在招商引资、大力推进工业化发展的同时，要特别注重生态环保的底线，坚决杜绝先污染后治理的错误思路，要让新型城镇化、工业化与生态文明协调发展。

2.2.4 优化产业结构，催生城镇化强大动力。产业结构优化和产业发展能够为新型城镇化提供就业支撑和公共服务保障。苏北在新型城镇化推进过程中必须依托其产业基础和资源禀赋，坚持传统产业转型发展、服务业加速发展、战略新兴产业跨越发展，形成以现代农业为基础、先进制造业为主体、现代服务业为支撑的产业协调发展新格局。第一，传统产业转型发展。结合苏北商品粮、优质棉、农副产品生产基地优势，依托现代农业产业园、农业科技园区、农产品加工园，完善农业产业布局，转变农业发展方式，推进农业结构战略性调整，打造具有苏北地域特色的现代农业产业体［5］。第二，服务业加速发展。重点发展现代金融、现代物流、科技服务、商务服务、云计算服务、物联网服务、电子商务、软件和服务外包等现代服务业，通过建设现代服务业集聚区，推进现代服务业集群化、特色化、专业化发展。第三，战略新兴产业跨越发展。积极培育发展新材料、新能源、新医药、生物技术和高端装备制造等高新技术产业和战略性新兴产业，推进资本、人才、技术等生产要素向战略新兴产业集聚，打造新兴产业集群，促进战略性新兴产业跨越式发展。