《政府会计制度》的执行对独立设置成人高校财务管理的影响研究

邓 帅

（北京宣武红旗业余大学，北京 100054）

一、《政府会计制度》实施的意义与带来的变化

《政府会计准则制度》自2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面施行，包括《政府会计准则》和《政府会计制度》等内容。我国政府会计改革作为财政管理领域的重要组成部分，采取渐进式的改革思路，为治国理政保驾护航。1950年预算会计制度建立，为我国现代财政改革拉开序幕；20世纪90年代末期将行政单位与事业单位相分离，分别确定会计体系，全面推行“借贷记账法”；2000年部门预算制度正式施行；2001年国库集中收付制度改革……每段改革都是顺应时代发展的产物，对当代财政管理起到推动作用。经济在发展，时代在进步，财政的职能也发生了变化。由于会计制度分行业类别，过于细化，不利于财务信息的统筹汇总，不利于信息公开，无法全面反映财政资金的状况。在这样的形势下，急需一个统一的大框架、大规范来指导各行各业的财务核算与监督，《政府会计制度》（以下简称《制度》）应运而生。

新制度的执行，是我国财政改革的重要里程碑，对提高会计信息质量，提升财政管理水平有着重要的现实意义，也引起社会各界的广泛讨论。王勇[1]认为此次改革引入财务会计，整合预算体系，将行政事业单位的财务管理推到新的高度，也给财务工作带来新的挑战。对此，周昕[2]也表达了类似的观点，周昕认为，新制度下，会计核算模式重构，统一的会计制度强化了财务管理功能，也对事业单位财务管理水平提出更高要求。高等院校同样受到新制度的影响，伦宗健[3]基于制度变迁的视角，认为高校贯彻执行政府会计制度，能够更加客观地反映学校情况，推动学校财务管理转型，同时也为会计核算工作带来新难题，需要完善内控及配套制度，以更好地适应此次改革。白小峰[4]以高职院校作为研究对象，同样认为只有改变思路，完善财务制度，提高财务人员专业水平，才能适应新制度带来的变化。

本文研究的独立设置成人高校，自《制度》实施起按规定正式执行新制度。笔者认为新制度带来的最大的变化是将政府预算会计与财务会计进行适度分离，并相互联系，综合反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。一方面统一了行政事业单位的会计制度，提高了数据统筹性与可比性；另一方面分别强化了会计主体的财务会计和预算会计职能，对加强政府绩效管理起到重要作用。财务核算方面，新制度下会计业务需要分为财务会计和预算会计平行记账：所有业务均应按照权责发生制核算基础记财务会计，纳入预算并且涉及货币资金收支的业务按照收付实现制核算基础记预算会计，其他业务不记预算会计。会计期末，通过财务会计的信息编制财务报表及政府财务报告，通过预算会计的信息编制决算报表及决算分析说明。平行记账的双报告模式更能全面清晰反映政府财务状况。新制度的执行对独立设置成人高校的财务工作产生重要影响，带来全新的变化与挑战。

二、独立设置成人高校财务管理的特征

不同于普通高校及其下属的继续教育学院，独立设置成人高校通常为地区性成人高校，具有明显的区域特征，以服务所在地区作为自己的职能[5]。在创建学习型社会的新形势下，独立设置成人高校的职能也发生了拓展和变化，除了本身的成人高等教育外，社区教育、老年教育和其他职业教育等都成为教育职能的一部分，在践行终身学习理念、构建终身教育体系中发挥重要作用[6]。

正因为其职能的多样化，业务类型也各不相同，资金的管理和使用都有很大不同，这种不同贯穿整个财务管理的始终。在以往的预算会计管理流程中，进行部门预算时，要按照资金性质的不同分为预算内资金、预算外资金、其他资金等类别分别进行预算并汇总。预算内资金有相对统一的标准，考验的是细心与规范。预算外资金是学校学历教育的学费收入上缴之后的返还款，要想做好该项预算，就要对学校来年的教学状况做出较为准确的判断。由于预算年度与教学年度并不一致，工作并不容易做好。其他资金收入多为培训费收入，在预算过程中更加难以把握。在预算执行阶段，严格内控，规范专项资金管理。此时学费收入的相对集中性和培训费收入的不确定性，就给预算外和其他资金收支管理带来直接的挑战。决算工作时将纳入预算的所有项目进行归纳整理与总结，此时依然受到其他资金收支带来的影响。由于预算时严格按照收支匹配的原则进行项目预算，包括其他资金，而现实情况中除了其他资金收入不能准确控制以外，还很难达到收支完全平衡，在财务处理上将收支差额通过事业基金核算。而给决算带来的影响就在于进行预决算对比时，由于其他资金没有指标调整文件，预算调整数的收入支出与决算数产生差异，不利于系统内部多家单位财务数据的横向对比审核。以上是独立设置成人高校既有的财务管理的特殊性。

三、新制度下独立设置成人高校财务工作面临的新挑战

《制度》的执行带来全新的变化与挑战，共性的部分本文不做赘述，谨将其对独立设置成人高校财务工作的特殊影响略表一二。

首先，需要确定在平行记账下，独立设置成人高校的哪些业务要记预算会计，哪些不用。我们知道，所有纳入预算的业务都要记预算会计，这其中就包括了预算内资金、预算外资金、其他资金等所有涉及货币资金收入和支出的业务核算。在这样的情况下，预算会计核算的特殊性在于资金性质的把握。由于独立设置成人高校的职能多样化特征，其业务的性质也不尽相同。相同职能、相同业务取得的资金，因为取得方式的不同也会导致资金性质的不同。例如，为推动某个职能下的某种教育，有一笔资金流入，若这笔资金由追加经费预算的形式通过财政下达，就确定为预算内资金，收支通过预算会计核算；若这笔资金通过对口单位的相关文件直接划拨到基本账户，就可以作为往来款项进行核算，无需记预算会计；若收到这笔资金需要单位开具收入票据作为凭证，就归为其他资金，收支均记预算会计。即使相同单位的同一笔业务，也会因为入账方式的不同，导致业务性质的差别，也直接导致了与之相关的业务发生是否为纳入预算管理的收支，是否记预算会计。例如，收到相关单位委托用于特定业务的资金，就可以有两种不同的记账方式，既可以作为往来款项进行核算，也可以按照其他资金的收支进行核算。以上财务处理方式很大程度上考验财务人员对业务类型的判断，对财务人员的专业素质提出更高的要求。

其次，由于财务会计以权责发生制为核算基础，而预算会计以收付实现制为核算基础，由此产生的一部分差异是所有执行《制度》的单位都会遇到的问题，如固定资产折旧和无形资产摊销等。而对独立设置成人高校而言，其他资金收支的确认和计量将产生新的差异，如税金的发生、缴纳与减免。税金发生时，财务会计按照权责发生制将收入与税金分别核算，而预算会计根据收付实现制将收到的金额全部计入预算收入；税金缴纳时，财务会计通过应付款项核算，而预算会计因为进行了货币资金支付而计入了相关支出；税金减免时，财务会计因为权责减少而抵减费用，预算会计因为不涉及资金支付而不做账务处理。由此带来的财务会计和预算会计的收支差异，是拥有其他资金业务的单位特有的业务。这就要求单位核算要有非常清晰的思路，并能在系统内数据汇总审核时提供准确的差异调节表，这也是考验财务工作的一个方面。

再次，由于独立设置成人高校的资金来源比较多，同一来源下的项目分化也非常细致，而一些业务往来必须统一对接外单位，如社会保险、税金、公积金等，这就导致在资金支付时需要由单位指定账户统一对外支付，再按照明细类别分别核算，并将资金向指定账户划转。简言之，先统一支付，再内部分配。如此，如何进行预算会计的核算呢？在收付实现制下，是“统一支付”时核算还是“内部分配”时核算？不同的处理方式会导致财务会计和预算会计入账时间的差异，而每个专项用途金额的确定也考验着核算的准确性和对单位整体财务状况的了解。

另外，由于独立设置成人高校的职能特征，在同一地区同一系统内，它的财务管理是独特的存在。在进行系统内大数据的汇总审核时，若都是业务类型相对简单的单位，很容易实现用统一提取已经确定的决算报表的数据，做共性的差异调整之后，对财务报表的数据进行对比审核，反之亦然。而因为独立设置成人高校业务的多样性和特殊性，上述的提取调整并不适用，不能实现快速有效的数据汇总审核。这为学校本身和所处的系统都带来新的挑战。

四、应对挑战应采取的措施

对于单位而言，要加强制度建设，注重人才培养。国家的财政改革顺应经济的发展和治国理政的需求，基层单位作为具体制度执行的一份子，也是国家财政管理的一部分，要响应国家的号召，与国家政策对标。积极完善单位内部控制制度、财务管理制度、资产管理制度等，规范单位的管理。同时注重人才建设，以政府会计制度改革为契机，在单位层面提高财务管理的能力和意识，培养高水平的财务管理人员，以创新的思维和专业的知识保证财政收支业务高效进行。

对单位财务人员来说，要加强自主学习，提高专业素养。认真研读政策法规，学习相关制度，用知识指导本单位的具体业务；还要对单位的整体情况非常了解，如有哪些职能，会涉及哪些业务，应该进行怎样的财务处理，以及对单位会产生怎样的影响；将专业的财务管理应用到单位运转的每一个流程，将核算与监督两大会计职能有机结合，在新制度下发挥更好的作用。

对单位所处的财务系统而言，可以通过信息化技术手段完善报表系统。财务信息化改革不是单靠一个单位的努力就能完成，在大数据背景下，区域内的数据管理大统一才是主流，这也是政府会计制度改革的初衷。因此，若统一的财务电算化系统能够以扎实的财务基础数据为依据，自动生成财务报表与决算报表两套报表，并设计出联系两套报表的中间报表，用来做专门的差异调节，便能使数据更加直观，有利于核算和分析，从而提高大范围内的财务数据的使用效率。

五、结语

政府会计制度改革是时代发展的产物，为治国理政提供有力辅佐，也为制度执行单位带来财务管理新思路。独立设置成人高校的财务工作面临全新的挑战，对单位的管理方式、财务人员的专业素质和所处系统的大数据管理提出更高的要求。财务人员需努力提升专业素养，以促进财务工作与时俱进、财务管理更加高效。