论世界卫生组织软法的效力及完善

孙浩宇

(华东政法大学 国际法学院，上海 200063)

2019冠状病毒病(COVID-19)大流行再次暴露了全球公共卫生治理的缺陷。当前，全球公共卫生治理是由世卫组织领导和协调的国际法之治。[1]实践中，由于国家往往怠于履行《国际卫生条例》规定的公共卫生义务，世卫组织更多使用决议、建议、指南和标准等软法开展全球公共卫生治理。[2]世卫组织软法的灵活性、协调性和高效率的优势使得其在全球公共卫生治理中发挥着不可替代的作用。然而，在包括本次COVID-19在内的数次大流行中，国家不遵守世卫组织软法的行为使得软法的效力日趋弱化。因此，分析世卫组织软法的效力及其缺陷并探索相应的完善路径，对于推动世卫组织领导下的全球公共卫生治理意义重大。

一、世卫组织软法的概念

(一)软法的定义

尽管软法概念在理论层面存在诸多争议，但是学者普遍认为软法是法律体系中不可或缺的一部分。[3]施耐德(Francis Snyder)指出软法是不具有法律约束力但具有实际效果的行为规则。[4]古兹曼(Andrew T. Guzman)和梅耶(Timothy L. Meyer)认为这样一种定义无法准确区分软法和非法律的文件。他们认为，软法是无约束力但能够解释法律或形成对未来国家合理行为期待的一种规则或文件。[3]谢弗(Armin Schafer)和逊登(Linda Senden)则认为软法是规定在文件中，没有法律约束力但可能产生某种间接的法律效果并产生实际影响的行为规则。[5]谢尔塞斯(Skjærseth)指出软法是性质上不具有法律约束力但具有法律相关性的国际规范，软法的存在介于法律和政策之间；科佩尔(Martin Koppel)据此认为软法是不具有法律约束性义务的政府间协议。[6]国内学者中，王铁崖先生认为软法是严格来说没有法律约束力但具有一定法律效果的法律文件。[7]456罗豪才先生将软法定义为一种事实上存在的可以有效约束人们行为的行动规则，而这些行为规则的实施总体上不依赖于国家强制力的保障。[8]5综上所述，软法的两个主要特质已经被勾勒出来：其一，不具有法律所具备的强制性约束力；其二，事实上产生与法律类似或相同的效果，使得行为主体像遵守法律一样遵守软法。据此，笔者认为国际法语境下的软法是不具有强制性约束力，但是事实上约束国家行为的一类国际法规范。(1)下文所指“软法”，均为国际法语境下的软法，或称“国际软法”。

(二)世卫组织软法的概念

笔者认为，世卫组织软法是世卫组织制定的不具有强制性约束力，但能够约束国家行为的决议、建议、指南和标准等国际法规范。实践中，政府间国际组织作出的部分决议、建议、技术规范和示范法等因不具有法律约束力但具有说服力和影响力，因而被认为属于软法。[9]世卫组织是“旨在求各民族企达卫生之最高可能水准”的政府间国际组织。(2)《世界卫生组织组织法》序言：“本组织法签订国，依据联合国宪章，宣告下列各原则为各民族幸福，和睦，与安全之基础……”；第一条：“世界卫生组织(以下简称本组织)之宗旨在求各民族企达卫生之最高可能水准。”在世卫组织法律制度框架下，国际卫生立法的缓慢进展使得世卫组织往往通过不具有法律约束力的决议、建议、指南和标准等规则文件开展全球公共卫生治理。(3)当前世卫组织制定和通过的有约束力的法律文件仅有《烟草控制框架公约》《国际疾病分类法》和《国际卫生条例》。[10]尽管此类规范性文件不具有法律上的约束力，但世卫组织机构的专业性和权威性一定程度上确保了规范的科学性，使得国家和相关主体能够积极实施，因而构成了世卫组织软法的主要内容。例如，在2003年严重急性呼吸道综合征(SARS)暴发阶段，世卫组织自4月2日起发布了多份不具有法律约束力的旅行建议。此类文件建议前往被认为SARS接触风险较高的指定地区的旅行者考虑推迟非必要的旅行计划。尽管旅行建议针对的是公众，但其明确指出了被列为疫区的国家和地区，从而对国家加强本国疫情防控起到了良好的推动作用。[11]值得注意的是，世卫组织的决议、建议、指南和标准并非都不具有法律约束力。例如，世界卫生大会关于通过国际公约或协定的决议对成员国具有法律约束力。(4)《世界卫生组织组织法》第十九条：“卫生大会有采定在本组织权限内任何事宜之国际协定或公约之权。此项公约及协定须获出席并投票会员国之三分之二多数票之通过，并须经各该会员国宪法程序接受后，对于各该会员国始发生效力。”世卫组织以规章形式制定的“检验方法之国际通用标准”和“出售于各国市场之生物、药物及其他类似制品之安全，纯净及功效之标准”，经世界卫生大会通过且通知会员国后即产生法律约束力。(5)参见《世界卫生组织组织法》第二十一条、二十二条。

二、世卫组织软法的效力

(一)世卫组织软法效力的概念

软法是一种广义上的法律规范，因而论及软法的效力应从法律效力的分析出发。学界对于法律效力的定义问题存在一定争论，但通常认为法律效力有广义和狭义之分。广义上的法律效力是指由国家制定或认可的法律及其表现形式——法律文件的约束力。[12]280约束力的内涵在于人们必须按照法律规定的那样行为，必须服从。[13]307狭义上的法律效力是指规范性法律文件的约束力，具体包括对人的效力、对事的效力、时间效力和空间效力。[14]65在笔者看来，法律效力的概念能够为解释软法效力提供借鉴。

首先，结合软法的定义和一般类型可知，软法的效力不是一种狭义上的法律效力。狭义上的法律效力是指正式法律渊源在时间和空间上对人的行为的法律约束力。然而在国际法视域下，软法并非正式的国际法渊源。《国际法院规约》第38条规定国际法的渊源主要包括国际条约、国际习惯和一般法律原则。一般情况下，软法与司法判例或公法学家的学说等共同构成了解释现有的国际法原则规则或产生新的国际法原则规则的重要证据，软法实质上是国际法渊源的辅助资料；[15]此外，从国际司法实践来看，国际裁判机构在作出裁决前往往会考虑相关的软法规范，但并不会将其作为判决的主要依据。换言之，软法尚未被国际司法机构明确认定为正式的法律渊源。[16]276另一方面，实践中软法多表现为国际组织的宣言、决议和技术规程等，其并非同国际条约和国际习惯一样具有明确的时间和空间上的适用范围。因此，软法不具有狭义上的法律效力。

其次，广义上的法律效力能够从应然层面解释软法的效力。如前所述，广义上的法律效力是一种对规制对象的法律约束力。这样一种法律约束力更多体现在应然范畴，即法律具备的理论上的强制性约束力。尽管国际法总体上并没有外在的强制力和执行机制作为保障，但是国际组织和国际体制对国家行为的管理已逐渐形成一种法律约束力。[17]219例如，在WTO法律体制下，WTO各项协定对成员国的法律约束力体现在，若成员国违反协定将面临其他成员国提起WTO争端解决程序以及争端解决可能败诉的不利后果。与条约相比，软法既没有为国家设定国际法上的权利和义务，也没有规定国家不履行义务所应承担的不利后果，因而其对于国家不具有法律约束力。然而，这并不意味着软法无法约束国家的行为。软法在形式上仍具备规范性特征，其为国家设定了权利性和义务性规定。软法的内容往往能够反映国际社会对于特定问题的普遍观点及其趋势，[18]194展现出对未来更加美好的国际社会的向往，具有内在理性。国家违反软法可能会遭受社会舆论、道德乃至政治层面的谴责和声讨。因此，笔者认为，世卫组织软法的外在规范性、内在理性以及道德和政治层面的不利后果预期，督促并推动国家积极遵守。三者共同构成了世卫组织软法的“软约束力”。

最后，在实践中，尽管国家可能不会完全遵守世卫组织软法，但其往往在事实上影响乃至改变了国家的行为。例如，面对2003年爆发的SARS疫情，世卫组织制定并通过了多项决议和建议。世卫组织制定的决议不仅督促各会员国加强对SARS疫情的应对能力并及时、透明地通报确诊病例，而且要求世卫组织总干事采取有效措施应对疫情的爆发和蔓延。尽管此类决议和建议并不能为会员国创设新的国际法义务，但是其对于传染病防控的科学安排还是得到了各国的基本认可。SARS疫情的严峻形势也迫使各国不得不考虑本国的公共卫生安全，因而选择遵循世卫组织制定的相关建议和决议。[19]

综上，笔者认为，世卫组织软法的效力是一种对国家的“软约束力”。“软约束力”在一定程度上能够约束国家的行为，使得世卫组织软法得到遵守和实施，进而推动全球公共卫生治理的有序开展。

(二)世卫组织软法效力的本源

软法效力的本源是软法之所以能够发挥效力的价值基础。一方面，软法效力的本源是一种利益导向机制。在处理国际事务和国际关系的过程中，国家通常是一种“理性人”，其往往追求以最小的代价获取最大的利益。因此，各国会根据自身利益的需要来选择遵守和实施软法。即使一项国际法具有强制性的约束力，若违背了国家的利益需求及其形成的整体导向，它也不会得到国家的遵守和执行，更无法约束国家的行为。事实上，国际社会的舆论、共同价值观念以及成员的自觉等都需要融入软法的利益导向机制才能发挥软法的效力。[20]1166另一方面，软法效力的本源是国际社会的共同利益。国际法语境下的软法，虽非正式的国际法渊源，但是能够作为正式渊源的辅助资料发挥重要作用。因此，广义上的国际法规范应当包含软法。国际法效力的根据在法律上是各国意志的协调一致，在事实上是国家往来关系的需要。[21]34-36国际法语境下的软法，同样是各国协调意志的体现以及国家间往来关系的实际需要，因而能够在一定程度上反映国际社会的共同利益。综上，笔者认为软法效力的本源是一种国际社会的共同利益导向机制。软法效力并非来源于部分国家的利益需要，而是源自国际社会整体的共同利益要求。

在国际公共卫生领域，全球化的发展使得传染病的传播逐渐呈现出跨区域性、全球性的特征。各国希望进一步加强全球公共卫生合作以保护本国的健康利益，这才催生了现代国际公共卫生法律制度。世卫组织同样明确了其宗旨在于求各民族企达卫生之最高可能水准。因此，当前以世卫组织为核心的国际公共卫生法律制度自建立以来就彰显着国际公共卫生利益。此外，在2020年5月召开的第73届世界卫生大会中，习近平总书记提出应建立人类卫生健康共同体。人类卫生健康共同体的核心是人类卫生健康共同利益。[22]习总书记关于人类卫生健康共同体的论述更是进一步完善了国际公共卫生法律制度的价值基础。因此，笔者认为，结合前述关于软法效力本源的论述，世卫组织软法的效力本源是国际公共卫生健康层面的共同利益导向机制。本质上，世卫组织和各成员国是为了全球公共卫生健康利益而制定和实施软法。

三、世卫组织软法效力的缺陷分析

世卫组织软法在国际公共卫生实践中的效力状况并不乐观。例如，2009年H1N1 流感疫情期间，世卫组织不建议采取非必要的贸易和限制措施，但是仍有超过40个国家采取了旅行和贸易限制，包括禁止从墨西哥与北美进口猪肉。[23]50在2014年西非埃博拉疫情期间，超过30%的缔约国无视世卫组织的建议，实施了超出建议范围的限制性措施。[24]在本次COVID-19初期，世卫组织于2020年1月30日发布的临时建议中明确“没有理由采取不必要的措施干涉国际旅行和贸易”。然而在此之后有102个国家采取了针对中国的旅行管制措施。其中，“美国、澳大利亚等32个国家或地区规定禁止中国公民、有中国停留记录或经中国达到的旅客入境。”这些国家将中国整体当作疫区看待，违背了世卫组织的临时建议。[25]国家不遵守世卫组织软法的现状表明“软约束力”难以发挥作用，而真正制约“软约束力”实现的因素来源于软法自身的一些缺陷。

(一)软法规则的抽象性和灵活性制约着“软约束力”

软法规则的灵活性和抽象性在一定程度上能够为国家间的博弈和利益协调创造空间，从而推动国际公共卫生合作的开展。但实际上，软法规则并非总是抽象、灵活或具有宣示性特征，实践中同样存在一些具体明确的软法规则。[26]94软法规则对国家权利和义务规定的准确性决定了软法对国家行为的约束程度。软法规则越准确，则其内含的对国家合理行为的期待则越强。换言之，软法规则的约束力取决于软法规则能否准确界定国家的权利和义务等相关内容。[27]47显然，灵活抽象的软法规则对国家义务的模糊性规定使得其难以有效约束国家的行为。

另一方面，在当前国际公共卫生法律制度下，由于世卫组织条约和规章的立法进程十分缓慢，世卫组织软法在某些情况下几乎“替代”了世卫组织的硬法，在国际公共卫生实践中发挥着重要作用。然而，当前世卫组织软法对国家权利和义务的相关规定存在抽象和模糊的问题，严重制约着软法效力的实现乃至全球公共卫生治理的开展。例如，在本次COVID-19初期，世卫组织于2020年1月30日发布的临时建议中明确“没有理由采取不必要的措施干涉国际旅行和贸易”。但是，如何准确理解“不必要的措施”，世卫组织在临时建议中并没有给出准确的回答。弹性、抽象的软法规则留给国家更大的解释空间，多数国家出于对疫情全球蔓延的恐惧以及维护本国公共卫生健康利益的需要，仍然采取了旅行和贸易限制，使得世卫组织的建议成为“一纸空文”。而各国采取的贸易限制也在一定程度上阻碍了防疫物资的全球流通，不利于传染病疫情的全球防控。笔者认为，模糊、抽象的软法规则已经无法发挥其对于国家行为的规范和约束作用。软法规则的抽象性和灵活性严重制约着“软约束力”的实现。

(二)软法内在理性的缺失削弱了“软约束力”

软法的内在理性是指软法往往能够能聚国际社会共识，回应国际社会的声音，从而体现国际社会的共同利益。然而，当前世卫组织软法的内在理性存在缺陷，其难以反映国际社会的共识以及共同利益要求。在制度层面，当前世卫组织的软法一般由世卫组织的内部机构制定，会员国在世卫组织软法制定过程之中的参与度不高。而缺少会员国的积极参与在一定程度上削弱了世卫组织软法的内在理性。

在实践层面，世卫组织在过去几次疫情大流行中的应对均无法让会员国感到满意。2009年甲型H1N1流感爆发后，世卫组织在短时间内快速宣布其构成国际关注的突发公共卫生事件并制定相应的建议、指南等软法规则。但事后发现H1N1流感并没有那么严重，世卫组织夸大了此次流感的风险。世卫组织的过激反应也招致了成员国的广泛批评。[28]262013年11月埃博拉疫情开始在几内亚共和国扩散，然而世卫组织由于担心疫情爆发对该国政治和经济造成的不利影响，直到2014年8月才宣布其构成国际关注的突发公共卫生事件并采取相应措施。世卫组织在埃博拉疫情应对上的迟缓表现使得疫情在短时间内快速蔓延，其再次受到了各国的批评和指责。[29]80-107而在本次COVID-19中，世卫组织在临时建议中表示不建议实行旅行限制。但实际上，世卫组织关于国际旅行限制的临时建议值得商榷。彼时，新冠肺炎病毒已被认定具有人际传播的特点。考虑到部分国家的医疗卫生公共体系十分脆弱，限制或禁止人员的国际流动的确是防控疫情蔓延的科学手段。因此，缺乏足够科学性与合理性的临时建议使得各国不愿意遵守和实施。笔者认为，世卫组织的建议等软法规则在实践中饱受各国指责，表明世卫组织制定的软法规则难以彰显国际共识及共同利益，其内在理性有所缺失，从而严重削弱了软法对国家的约束作用即“软约束力”。

(三)软法监督机制的不足降低了突破“软约束力”的成本

世卫组织软法的监督机制主要由世卫组织的监督和国际社会的监督组成。然而该监督机制在制度和实践层面均存在缺陷。一方面，世卫组织对国家遵守软法的监督不足。世卫组织在制定软法的过程中并未将对国家的监督以条款形式明确在相关国际条约或软法规则中。例如，《国际卫生条例》规定世卫组织有权制定临时建议，但其并未规定世卫组织如何对国家不遵守临时建议的行为进行监督。(6)《国际卫生条例》第三编和第九编的四十九条仅规定了世卫组织建议的制定程序、建议的内容和标准等。尽管世卫组织可以通过“缔约国自评年度报告工具”来监督国家对《条例》的遵守和执行情况，但是这样一种监督机制更加关注国家在核心能力方面的建设而无法直接、准确地监测国家对世卫组织软法的遵守情况。世卫组织对国家监督的缺失，使得国家即使不遵守软法也不会遭受来自于世卫组织的不利后果。另一方面，国际社会对国家不遵守软法的行为往往难以形成一致的舆论导向，使得其监督效果有限。以本次COVID-19大流行为例。尽管多数国家认为应当加强团结和国际合作，共同抗击疫情。但是以美国为代表的部分西方国家不仅没有遵守和实施世卫组织的决议、建议等软法，反而在本国疫情形势日趋严重的情况下，开始对COVID-19进行污名化、追究中国对国际疫情蔓延的责任并试图在疫情尚未得到完全控制的情况下开展病毒溯源调查。显然，国际社会对部分国家无视世卫组织的建议以及疫情防控层面的不作为仍未形成整体上批评、督促的舆论导向。国际社会难以在国家不遵守世卫组织软法时，施加舆论或者声誉层面的不利影响。综上所述，软法监督机制的局限使得国家可以随意地不遵守世卫组织软法而不会遭受任何不利后果，这显然降低了国家突破“软约束力”的成本。

四、世卫组织软法效力的完善

当前世卫组织的软法效力亟需完善。完善软法的“软约束力”有利于提升软法的实效性，推动国家积极遵守世卫组织软法，从而发挥其在全球公共卫生治理中的重要作用。

(一)提升软法规则的具体性和准确性

软法规则的模糊性是一把双刃剑。抽象的软法规则能够给予国家在遵守和实施软法之时足够的自由裁量空间，更容易为各个国家接受。[30]42相应地，这样一种规则在客观上就无法对国家进行有效的约束。给予国家过于宽泛的自由裁量权可能会在事实上破坏软法规则。如前所述，当前世卫组织条约和规章的立法供给不足，而软法规则又存在模糊性、抽象性和灵活性的缺陷，使得国际公共卫生法治面临困境。因此笔者认为，世卫组织和成员国在制定软法的过程中，应当根据软法类型的不同，赋予不同规则以适当的具体性和准确性。例如，世界卫生大会的决议多具备宣言性质，其主要发挥着价值层面的引领作用，因而不必苛求此类软法内容的准确性。但是，世卫组织的建议、指南和标准等技术性规则与全球公共卫生领域的具体问题紧密相关，因而需要尽可能地将软法规则具体化、明确化并使其更具可操作性。值得注意的是，提升软法规则的准确性并不意味着软法的“硬化”。笔者不否认将软法转化为条约或国际习惯是一种理想路径，但是考虑到全球公共卫生发展的现实需要以及国际立法的高昂成本，在维持规则的软法属性的基础上适当提升其准确性是更务实的选择。一个具体、准确且具有可操作性的软法规则，通过明确国家和相应主体的权利与义务，能够较为有效地约束国家的行为，推动各国开展国际合作来解决全球公共卫生领域中具体问题，彰显世卫组织软法的“软约束力”。

(二)完善软法的内在理性

世卫组织软法效力的本源是国际公共卫生健康层面的共同利益导向机制。软法效力的本源要求世卫组织软法应当具备良好的内在理性，彰显国际公共卫生健康层面的共同利益。这里不妨将“国际公共卫生健康的共同利益”拆分成“国际公共卫生健康”和“共同利益”，完善软法的内在理性需要从这两个方面展开。一方面，完善内在理性需要提升软法在国际公共卫生健康层面的科学性。世卫组织在制定软法的过程中，应当以事实为依据、以科学为准绳，切实解决国际公共卫生健康领域的具体问题。软法内容的科学性是科学防控疫情的根本要求，缺乏科学性的世卫组织软法也难以被会员国遵守并实施。因此，世卫组织内部机构在制定软法过程中应当首先避免主观层面的随意判断导致的反应过激或反应迟缓。世卫组织应当最大程度收集并督促成员国通报有关公共卫生健康的所有信息、积极邀请专家学者参与决策，就相关建议、指南和标准的内容进行充分的科学论证，在坚实的事实与科学依据的基础上制定出相应的软法规则。另一方面，完善内在理性需要推动会员国、国际组织和其他相关主体积极参与世卫组织软法的制定和修改，彰显国际社会的共同利益。传染病的全球化趋势使得各国在卫生健康层面成为了利益攸关的共同体，国际公共卫生合作是实现国际健康共同利益的应有之义。[31]10-14多元国际主体的广泛参与能提高软法的认同度，使得世卫组织软法获得持久、可靠的遵从动力，也是提升世卫组织软法效力的必要手段。因此，笔者认为，首先需要提高世卫组织软法制定和修改过程的透明度。以世卫组织制定临时建议的程序为例。当前《条例》的框架下，总干事和突发事件委员会在内部讨论的基础上，仅邀请疫情发生地国陈述意见并由总干事作出最终决定。(7)参见《国际卫生条例》第四十九条。事实上，这样一种赋予首席行政长官单独决定权的做法在国际组织的制度理论和实践中都是非常罕见的。[32]44内部单独决策方式使得临时建议的制定不够民主和透明。所以，可以在《条例》中明确规定世卫组织应当定期向各缔约国和媒体通报建议、指南和标准等文件的制定和修改的进展状况。其次，世卫组织应当积极邀请缔约国和国际组织等多元主体为软法的制定和修改建言献策。可在《条例》中规定，在世卫组织制定建议、指南和标准等软法的程序中，各缔约国、国际组织等主体可以针对软法规则的实体内容提出科学、合理的意见和建议。世卫组织应当充分考虑各方的提议，综合考虑不同国家的医疗卫生健康体系现状，从而制定出符合国际卫生健康共同利益的软法。实际上，在实体内容方面更加科学合理的软法规则，能够增强国家遵守和实施软法的意愿，从根本上推动“软约束力”的实现。

(三)改进软法遵守的监督机制

只有建立对国家遵守软法的监督机制，让国家的义务予以落实，才可确保世卫组织软法的“软约束力”以及全球公共卫生治理的实效性。[33]22当前并没有一个能够督促国家遵守世卫组织软法的常态化监督机制。因此，一方面，世卫组织应当通过修改《国际卫生条例》或通过世界卫生大会作出决议的形式来明确对国家遵守和实施世卫组织软法的情况进行监督。首先，可以参考国际人权软法领域中关于各国人权情况的国家定期报告制度，建立专门针对国家遵守和实施世卫组织软法情况的定期报告制度。世卫组织对于国家提交的报告可以发表评论或提出建议并反馈给相应国家。尽管世卫组织反馈给国家的建议不具备法律约束力，但是国家仍应当结合本国情况予以积极遵守和落实。其次，在国际人权领域，特别工作组或特别专员已经成为监测各国实施《世界人权宣言》等软法的常设机制。[34]124-125因此，可以借鉴相关经验，在现有的世卫组织总部设立特别工作组，在六个区域办事处设立相应的特别专员，作为国家定期报告的受理机构。每个区域的特别专员负责监督和反馈该区域国家遵守和实施软法的情况，然后汇总到特别工作组进行整合。特别工作组应当向世卫组织总干事或世界卫生大会报告软法的实行情况，并就软法的遵守和实施情况向各会员国提出建议。国家定期报告制度和特别工作组制度能够有效实现对国家遵守软法的常态化监测，监督并推动成员国积极遵守和实施世卫组织软法，从而发挥其“软约束力”。另一方面，应构建一个国家遵守世卫组织软法的奖惩机制。奥尔森的“选择性刺激”理论表明对成员的奖励与惩罚能够吸引或强迫其为整体利益作出贡献。[35]706事实上，在国际金融软法领域已经出现了把遵守国际组织的软法作为给予优惠或援助的条件的做法。例如，在金融危机期间，国际货币基金组织将遵守和实施相应的国际软法作为提供贷款的条件。[36]81在世卫组织软法领域，我们同样可以通过《条例》或《组织法》的规定来构建一种类似的奖惩机制。具体而言，国家不遵守世卫组织软法的行为不影响其在世卫组织中拥有的各项权利。但世卫组织在未来评定会费时将考虑适当增加该会员国的缴费比重。相反，若会员国能够积极、有效地遵守和实施世卫组织软法，经世卫组织核实后可以在未来适当降低其缴费比重。这样一种奖惩机制在不损害全球公共卫生治理大局的基础上，通过提升或降低会员国缴纳会费的比重来督促和引导会员国积极遵守世卫组织软法，推动实现世卫组织软法的“软约束力”。

(四)加强对核心能力缺失国家的援助

实践中，相当一部分国家因为核心能力的缺失而无法遵守世卫组织的软法。《缔约国自评年度报告工具》规定了包括立法和资金供应、监测、实验室、风险通报、入境口岸、人力资源、应急框架、卫生服务提供在内的13项核心能力指标。在一定程度上，核心能力指标是国家遵守和实施世卫组织软法的重要基础。然而，截至2020年7月13日的缔约国核心能力统计数据显示，世卫组织所有区域能力的平均值为63%，而非洲区域能力的平均值仅有44%，东南亚区域能力的平均值为61%。世卫组织六大区域中有两个区域的核心能力低于全球平均值，这足以说明相当一部分国家存在核心能力不足的问题。[37]国家核心能力的缺失在客观上制约了其对世卫组织软法的遵守。因此，世卫组织应当在采纳上述完善建议的基础上，对于客观上没有条件遵守世卫组织软法的国家给予更多的资金、技术和专业人员支持。同时，世卫组织应当协调国家、国际组织和跨国企业等，通过建立一个持续稳定的援助或筹资机制来为核心能力不足的国家提供更多帮助。本次COVID-19大流行中，“COVID-19团结应对基金”和更具规模的“世卫组织基金会”就是很好的范例。[38]此外，对于核心能力缺失的国家，世卫组织不应武断适用前述奖惩机制。世卫组织应当给予这类国家充足的时间以加强核心能力建设，进而在未来积极遵守世卫组织的软法，并最终推动世卫组织软法效力的实现和全球公共卫生治理的发展。

五、结语

2019冠状病毒病大流行再次暴露出世卫组织软法的效力缺陷。通过提升世卫组织软法规则的具体性和准确性、完善软法的内在理性、改进软法遵守的监督机制以及加强对核心能力缺失国家的援助能够推动“软约束力”的增强。完善世卫组织软法效力的意义在于充分发挥软法对于条约和习惯的解释、补充和辅助作用，弥补世卫组织条约和规章等硬法的缺陷。[16]272-275在“逆全球化”趋势的背景下，完善世卫组织软法的效力能够更好地发挥其协调国际关系、凝聚国际共识，缓和国家对履行《条例》规定的硬性义务所产生的负面情绪等积极作用，从而推动全球公共卫生合作并最终促进全球公共卫生治理的协调发展。