江苏省农村公共服务现状、存在的问题及对策

祝凌燕

（无锡太湖学院，江苏 无锡 214000）

2019 年中央一号文件强调扎实推进乡村建设，加快补齐公共服务短板，提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老和文化体育等公共服务水平。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出，增加农村公共服务供给，优先发展农村教育事业，加强农村社会保障体系建设，提升农村养老服务能力［1］。2019 年 12 月 6 日，河北省邯郸市丛台区区长在中国（深圳）“2019协同创新高端论坛”上表示农村公共服务是我国城镇融合发展的短板。由此，提升农村公共服务水平，是党和国家高度重视的社会议题，是实现乡村振兴的重要任务。

1 江苏省农村公共服务发展现状

1.1 全力推进城乡公共服务均等化

在国家实施乡村振兴战略的背景下，江苏省把全力推动城乡公共服务均等化，实现农村公共服务水平提升作为实现农业强、农民富、农村美的重要举措。2020年3月，江苏省委、省政府印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》（以下简称《意见》）中提出，到2022 年，城乡融合发展制度框架和政策体系基本建立；到2035年，农业农村现代化基本实现。《意见》鼓励城乡学校开展“学校联盟”或“集团化办学”，推动优质教师资源向乡村倾斜；实施健康乡村行动，稳步提升农村基层卫生人员工资水平，加快推进农村区域性医疗卫生中心、紧密型县域医共体建设。

苏州市早在2017年就出台了《苏州市推进基本公共服务均等化行动计划（2017—2020 年）》和《苏州市“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准（试行）》，提出了基本养老、公共交通、基本公共教育等27 项主要指标和37项提升、建设工程，制订了明确的实施标准，以推动公共资源下沉，公共服务切实落地，让群众真正享受到均等的基本公共服务。2018 年，苏州市又进一步对推进基本公共服务工作进行细化，建设农村公路，消除黑臭水体，升级改造乡镇敬老院，基本公共服务达标率居江苏省前列。泰州市姜堰区对生活垃圾进行无害化处理，大力推进村庄环境管理长效化；提档升级农村公路道路，改造危桥，铺设乡村振兴的“双向道”；认真践行“绿水青山就是金山银山”理念，有序提档升级农村河湖全面治理；新增优化公交线路，做到“道路延伸到哪里，公交就覆盖到哪里”，切实提高农村交通公共便捷度。泰州市人社自助服务一体机在全市范围内村、社区的大力部署，也极大地助推了社会保障公共服务城乡均等化，让泰州市广大城乡居民足不出村，利用身份证或社保卡通过一体机进行实名认证后，即可自助办理社会保险费用、跨省异地就医备案等60多项人社服务。

1.2 公共服务标准化工作持续推进

江苏省在大力提升农村公共服务水平的过程中，加强运用标准化手段助推农村公共服务水平全面提升，主要表现在江苏省农村公共服务标准研制加快和试点不断扩大。

近年来，江苏省在地标基础上主导研制的《农村产权流转交易信息平台建设与维护》《农村产权流转交易服务通则》和《农村产权流传交易土地经营权流转交易服务规范》3项农村服务领域国家标准通过国家标准化管理委员会审查。

自2016 年12 月江苏省财政厅发布江苏农村公共服务地方标准以来，各地因地制宜，根据经济社会发展水平制订实施细则，在此基础上提升标准。2019年4月，沭阳县制订了《沭阳县推行乡镇财政所公共服务标准化建设实施方案（试行）》（以下简称《方案》）。《方案》中明确了沭阳县乡镇财政所公共服务标准化建设任务，从服务机构建设、服务提供和保障、评价与改进等方面提出19 条具体要求推进公共服务标准化建设。2019 年，溧阳市乡镇财政所积极推进公共服务标准化建设，通过标准化建设大大提高了财政所公共服务保障能力。

江苏省政府高度重视农村公共服务运行维护试点工作，用于农村公共服务的财政资金大幅度增加，不断扩大江苏省农村公共服务运行维护试点。第一批创建国家级农村综合改革村级公共服务运行维护标准化试点东海、靖江、扬中获批。第二批国家级农村综合改革农村产权交易标准化试点沛县、江都、姜堰获批［2］。

1.3 农村公共服务典型案例不断涌现

江苏省报送农业农村部、国家发展和改革委员会的农村公共服务典型案例有镇江扬中市村级公共服务“八位一体”运维、南京市江宁区谷里街道多元化供给的养老服务、常州溧阳市数策并举推进农村公共服务运维、南通海安市聚焦“三化”打造为民服务平台4 个典型案例［3］。2021 年8 月，经各地推荐、省级会商，江苏省拟推荐南京市江宁区创新市场化机制统筹城乡一体化高标准全系统推进全域农村污水治理、苏州市张家港市小互助大服务全面推广乡村公益医疗互助加强乡镇公共服务功能、苏州市常熟市治理农村“小杆线”提质农村人居环境“大民生”、扬州市江都区医养结合守护“夕阳红”、盐城市盐都区提升信息服务质效注智赋能乡村振兴和泰州市海陵区扎实推进农村人居环境整治引领乡村振兴6 个典型案例，报送农业农村部、国家乡村振兴局、国家发展和改革委员会的农村公共服务典型案例。典型案例涵盖农村医疗、养老、人居环境、政务服务等多个领域，各具特色。

2019年11月，徐州市沛县正式启动实施长期护理保险制度试点，重度失能人员护理费用首次被纳入社会保障范畴。沛县敬安镇静安护理院率先打造“医养结合样板”。护理院环境优美、交通便利，集医疗康复、失能老人护理、健康养老等功能于一体。院内设有医疗服务区、康复理疗区、日间照料区、失能半失能及失智人员护理区，每个房间配备专业级三摇病床、呼叫系统、中心供氧系统。由专业医生、护理人员、护工和后勤管理人员组成专业的医养队伍。

2 江苏省农村公共服务发展存在的问题

虽然江苏省农村公共服务发展成效显著，但是依然存在诸多问题。

2.1 优质教育资源配置不均衡

据调查，阻碍江苏省教育资源优质均衡的突出问题之一是城乡师资力量差距问题。江苏省部分农村学校的师资结构在职称、年龄、学科和骨干方面失衡，音、体、美、信息技术等专业科目教师配备不全，无法满足日常教学的需要。由于经济文化发展相对落后，农村教师队伍流动性大。学校对音、体、美、信息技术等专业科目的重视程度不够，经常出现被其他课程占用的情况，不能实现学生德智体美劳全面发展。同时，城乡硬件设施资源配置也存在一定差距。城市地区校舍建筑面积和校舍环境远优于农村地区。乡村图书馆、体育馆、科技馆等场所及音乐、美术、书法、计算机等专用教室配置不足且利用率低。在对学生和家长的访谈中发现，大部分学生反映音、体、美、信息技术等专业课程不能满课时开展。

2.2 部分农村地区公共服务设施供需错位

因为体育财政的投入主要来自地方财政，所以，市县、城乡体育财政的投入差异性较大。经济发展好的地区体育公共服务供给更加到位。以苏州市为例，苏州市主城区体育基础设施投入的资金较多，配置较好，而城郊、农村地区财政投入相对较少，农村体育公共服务供给总量不足、质量普遍较低，难以满足农村人口对公共体育服务的需求。有些地区的农民晚饭后在车水马龙的大马路边散步，没有专门的健身道。此外，虽然近年来江苏省在对农村体育服务方面做出诸多努力，配置了大批体育设施，但是占用和搁置体育设施的现象十分普遍，很多体育活动设施没有充分发挥作用。调研发现，农民健身意识淡薄，强身健体的宣传力度不够。相比体育锻炼，有为数不少的农民更愿意选择打牌、看电视等娱乐活动。

农村公共文化大多投向公共基础设施建设，而对服务质量提升的投入明显不足。调研发现，部分农村公共文化服务资金主要来自省拨资金、县补资金和地方筹集，这些资金主要投入在文体活动设施和村级文化服务中心上，但村级文化辅导员的工资报酬没有足够的资金保障。由于活动经费有限，人力资源紧缺，乡镇文化站、村居文化活动室等利用率不高，各区域活动开展情况的差异较大。在乡镇中心区域，农村公共文化硬件基本达标，文化设施基本能正常使用；而在村级层面，虽配置了文化活动的设备和场地，但因活动开展较少，文化设施利用十分不足，破坏严重。例如，某村配备给各村居的球架、乒乓球桌等文体设施基本踪迹全无。

2.3 农村医疗和养老服务滞后

农村老年人因日常体检较少、身体素质较差和健康意识较弱等原因，导致医疗保健需求较大。但是，农村医疗机构数量不多，人力设备配置缺乏且基层医疗功能发挥不充分等问题普遍存在。农村养老的配套设施、养老人才缺乏，农村养老服务体系尚未形成，加之医养结合型养老公寓或者服务中心数量供给比较有限，无法满足农村老人的养老需求［4］。因此，目前农村医养结合供需矛盾十分明显，面临诸多困境。一是经济困境。农村老人多数依赖土地获得微薄的收入，丧失劳动能力后基本没有收入，养老医疗保障不健全，更多依靠子女养老。经济因素极大地制约着农村医养结合的发展。二是受传统养老观念束缚。农村“养儿防老”的观念根深蒂固，相对于社会养老，居家养老依然是大多数农村老人选择的养老方式。虽然乡镇设有公立的养老院、敬老院，但入住率低，大多数是农村“五保”老人和部分城市“三无”老人。把老人送进养老院通常会被认为子女不孝顺，老人也因离开子女住进养老院而心里不舒服。三是养老人才缺乏，配套设施水平低。农村公立养老院、敬老院普遍财政投入少，基础设施薄弱、规模小。因工资福利待遇、工作条件差等问题，养老从业人员普遍学历低，专业水平不高，有些是农村闲置劳动力，没有经过专业培训，满足不了养老需求，大部分老人的日常照料、慢性疾病的养护服务得不到保障。

3 江苏省农村公共服务发展对策

3.1 群策群力，全力促进农村教育优质资源配置

3.1.1 采用多种方式提升乡村教师队伍素质。具体可以采用定向师范生培养、加强培训、优先补充、定额补助等方式，努力促进城乡教育优质均衡发展。2020年，宿迁市共建乡村骨干教师培育站22个、名师送培下乡项目8个。泰州市实施乡村教师“领雁工程”“助力工程”，音体美兼职教师专业合格培训等多项措施并举提升乡村教师专业能力。实施优先配齐补充乡村教师政策，可以设置乡村教师招聘最低比例数，并将服务期不少于5 年作为教师入职基本条件。这些具体的措施都有助于提升乡村教师的素质，有效避免乡村教师大量流失。

3.1.2 统筹可利用资源突破重难点。政府除了增大教育投入之外，还可以为学校和相关组织搭建相关平台，让更多的社会资源投入农村教育。例如，积极促进高校特别是师范类院校与农村学校合作，组织热衷于教育事业的企事业单位捐赠教学资源等。

3.1.3 完善志愿支教制度。可以采用短期支教和长期支教相结合的方式。高校在寒暑假期间组织短期支教，让大学生积极参与志愿支教活动。暑期农村孩子处于放假状态，家长白天上班没有时间陪伴，可以让大学生教授一些书本知识，带领孩子阅读课外书籍、观看经典电影或者纪录片。相关机构或者学校可以组织长期支教，与农村地区的学校建立长期合作关系，从师资、硬件、课内、课外等多方面支持农村教育发展。

3.2 以需求为导向，完善农村地区公共服务供给体系

目前，多样化的需求和较薄弱的农村公共服务供给之间的矛盾是当前江苏省农村公共服务发展面临的最突出问题。政府要从群众的实际需求出发，尊重农民对公共服务需求的表达权，积极推进农民参与诉求表达，让农民积极参与公共决策。同时，政府应打破单一主体的供给模式，积极探索多元化、多样性的公共服务供给体系，引导和协调好社会组织、企事业单位、个人等力量参与公共服务的供给。

3.3 建立和完善农村医疗和养老保障制度

江苏省老龄化比例居全国各省份之首。针对江苏省农村医养结合供需矛盾问题，应积极推进医养结合发展。一是创新养老宣传方式，改变居家养老传统观念。从居家养老到社会养老，是社会发展的必然趋势，社会养老不仅可以减轻子女的经济、精力方面的负担，而且可以满足老人精神层面、健康护理等方面多样化的需求。二是搭建养老服务信息平台，拓展养老服务资金渠道，完善养老服务设施，提供养老服务的物质保障。三是对于选择居家养老的老人，充分利用上级拨付的养老项目资金，设立村级居家养老服务站点，完善村级居家养老服务的硬件设施。同时，可充分调动乡镇卫生院、村级卫生所、志愿者等各种可利用资源为居家养老的农村老人提供服务，如可以为老人提供上门诊疗、日常照料、保洁等服务。四是创新护理员培养机制，提高陪理员待遇，建立陪理员发展通道，加强医养结合养老服务队伍建设，通过做实家庭医生签约服务，推广分级诊疗制度，构建多元养老服务体系来促进医疗与养老深度融合。让农村老人老有所养，不仅是社会的责任，也是实现乡村振兴的内在要求。

4 结语

随着农村经济发展、消费需求升级及广大农村居民改善生产生活品质的愿望不断提升，农村基本公共服务体系的建设和完善已成为社会主义新农村建设中最为重要的切入点［5］。在乡村振兴大背景下，江苏省农村公共服务均等化和标准化发展持续推进，不断涌现农村公共服务典型案例，但依然存在优质教育资源配置不均衡，部分农村地区公共服务设施供需错位，农村医疗和养老服务滞后等问题。对此，今后江苏省需全力促进农村教育优质资源配置，完善农村地区公共服务供给体系，完善农村医疗和养老保障制度，推动江苏省弥合“乡”与“城”差距。