乡村振兴战略背景下农村生活垃圾分类治理研究——基于公共治理视角

倪 蓉

（云南民族大学，云南 昆明 650031）

近年来，随着农村经济的不断发展，部分农村地区环境污染问题越来越突出，环境质量越来越差。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出要实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，推进农村人居环境突出问题治理。2020 年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中提出要扎实搞好农村人居环境整治，全面推进农村生活垃圾治理，开展就地分类、源头减量试点。

1 我国农村生活垃圾污染治理现状

乡村振兴工作是当前和未来“三农”工作中的一项重要任务。建设美丽乡村、实现乡村振兴需要解决的问题众多，其中农村生活垃圾问题就是一个亟待解决的问题。相关专家指出，污染防治是我国的三大攻坚战之一，而农村污染问题的治理情况与这一任务的进展息息相关。由此可以看出，我国农村生活垃圾污染治理已经迫在眉睫。2007年，生态环境部印发了《全国农村环境污染防治规划纲要（2007—2020年）》，要求各地推广“户分类、村收集、乡运输、县处理”的农村生活垃圾处理模式。随着上述意见和纲要的出台，我国各地逐步建立具有当地特色的“村投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”的农村垃圾模式。经过10 年努力，2017 年生态环境部、财政部联合印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》中相关数据显示，我国60%的建制村生活垃圾得到了处理。虽然经过长久的努力，我国农村生活垃圾污染问题得到了有效的改善，但是由于我国垃圾治理起步晚，而且一直以来“重城市，轻农村”，导致我国农村生活垃圾污染治理存在一些问题，如基础设施薄弱、监督不到位、农村居民环保意识差、资金投入不足、法律法规不健全以及末端处理压力大等。其中值得注意的一个问题是农村生活垃圾的收集方式仍为混合收集，而且相关调研数据显示，当前农村垃圾处理费用较高。因此，探索适用性更强的农村生活垃圾处理方式势在必行。

2 我国农村生活垃圾分类和处理方式

2.1 农村生活垃圾分类方式

农村生活垃圾是指农村地区的居民在日常生活中产生的固体废弃物。农村生活垃圾大致可以分为四大类，分别是可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。可回收垃圾是指诸如废纸、废塑料等回收后可以再加工循环利用的物品。厨余垃圾是指诸如剩菜剩饭、菜帮菜叶、瓜果皮核、废弃食物、废弃食用油脂等食品加工和消费过程中产生的易腐垃圾。有害垃圾是指诸如废电池、废灯泡等随意丢弃会对人体健康、大气和环境产生一定的危害的废弃物。其他垃圾也就是排除上述3种垃圾以外的一些垃圾，如废土、厕纸等。

2.2 农村生活垃圾分类处理方式

由于我国农村生活垃圾分类处理起步晚，当前并没有在全国得到良好推广，因此，笔者经过查阅相关资料和文献，列举几个在农村生活垃圾分类处理方面取得一定成效的地方。

衢州市衢江区是浙江省的后花园之一，创新推行“三次四分法”，引进第三方运维企业，利用现代化手段强化日常监管，掀起一场人人参与垃圾分类的“垃圾革命”。“三次”具体指农户在源头进行第一次分类，以“会烂”“不会烂”两分法投放至垃圾桶；保洁员上门收集时，对分类不彻底的垃圾进行第二次分类；终端运维人员对分类不精准的垃圾进行第三次分类。“四分”是指将垃圾分为易腐垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾。当地垃圾分类方法简单实用，评价机制教学并重，奖惩机制界限分明，有效解决了垃圾源头分类难的问题。为了引导农户进行正确分类，衢江区建立了“智慧分类”云平台，对垃圾分类情况记录评分。保洁员上门收集垃圾时，通过手机扫描，对该农户的分类是否合理、是否主动投放、桶身是否清洁等情况，给予“好、中、差”的评价。这些评价会自动上传至“智慧分类”云平台，每月自动生成“红黑榜”，红榜的农户可获得相应的积分奖励，黑榜的农户则需接受乡镇、村干部等的入户再教育。更为直接的激励约束体现在履约保证金制度上，年终根据年度评分表，评价为优的农户，除返还履约保证金外，还按1∶1的比例给予奖励；评价为良的，全额返还履约保证金；评价为差的，仅返还50%的履约保证金。对于第三方运维企业，实行“一分双评”和“千分制”考核机制。对于保洁员，实行“五星考评”机制，即三星起评、一月一星、五星嘉奖、零星清退，星级评定与工资直接挂钩［1］。总体来看，这种分类处理方式取得了一定成效，对于全国其他地区农村垃圾分类处理具有一定的参考价值。

浙江省金华市农村地区推行“两次四分法”的分类方法、“垃圾不落地”的转运方法、“阳光堆肥房就地资源化”的利用方法来处理当地的生活垃圾。具体来看，首先农户按能否腐烂为标准对垃圾进行一次分类，分成“会烂的”和“不会烂的”两类。其次，村保洁员在分类收集各户垃圾的基础上进行二次分类，对“不会烂的”垃圾分为“好卖的”“不好卖的”两类。再次，干垃圾集中收集四五天后统一运输到市区末端处理，湿垃圾则倒入阳光堆肥房进行堆肥，一些价值不高的垃圾则由金华市供销再生资源有限公司兜底保障。最后，采取了“一把手”抓“一把手”的强力行政保障，各种财政补贴、维护基金、企业募捐资金等保障了处理过程的费用开销，卫生“荣辱榜”、门前三包、党员干部服务日等各种制度保障也保障了金华市生活垃圾治理工作有序开展［2］。

3 我国农村生活垃圾分类处理面临的难题

3.1 治理主体单一化

我国农村垃圾分类处理是由政府提倡和实施的，属于政府提供的一种公共服务。但是，由于我国农村广布全国各地，当地的经济发展水平、污染情况各不相同，自上而下的系统治理变得困难重重。另外，各地政府能力有限，农村生活垃圾污染治理工作涉及面广，在治理过程中难免出现心有余而力不足的情况。

3.2 相关法律法规不够明确

深圳是最早实施生活垃圾分类的城市之一，2000 年就启动了垃圾分类试点工作，形成了较为完备的规范标准体系。经过20年的努力，我国城市垃圾分类处理在很多方面取得了进展，但是没有达到预期效果。反观农村地区，垃圾分类处理形势显得愈加严峻。2019年，上海市垃圾分类措施在全国引起热议，被称为我国“史上最严”垃圾分类措施的《上海市生活垃圾管理条例》发布，并自2019年7月1日起实施，其中规定个人或单位未按规定分类投放垃圾都将面临处罚。但是，相比城市多年来出台的各种关于垃圾分类的法律和规定，当前农村地区垃圾分类相关法律法规寥寥无几，只有少数法律法规中有部分对农村生活垃圾处理的原则性规定。农村地区的居民本就缺乏垃圾分类意识，如果没有相关法律发挥强制性作用，农村生活垃圾分类处理将难以继续推进并取得一定成效。

3.3 垃圾分类基础设施不齐全

目前，我国大多数已经开展农村生活垃圾分类处理的农村地区没有一套完整的从前端分类到末端处理的配套设施。之所以出现这种现象，首先是当地政府没有把相关工作落实到位；其次是农村生活垃圾增量过快，基础设施配备跟不上；最后是资金保障不到位，很多地方政府财政有限。

3.4 责任落实不到位

由于一些地方政府没有看到垃圾分类带来的远期收益，缺乏相关法律对其予以约束，地方政府仍然可以选择性执行政策，他们会把有限的财政资源投入收益较快的经济领域。另外，当前我国农村生活垃圾分类处理由政府主导，政府同时扮演着“守门员”和“裁判员”的角色，导致政府内部的自我监督存在很多弊端。

3.5 垃圾分类意识淡薄

当前，农村空心化现象在一定程度上导致农村人口主要由年纪偏大的人群组成，这类人群普遍受教育水平偏低，而且学习能力有限，他们不能正确、全面理解垃圾分类的重要性和意义，垃圾分类意识淡薄。居住在农村的年轻人则由于工作早出晚归，对于居住环境的关注度不高，同样缺乏垃圾分类意识。

3.6 分类标准不明确

当前，农村生活垃圾激增且种类复杂，但是缺乏明确的界定及分类标准，加之村民对相关知识的了解少之又少，使得农村垃圾基本没有分类。尽管大多数农村地区会放置不同的垃圾桶用于分类处理，但实际实施效果并不尽如人意。部分有分类意识的村民能对一般的诸如塑料瓶、废纸、电池、烟头等生活垃圾予以辨别，但对于一次性纸杯、牙膏皮、镜子、布包等，很多村民无法明确分类标准。

4 公共治理视角下农村生活垃圾分类处理对策

4.1 治理主体多元化

传统的政府治理模式是以政府作为主体，并作为唯一的权利中心。对于公共治理视角下的多元化主体共治，政府在制定和实施政策、资源分配等方面依然发挥着不可替代的作用［3］，但是政府不再是实施社会管理的唯一权利主导，一些社会组织、私人部门、公民个人都不同程度地与政府一起参与垃圾分类治理。各个主体之间不是传统意义上管理与被管理的上下级关系，而是相互合作的平等关系。

4.2 治理方式多样化

在宣传方面，可以借助现代媒体、讲座、入户教育、集体教育等各种方式来达到生活垃圾分类的宣传效果。在源头分拣阶段，可利用农村人与人之间的人情关系，形成一种群体压力而做好源头分拣工作，并鼓励农户用源头分拣的东西到各村设置点进行生活必需品和积分兑换，积分可以用来兑换手机话费等相关产品。在中端垃圾处理阶段，对保洁员进行培训和考核，对基础设施、准运车和垃圾桶等按照当地分类标准采取人们易于接受和识别的标志进行设计。在终端垃圾处理阶段，可结合当地农村生活垃圾特点，采用堆肥、焚烧等合理的处理方式。

4.3 多主体相互监督到位

首先，要充分发挥各级政府的监督作用，发现问题要及时督促整改，监督评价结果要纳入政府绩效考核［4］。其次，在明确各主体责任的基础上，企业、社会团体、公民个人等加强相互监督，企业或社会组织可以发挥自身优势利用网络媒体、现代技术等实施相关监督，公众则可以通过举报电话、监督信箱和邮箱反映相关工作的落实情况。通过各个主体间相互监督、相互反馈信息，达到多方监督、多方制衡的效果。

4.4 加强垃圾分类教育

农村居民只有真正意识到农村生活垃圾分类的必要性和意义，才能继续推进农村生活垃圾治理进程，进而建设美丽乡村，实现乡村振兴。例如，日本从幼儿园开始就进行相关的教育，通过学校系统的课程学习、到垃圾处理工厂现场参观等，使其国民能熟练、正确地对垃圾进行分类［5］。2009年被评选为“全球生活质量最佳城市”的奥地利首都维也纳一直以来也高度重视垃圾治理问题，市政每年都会组织清洁活动来进行宣传和教育。

德国垃圾分类处理水平较高，其垃圾管理宣导工作由市政、教育等政府部门和环保协会等社会民间组织共同实施，主要内容包括垃圾对环境的影响、如何做到垃圾源头减量、分类减量、资源化利用、无害化处理及有关法律规定等，重视从“娃娃抓起”，发挥“小手牵大手”作用［6］。鉴于此，我国应结合自身发展实际开展垃圾分类教育活动，如可将垃圾分类纳入义务教育，利用互联网等多种媒介广泛开展垃圾分类的宣传、教育和倡导工作，使人们树立垃圾分类的环保意识，同时教会大家垃圾分类知识，使垃圾分类逐渐成为大家的习惯性行为。

5 结语

随着经济的快速发展，农村生活垃圾污染问题日益严重，实现农村生活垃圾“减量化、资源化、无害化”的唯一正确道路就是对农村生活垃圾进行分类处理。笔者认为，只有政府、社会各界共同参与农村生活垃圾分类处理，才能达到治理效率最大化和治理方式最优化目标，从而推进我国农村地区生活垃圾分类处理进程，建设美丽乡村，实现乡村振兴战略。