城市管理中的违建治理研究

摘要：依法建设管理城市，依法美化城市形象，是提升城市舒适性、美观性与安全性的法治底线。近些年，违建屡禁不止，违建既违反了城市管理的法律法规，破坏了城市景观、起到了不良的示范作用，不利于城市管理及执法工作的开展，也给居民安全带来隐患，侵害了其他市民的合法权益。何为违建，如何治理违建，一直是有争议的话题，如何界定违建，加强违建治理能力，是提升国家治理体系与治理能力现代化的一个重要课题。

关键词：城市管理 综合执法 违建

一、关于违建的几个基本问题

（一）违建的含义

社会生活中会经常出现“违建”这个词汇，准确的说，违建并不是一个法律概念，它是百姓在生活中的表达。法律与违建有关的表述主要有违法建筑、违章建筑与私搭乱建。

首先，关于违法建筑与违章建筑，结合我国立法发展看，国务院1984年颁布的《城市规划条例》（以下简称《规划条例》）、1985年的《风景名胜区管理暂行条例》（以下简称《风景名胜区条例》）等采用的是“违章建筑”的表述 。其中，《规划条例》没有规定一书二证，根据其三十一条规定，任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请，经城市规划主管部门审查批准发给建设用地许可证后，方可使用土地。第五十条规定，对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地。对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物。《规划条例》中的违章建筑指的应该是违反该条例规定建设的建设项目。《风景名胜区条例》第八条规定，在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构....第十五条规定，侵占风景名胜区土地，进行违章建设的，由有关部门或管理机构责令退出所占土地，拆除违章建筑。上述规定均是行政法规，结合规定可以看出，在《城市规划法》出台前，国务院行政法规中的违章建筑就是指违反行政法规的规定所建设的建设项目。1989年全国人大常委会通过的《城市规划法》首次规定了“违法建筑”，而2001年通过的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）中还是采用的“违章建筑”，这说明《拆迁条例》中的违章建筑包括违反法律、行政法规规定建造的建筑物。而此后的《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《土地管理法》采用的“违法建筑”、“非法占用土地”的表述。《城乡规划法》明确了城市规划区要执行一书三证制度，因此，违法建设是指未取得（乡村）建设工程规划许可证或者未按照（乡村）建设工程规划许可证的规定进行建设的建设项目。而城市管理中的违法建筑就是城市规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建设项目，但因为历史遗留问题非相对人原因未取得许可不宜认定为违法建筑。另一方面，若建筑违反的是地方规章、制度，属于宏观意义上的违章建筑，但是是否是违法建筑，是否承担《城乡规划法》等法律规定的负面后果，还是要看是否符合法律的规定，也就是说违章建筑不一定是违法建筑。需要说明的是《水法》等法律规范中也提到了违法建筑，但本文中的违建就是指城市规划建设中的违法建筑，而非包含水法等其他法律规定的违法建筑。

其次，关于私搭乱建。私搭乱建与违建一样，都是百姓传统称谓，不是法律术语。私搭乱建主要的执法依据是《城乡规划法》與《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《市容条例》）。一般意义上指的是在规定的范围外改动原有的建筑等使用方式、为达到自己利益的就叫私搭乱建。形式包含上文提到的狭义的违法建筑、未经批准搭建、构建或不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。本文城市管理中的违建包含狭义上的违法建筑（违反城乡规划法的建设项目）与不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。

（二）违建的执法主体

根据《城乡规划法》与《城市市容和环境卫生管理条例》，违建执法活动分为分为行政处罚、行政强制行为，根据法律规定违建强拆的执法主体包含城市规划行政主管部门和建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门具体实施强制拆除行为;其他如行政处罚的执法主体包含城市规划行政主管部门、市容环境卫生行政主管部门。随着城市管理综合执法改革的推进，各地改革模式亦不同，近些年出现了城市管理综合执法部门作为违建的执法主体。因此，违建的执法主体需要结合各地改革情况加以确定。

二、城市管理执法面临的问题及原因分析

（一）执法主体不清

目前，很多地方政府进行了多轮机构改革，职能多次划转，造成了部分地区对违建执法主体认识不清的问题。加之《城乡规划法》与国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等相关规定对执法机构表述有选择空间，容易产生踢皮球现象：如《城乡规划法》第六十六条规定：建设单位或者个人未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设的，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除;逾期未改造或未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。法律制定的初衷是为了各地方便根据自己的情况在合法的前提下，出于便于工作的考虑确定执行主体，但也容易造成个别地区推诿扯皮现象的产生。

（二）执法主体缺乏独立的执行能力

改革中，发现个别地方改革后，相应执法主体缺乏必要的人力、物力、财力难以开展执行工作。比如某些地方规划主管部门（现机构改革后为自然资源部门）执法人员不足、财政经费没有保障等，执行拆除违法建筑的能力不足。另一方面，部分地区市容环境卫生行政主管部门（现多为城市管理综合执法部门）虽然有人力、物力、财力，但在机构改革中并没有承接规划执法职能，缺乏法定的规划执法权及认定违建的专业性等原因，也不能独立开展如拆除违法建筑的行政执法工作。结合第一个因素，使得个别地区对违建执法主体多有争议。

三、如何加强城市管理中的违建治理

违建号称城市管理的牛皮癣，如果长期得不到有效治理容易造成执法顽疾，影响执法公信力。为了提升违建治理能力，可以采取以下几种方式：

（一） 继续推进城市管理执法改革

2015年12月24日，中共中央 国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，意见指出要设置综合机构，推进综合执法，匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。在机构改革中发现的职能不清问题，可以通过明确部门职能划分、推进城市管理综合执法体制改革，将规划相关执法职权集中到综合执法部门予以解决。

（二）通过地方人民政府统一授权责成

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

针对部分地区出现的自然资源部门（规划主管部门）有执法资格但无能力和基层政府有能力无执法资格或不具备执法专业性的问题，因此可以根据上述规定，由地方政府通过会议纪要方式统一责成自然资源部门采取查封施工现场、强制拆除等措施行使相应职权，以法定职权组织为执法主体进行执法，同时由各地方政府给与配合，解决上述矛盾尴尬。同时，可先建立前期违建认定及执法信息共享机制。由于大量违法建筑物涉及财产数额较大，各基层政府无法认定违建位置及面积，为防止执法信息不足，拆除对象有误，造成不必要的损失，在没有开展规划执法综合改革的地方，可先建立自然资源部门违建与政府相关部门关于违建认定的相关资料信息的沟通及共享机制，保证拆除准确性。

参考文献

[1]庄永红，黄振威，《论城市房屋拆迁中对违章建筑的界定与处置》 ，《山西建筑》，2014年第8期

作者簡介：杨阳，籍贯：山东蓬莱，工作单位：中共丹东市委党校，职称：教授，研究方向：民法学、行政法学