成人教育治理现代化的现实样态、核心要素与行动逻辑

朱 江 谭淇婧

（四川开放大学，四川 成都 610073）

教育现代化是教育整体转化运动所呈现出的国家教育发展的较高水平形态。2019年，中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》，将推进教育治理体系和治理能力现代化作为面向教育现代化的十大战略任务之一。成人教育作为我国教育形态不可或缺的重要部分，其治理水平将直接影响教育体制深化改革的整体进程，探寻成人教育治理的善治之路，既是从实践上为成人教育现代化提供有效治理手段，也是从宏观上为加快实现我国教育现代化厘清治理逻辑。

一、成人教育治理现代化的现实样态

第六届国际成人教育大会颁布的《贝伦行动框架》强调：“善治是成人学习和教育造福学习者和社会的手段与目的”。[1]此后，联合国教科文组织终身学习研究所在十年间发布了四份《成人学习和教育全球报告》，均以“是否善治”为核心标准向全世界呈现了成人教育治理的发展境况。“善治”取决于不同时期对成人教育发展态势的不同追求，因此，厘清新时代我国成人教育治理现代化的内涵、治理水平和时代要求，是实现成人教育治理现代化首先要解决的问题。

（一）成人教育治理现代化的内涵

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一目标为教育治理体系和治理能力现代化提供了制度支撑和改革基础。首先，教育治理本质上应该归属于政治学范畴而非普通教育学范畴[2]。为了防止政策决策机制的不足而导致的公共利益失衡，成人教育治理现代化强调政府、市场、学校机构等多元主体都参与到成人教育的决策中进行平等对话和协商，促进成人教育权力的优化配置。其次，多元主体共同治理的过程实际是对成人教育的服务过程，而非自上而下的管理过程，是遵循成人教育发展的基本规律。通过合作发挥政府、市场、学校的积极作用来推动成人教育的特色化发展，满足成人教育学习者的学习需求。最后，治理依靠制度，优质、公平和自由的成人教育要建立在成人教育体制机制的科学化和规范化上。完善的教育法律法规和精准的监督评价机制能约束成人教育因权力失范而产生的教育不公与质量低下问题。

（二）成人教育治理的现代化水平

尽管提升成人教育治理现代化的重要性已经被越来越多的机构和学者所认知，但成人教育质量不被公共社会认可，培养功能异化，制度不健全等问题普遍存在，现阶段我国成人教育治理远还未达到理想水平。一是成人教育治理理念还不能适应时代发展的新要求。随着我国社会主义现代化进入新的阶段，教育的主要矛盾也发生了结构性的变化，成人教育需要从经济社会人才需求被动性向个体能力素质发展供给主动性转变。改革开放初期，基于经济社会高速运转所需要的人才力量和高等教育的门槛限制，成人教育迅速发展以应对当时的社会需求，但随着人才的不断充盈，个体的能力素质水平的社会认同决定着竞争力水平，成人教育人才培养要从“量”到“质”进行转变。二是公共教育治理能力还有待进一步提升，多元治理主体之间的合作共治机制还未形成。尽管一再强调多元主体分权治理，但是政府对教育组织体系的主导作用仍旧在一定程度上影响着学校及其他社会组织如何参与到共同治理当中，学校、培训机构及其他社会组织在成人教育治理上的互动、平等、合作未得到有效发挥。三是成人教育法律法规还未在成人教育治理的现代化上形成制度保障。教育政策是国家对教育运行和资源分配的制度设定，是教育治理的基本途径和手段[3]，而我国成人教育由于其复杂性和特殊性，其治理主体的职责义务没有明确规定，治理过程的法律法规还存在缺失。四是成人教育治理的信息化水平应对不足。当前社会已步入信息化时代，在教育教学中运用大数据进行分析和整理的能力得到提升，但在教育治理上，各类行政部门及社会机构的数据素养不能满足成人教育治理现代化的需求，如舆情的预制与防控，教育教学的信息化治理，智慧校园的信息化建设等，都需要依靠数据资源进行科学的决策和治理。

（三）成人教育治理现代化的时代要求

教育治理现代化支撑和引领教育系统的全面现代化，将会是未来教育治理的重点任务[4]。成人教育治理的现代化进程影响着我国教育治理的现代化进程，我们只有明确成人教育的时代任务，才能加快现代化的步伐。相对于普通教育而言，成人教育是为有学习愿望的人实现个人能力的增长，提升他们参与社会经济活动所需的职业技能和文化品质，促进人的全面发展。改革开放初期，成人教育是为了适应社会经济对人力资源需求而迅速发展起来的。二十世纪八十年代，国家教委在《关于改革和发展成人教育的决定》中提出：“成人教育主要是对已经走上各种生产或工作岗位的从业人员进行的教育”，对成人教育的对象和内容做出了定义。九十年代，国务院印发《中国教育改革和发展纲要》提出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度”，终身教育登上历史舞台，标志着成人教育从关注经济生产转而关注人的发展。进入二十一世纪，成人教育从体系的深度和广度都发生了结构性改变，继续教育、终身教育、职业教育、社区教育等作为成人教育的具体化，承担着成人教育的教育使命，建设学习型社会成为这一时期的主旋律。成人教育的未来需要治理主体充分合作，基于政策法律法规，强化对信息技术和工具的研发，促进成人教育治理现代化。

二、成人教育治理现代化的核心要素

教育治理是通过一定规则和程序对教育中的利益各方进行调解的过程[5]。因此，弄清治理主体、内容和方式是实现成人教育治理现代化的基本前提。同时，成人教育治理中的主体、内容和方法也是实现现代化的核心要素。

（一）治理主体

与西方国家的治理体系不同，我国的政治权利核心属于中国共产党，国家治理是在中国共产党领导下各级政府权力机构主导和统筹的。目前，尽管我国成人教育治理现代化不断提出政府、市场、学校和其他社会组织在治理当中处于平等合作的关系，但是治理主体仍然没有形成合力来发挥成人教育利益相关者的治理能力。只有正确的认识并理解治理主体之间的关系，才能充分发挥一切利益相关者的治理能力和水平。首先，基于我国国情和政治体制，要承认政府对教育的主导作用。应当看到，改革开放以来，在中国共产党的带领下，我国的国家治理体制发挥出比其他欧美国家更强大的治理力量。实践证明，加强党政部门对教育工作的全面领导，并不会阻碍教育治理工作的有效运行，关键在于作为主导地位的党政机构是否在治理实践上给予正确的决策和指导，并根据不同情况给予相关利益者应有的力量支持。其次，学校、市场及其他社会组织等多元治理主体要充分地参与到共同治理中来，肩负起实现成人教育现代化的使命和责任。因此，学校、市场及其他社会组织要正视自身的主体地位，通过治理主体之间的协调合作，在成人教育管理体制、运行机制、发展理念等方面凝聚共识，形成多元主体合作治理的新格局。最后，在以政府为主导，多元主体共同参与的成人教育治理中，各主体之间的治理地位是平等的，其关系是合作协商而非自上而下的权力控制，维系各主体之间民主、平等、协商的治理关系，是成人教育治理的关键所在。在治理的过程中，重视成人教育发展变革过程中的客观规律，只有尊重各主体之间的治理需求，才能实现成人教育共治和自治的有机统一。

（二）治理内容

随着社会经济的不断发展和人对自我提升的不懈追求，成人教育也在社会变革中不断调整自身的教育定位并基于时代发展，走终身化、特色化、差异化的道路。在办学体制现代化、运行机制现代化及教育能力现代化等内容上加强治理，形成自己的核心竞争力。第一，实现办学体制现代化关键的问题是要协调好各主体之间的办学关系。有别于其他教育形式，成人教育缺乏刚性的教育约束机制，除了政策的引导之外，主要依靠市场的推动和参与。因此，健全政府主导、市场参与、治理主体多元、办学形式多样的现代化办学体制，优化各类资源配置，才能充分发挥成人教育的时代优越性。第二，运行机制的现代化需要通过现有制度的不断完善，形成与新形势相匹配的运行机制来实现。现阶段，文凭本位与能力本位在成人教育一定范围内仍存在冲突，社会力量的办学组织容易因为盲目追求规模和效益而产生对治理的忽视，这些问题都需要通过制度创新来规范其办学行为，从注重规模扩张向量质并重的结构转变，做到成人教育的特色化差异化教学服务。第三，教学能力的现代化强调在面临新时期成人教育改革挑战时，治理主体所展现的解决问题的能力。这种解决问题的能力包含两方面的内容：一方面是政府、学校、社会组织等主体的治理能力加强，通过联合共治的治理机制，采用对话和协商的方式达成共识，均衡多元治理主体的教育利益诉求，保障利益相关者在成人教育治理过程中的合法权益。另一方面则是人的能力现代化，地方行政管理人员的能力素质和组织能力对于成人教育政策的实施和落地至关重要[6]。对新形势的分析力、对教育政策的理解力、对社会发展的判断力和改革创新的执行力等，这些能力意味着成人教育治理主体能在教育形势、教育制度、教育改革和教育实践中找准成人教育新时期的目标定位及发展方向。

（三）治理方法

在成人教育治理现代化的进程中，完善法制化建设和信息化建设是遵循成人教育发展规律的有效治理方法。法制化是成人教育治理的制度保障和规则体现，将法制化建设贯穿于成人教育治理现代化的全过程，是确保治理主体权力合法性和运行机制有效性的有力手段。强化成人教育治理的法制建设，调整各治理主体权力的行使权力，一方面政府作为高校继续教育治理必不可少的利益相关方，其治理并不是要减少政府的干预，而是在适合的规则与制度下保持政府的影响力[7]，法律法规的出台可以减轻政府的管理压力，更有效的推行多元主体共同治理。另一方面，完善的法治化建设可以为高校的内部管理提供治理依据，解决不同利益方之间的需求矛盾，保障成人教育学习者的学习有效性和公平性。

信息化是成人教育治理的技术保障和智慧体现。当前，我国已经迈入了信息化时代，利用信息技术深化成人教育改革是治理过程的必要手段。成人教育在教学方式上有别于普通教育，依赖于成人学习的自主性，因此更需要对成人自主学习行为进行数据分析，并反作用于改善成人学生的自主学习行为，利用数据分析发现治理优势，找准教育问题，为治理主体的科学化精准化决策提供客观依据。同时，提升信息技术水平，不仅能极大地整合和甄别学习资源，简化学习流程，提高学习效率，还从治理手段上强化信息技术与教学治理的深度融合，为成人教育提供极大便利。

三、成人教育治理现代化的行动逻辑

（一）营造和谐的民主治理环境

民主治理回答的是成人教育治理“怎么治”的问题。民主治理是要通过治理主体的合作协商和充分对话，形成合力来发挥成人教育治理主体的治理效能，达到有效治理。一是要对各成人教育治理主体的治理关系有正确的认识，形成统一的治理观念。我国的政治体制优越性决定了我国成人教育是以政府为主导，多元主体共同参与的民主治理，其治理关系并非是政府一元主导的管理控制，而是各治理主体之间平等协商、互惠互利的民主治理。成人教育学校、培训机构等治理主体要认清自身的主体地位，不能完全依赖于政府的管控，在办学过程中要充分发挥自身的主观能动性，遵循成人教育发展规律及市场客观要求，实现成人教育治理现代化。二是加强各治理主体之间的合作与沟通。尽管成人教育的利益相关者都参与到了成人教育治理当中，但由于缺乏有效沟通和合作，导致各方治理主体由于政策支持和资源分配不均问题呈现出相互博弈的局面，各自为政。因此，加强各利益相关者的沟通合作，建立平等互利的对话平台，在成人教育经费支持、资源分配、规划建设等问题上充分考虑各方利益，能有效保证利益相关者在成人教育治理上形成共性意见，形成成人教育治理目标和行为准则的有机统一。三是要搭建成人教育治理的沟通协调机制，强化民主化治理。各治理主体要开展跨区域合作，搭建常态化的沟通协调平台，激活利益相关者参与的积极性，形成统一的治理意见，提高成人教育的治理效能。通过全方位协调机制充分满足成人教育治理主体多样化、个性化的客观需求，尊重每一个治理主体的社会地位和意愿，为合作、平等、协商的民主化治理环境提供保障。

（二）搭建可靠的信息支撑环境

当前，我国已经进入了信息化时代，成人教育治理的手段、方式、评价等都需要依赖信息技术的分析来提高效能，传统的经验固然可以为治理提供参考，但准确的数据分析则更能推进成人教育治理的准确性，因此，成人教育治理也需要紧跟时代发展的步伐，充分发展和利用信息技术手段，帮助成人教育治理现代化的实现。一是完善成人教育治理监测手段，在教学、考试、活动的各个环节通过数据监控实现治理过程的可视化和扁平化。建立专门的学习行为数据分析小组，对成人在学习过程中的各项行为进行整合分析，帮助治理主体预测学习者在教学、考试、活动评价等环节的行为情况，依循发现的问题通过制度建设、经费投入、管理提升等干预手段达到有效治理。二是增强信息化水平和技术工具的研发，加强信息技术与成人教育治理的深度融合。个性化教学、精细化管理、科学化决策等这些能够体现教育治理能力现代化水平的技术指标，直接决定着教育现代化的发展进程[8]，而这些都需要大数据的支持才能实现。这也给现代化治理提出了新的要求，需要过硬的信息技术能力才能尽可能完整收集数据证据。因此，不断提高信息化水平和技术工具的研发是准确治理的重要保障。三是完善数字化资源云共享服务平台，丰富成人教育学习资源。与普通学历教育的课程资源相比，成人教育的学习资源在数量上和质量上均存在一定差距，而通过教育资源和数据资源的开放共享，优质网络课程、定制化的学习空间、网络数字化学习服务等为成人教育治理能力提供内容基础。这样可以使成人学习的资源差异问题得以解决，教师的数字化教学能力和思维方式也在信息化建设中不断提高。

（三）塑造坚实的法制保障环境

成人教育现代化需要良好的制度作保障，通过逐步建立成人教育法律法规保障制度，在全社会形成积极良好的学习氛围，以推进学习型社会的建设。一是以完善立法为基础，积极推进成人教育相关法律法规的出台。立足国家对成人教育的要求和政策指引，在办学主体、办学秩序、市场监管等方面加强法制激励和约束，明确不同利益相关者在成人教育治理中的权利和义务，防止成人教育沦为部分办学机构的利益产物，强化成人教育人才培养的本质功能。二是鼓励各办学主体根据自身情况出台相关内部管理规章制度。围绕成人教育的特点，探索构建新时代监督、评价、激励等方面的有效制度是各办学主体实现内部治理的重要基础。在制度运行中要将相关制度与法律法规配合，充分发挥制度的引领与约束作用，防止成人教育制度的执行流于形式。三是加强法律法规的宣传，引导全社会树立成人教育法制理念，形成法制文化认同。与法律法规的约束性不同，法制文化认同是从内部改变利益相关者的治理行为，通过法治文化宣传和普及，将成人教育的法制意识渗透到日常的办学行为当中，从思想上建立起依法治理的内在意识。对于治理主体来说，法制意识的形成能帮助他们实现治理行为从“被动”到“主动”的转换；对于成人教育学习者来说，法制意识的形成能保护他们与社会办学机构平等对话，获得更加公平的学习机会。