农村宅基地改革中正式制度与非正式制度的冲突与调适

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430070）

自2015年原国土资源部在33个地区开展宅基地试点改革以来，经过几年的初步探索，这些试点地区在宅基地确权、流转、退出等方面取得了有益经验。鉴于此，中共中央加强统筹规划，不断扩大试点范围以及延长试点改革时间。2020年4月和7月分别通过的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《深化农村宅基地制度改革试点方案》，意味着将在全国更大范围进行宅基地制度改革的试点实验。一系列政策方案体现出国家对农村宅基地制度改革的重视以及宅基地制度改革的复杂性。

诸多学者对宅基地制度改革进行了研究，一些学者对宅基地制度本身存在的问题进行研究，发现试点地区的改革并没有有效地与农户需求相对接，造成制度空转问题严重[1]。张梦琳通过对农村宅基地不同流转模式的比较，发现市场主导更加满足农民需求[2]。而李文杰认为政府是推行宅基地制度改革的主体，同时能够统筹乡村规划、农村土地征收等制度[3]。在对宅基地改革的研究中，往往侧重于自上而下的正式制度的作用，而忽略了乡村场域中的人情逻辑、村规民约等非正式制度的作用以及两者如何有效衔接。因而越来越多的学者开始重视乡村非正式制度的作用。万晶晶在农户农地转包的研究中发现在乡村熟人社会中人情、伦理道德能够通过增强产权交易中的信任机制和声誉约束村民行为[4]。然而非正式制度由于其口头交易、缺乏规范等特点在农村治理中亦会造成对正式制度的侵害。

综上所述，在宅基地的相关研究中，大都探讨了宅基地正式制度存在的问题以及改革遇到的难点，而这些问题仅仅依靠宅基地正式制度难以真正解决；在农村非正式制度的研究中鲜有人涉及宅基地制度改革。宅基地正式制度与非正式制度之间能够共同作用于宅基地制度改革。但每种制度因其产生环境、目标不同，在政策实施的过程中难免存在相互脱节、无法有效衔接，甚至相互冲突的现象，本文旨在通过探讨宅基地正式制度与非正式制度如何调节冲突，如何实现两者的有效衔接，来减少宅基地改革中遇到的阻力，以及使改革更加符合农民需求。

1 相关概念

1.1 正式制度

正式制度是具有公共权力的机构为实现特定目标有计划、有意识进行的制度安排，以法律法规、政策的形式实施推行，既不仅有权威机构保障实施，还伴有相应的强制手段约束成员的行为，使之符合政策目标[5]。其包括以下几种形式，在宅基地改革中，正式制度表现为由国家层面颁布的法律法规，包括农业农村部门的行政法规、国务院的相关政策、宪法法律等，如《土地管理法》规定一户农民只能拥有一处宅基地，不得超面积建设，并对宅基地的确权、流转、退出以及资格进行了严格规定。《中华人民共和国物权法》、农业农村部和自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中完善了农民闲置了宅基地的政策。同时也包括地方层面的法规、宅基地相关政策。此外也包括利用村庄自治制度，由村两委制定的制度规范、规程等。

1.2 非正式制度

非正式制度是由生活在一定区域内的人们经过长期的生活积累所形成的非正式行为准则，它并不依靠权力机构而是依靠人们的互动所形成的共识，对人们的行为产生约束力[6]。在农村宅基地改革中，非正式制度主要包括熟人社会、人情逻辑、平均主义、村规民约等。我国农村社会植根于乡村文明，并且以血缘为纽带建立起社会结构，因此人情逻辑在我国乡村社会十分盛行，在人际互动中讲究人情、面子、关系，这也是中国乡村社会的独特之处。各个村庄依据自身的传统文化、民间习俗、实际情况形成村规民约，全体村民都要遵守，是乡村内生的非正式制度；并且平均思想历史久远，是小农经济长期影响下的产物，重要观点在于调整有限的资源，实施平均分配原则，这种价值共识的形成指导着人们的行为，并且会影响正式制度的内容。

2 宅基地改革中正式制度与非正式制度的相互作用

2.1 宅基地正式制度与非正式制度的劣势

根据对湖北省宜城宅改的调查研究，发现现有宅基地改革中存在以下问题：

2.1.1 正式制度的劣势

一是宅基地正式制度具有模糊性。首先表现在农村土地制度的模糊性，因各地区实际情况，为保障自上而下的政策能够得以顺利实施，中央则会留出一定的制度运行空间，使得各地能够因地制宜。如在《土地管理法》中，对土地所有权的主体、转让权界定模糊，使得农民不能有效区分自身与集体的财产权利。其次，表现在农村宅基地制度的模糊性。湖北省宜城出台的各项宅基地法律、政策、规范之中，存在大量的原则性要求，如坚持土地公有制、三条底线等，对宅基地的收费、流转范围等都未做出明确规定。

二是正式制度弹性不足，与非正式制度冲突导致正式制度失灵。国家出台的各项政策难以全面考虑各项因素，难以完全适应各地实际情况，会与当地的非正式制度发生冲突。一方面两者的冲突导致正式制度形式化，即正式制度的不适宜性使得非正式制度在农村宅基地改革中发挥主要作用，出现“上有政策，下有对策”的情况。另一方面会导致正式制度与非正式制度相互妥协，即在正式制度收到非正式制度的阻碍时，可以将非正式制度的合理要求进行吸纳融合，在非正式制度不符合正式制度的要求时，被迫做出妥协与让步。

三是村民自治制度不完善。村民委员会作为村民自治组织是宅基地制度改革的实施主体，利用与农民的密切联系来传达贯彻宅基地的各项政策。以湖北宜城为例，由于村干部素质及知识文化水平较低、村民自治制度建设不到位、现有的村规民约与法律法规的衔接不流畅等问题，造成宅基地很难通过民主管理来实施。当前宅基地面临的各种问题也是村集体土地管理能力低下的表现。

2.1.2 非正式制度的劣势

一是农民传统认知影响执行成本。一方面，宅基地多是由农户继承而来，具有很深的情感意义，也体现了其具有集体成员的资格；另一方面，进城务工人员也存在经济不稳定，而宅基地则成了他们的保障，因而即使在有偿退出宅基地的政策下，多数农民的退出意愿也较低。在对农民对宅基地认知的调查中了解到，在对480户农民的调查中，认为宅基地仅用来居住的农户约占73%，认为宅基地是用来继承的农户约占20%，而愿意宅基地进行流转或抵押的仅有7%，说明农民还局限于传统观念，未认识到宅基地的多重价值。二是农户受经济利益驱动，违法现象频发。由于宅基地长期无偿占有的历史惯性，使得农户持有“多占多得”的不良观念，造成了新的集体成员申请宅基地时无地分配的情况。

二是人情逻辑制约政策执行效率。村干部具有自利性特点、素质低。在实际工作中，村干部本身就是“一户多宅、违法建设”的代表者，出于其自利性，村干部并未做出有效整改，因而也就很难监督其他村民的违法行为。此外，在乡村文明基础上所形成的人情逻辑则更加讲究人情、面子，通过信任和声誉约束成员的思想和行为，在“一户多宅”的情况下，农户可通过贿赂、作假的方式来应对检查，因而对宅基地政策执行起到阻碍作用。

2.2 宅基地正式制度与非正式制度的协同之处

2.2.1 正式制度对非正式制度的作用

一是正式制度合理嵌入非正式制度。宅基地制度改革是建立在城乡统筹发展与乡村振兴战略的基础之上，是这一时期乡村社会经济发展、促进要素流动、增加农民利益的重要举措。宅基地制度改革就是通过产权归属、放活宅基地使用权来发展集体经济、提高宅基地资源的利用率。而这与乡村场域内的经济、持续发展目标相一致，即是对非正式制度的有益补充。

二是正式制度以强制力为保障，提高改革效率。针对村民自治管理能力较低、宅基地私下流转严重、流转不规范，非正式制度缺乏强制力，在面临社会主体侵害集体财产、农户违法违建情况时仅仅依靠非正式制度难以有效规范，因而为确保有限的宅基地资源合理利用，正式制度的合理嵌入可以通过明文规范、强制力来约束农户行为。

2.2.2 非正式制度对正式制度的作用

一是非正式制度约束范围更加广泛。正式制度依靠法律法规具有较强的约束力，但作为本土之外的嵌入制度，不可能涉及到宅基地的方方面面，更不能涉及到人情、道德等方面。而非正式制度因长期积累完善则遍布于乡村的各个方面，具有较大的约束范围，因而能够对正式制度没有涉及的地方进行补充。

二是增强农民对政策的认同感。宅基地制度改革是国家立足于可持续发展规划、长远发展进行的宏观管理，而农民受传统小农经济影响，更多关注的是短期利益[9]。因此当正式制度的改革内容符合农民利益时，农民则会积极配合政策执行；反之，农民则会变相抵制政策执行，如宅基地有偿使用，因而需要非正式制度如通过宗族势力、能人代表做出表率引导农民的行为，也就是非正式制度能够为正式制度进入乡村社会开辟渠道。

3 宅基地改革正式制度与非正式制度的冲突

3.1 重人情轻制度

非正式制度是成员在长期的互动中产生，使成员自发地约束自身行为、遵守乡规民约。而正式制度的嵌入也使乡村成员对宅基地政策对农民权益的保护以及宅基地资源的分配有了新的认识，当农民认可宅基地政策时则会产生制度信任。但宅基地这一土地资源具有特殊性，因而宅基地交易更多的是在熟人之间或者是村集体之间进行，而在在处理宅基地纠纷时一般是由熟人或村干部进行调节，很少诉诸于法律手段。考虑主体偏好的因素，农民、村集体、基层政府有着不同的利益诉求，基层政府旨在缓和冲突与维护稳定，村集体旨在保护集体财产与维护成员和谐，而农户之间的宅基地纠纷则在于追求各自的利益，因而为达到各自的目标，降低处理成本以及提高处理效率，通过人情、熟人等非正式方式更加便利且符合各方目的。

3.2 政策目标与基层个体利益需求的冲突

宅基地制度改革的目标在于盘活闲置宅基地、促进土地资源要素的有效流通，但作为理性经济人的农民，更多追求的是自身利益最大化。但宅基地改革中的有偿使用、一户一宅等内容显然已经损害了农民的利益，即农民不仅需要持续付费，原本“一户多宅”的现象也将受到损害，因而宅基地改革的政策目标与农民需求发生冲突。其次，宅基地政策中的创新举措在于放活宅基地使用权，适当引入市场的力量来提高土地资源的配置效率，但是市场的逐利性使得社会组织的目标在于追求经济利益，而在宅基地流转制度、村民自治制度不完善的情况下，流转范围、流转期限以及转让对象都具有很大的不确定性，宅基地交易缺乏制度保障，因此农民以出租、抵押、入股等方式进行宅基地交易存在很大的风险，甚至会损害村庄集体的利益。

3.3 正式制度强大推力与非正式制度变革缓慢的冲突

在最新通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》中提到宅基地的确权颁证工作截止到2020年基本完成，并且对宅基地“三权分置”政策做出了完善，即在坚持土地集体所有不变的情况下放活宅基地使用权，这涉及到宅基地治理结构、内容、体系等一系列的变化。宅基地正式制度是国家有目的、有计划实施的制度安排，解决宅基地以及土地资源要素流动的问题，是一种自上而下推广的、快速的变革。农村的非正式制度历史悠久，农民在传统文化、伦理、熟人社会的影响下，认为宅基地已不仅仅具有居住保障功能，更是政治、经济、社会与文化多重意义的集合体，宅基地多是由农户继承而来，具有很深的情感意义，在鼓励农民自愿退出宅基地时会存在很大的障碍。因此农村非正式制度变革的滞后性与正式制度的目标存在冲突。

4 宅基地改革中正式制度与非制式制度的调适

4.1 强化正式制度的权威性，合理吸纳非正式制度

加强正式制度对非正式制度的吸纳，一方面，基层政府与乡村社会联系密切，更加了解农村农民宅基地的需求，为此应不断强化干部下乡制度，增强宅基地政策的合理性以及农民对政策的认可，如我国不同地区宅基地因地形地貌、区域等因素的不同，在宅基地政策制定时应考虑不同地区宅基地的历史分配习惯，不能搞一刀切。另一方面，正式制度在与非正式制度不冲突的情况下，应尽可能发挥其制度优势，加强正式制度本身的权威性，依托公共权力机构将监督、执行机制落实到位，尤其针对人情关系制定完善的监督惩罚机制，使农民的利益得到公正对待。

4.2 合理约束非正式制度，变消极为积极

作为非正式制度的村规民约，大都以口号化、非正式的形式存在，其在实施中因人情、面子会经常侵害村民自治制度，为此应当加强村民自治制度对其的约束力。其次，乡村场域中存在着基层官员、村干部、宗族、村民等不同的利益主体，有着不同的利益偏好，基于利益考量各主体之间存在着共谋行为，宅基地政策遭到“变通执行”或者“有名无实”，因而应当建立起对共谋行为的监督机制，并且对违法行为加大惩罚力度。

4.3 更新农民观念，促进非正式制度变革进程

首先，加强道德、价值等层面的基层教育工作，随着受教育程度的提高，会在很大程度上改变农民的传统观念以及提高明辨信息的能力，使得宅基地制度改革更易于获得理解与支持。其次，丰富宅基地制度改革的宣传方式，如采用视频、图画，使农民更易于理解与接受相关的法律法规。此外，重点宣传关于宅基地违法行为的惩罚方式与力度，并且对违法行为严厉打击，打消随波逐流的侥幸心理。

4.4 完善村民自治制度，对接农民需求

首先应不断扩展农民的参与与表达机制，明确农民参与的权限、程序和方法，在村庄规划、宅基地流转、退出的标准、收益分配等方面由村民会议讨论决定。此外需要建立宅基地的监督制度，一是加强对村干部的监督，防止村干部以权谋私，纠正村干部“一户多宅”、“超标准建设”等问题；二是对宅基地制度改革的实施过程进行监督，宅基地的确权登记、流转、退出等程序都要符合政策要求以及村规民约。