在习近平法治思想指引下建设生态文明法治体系

吕忠梅 田时雨

(清华大学 法学院，北京 100084)

习近平法治思想(1)中央全面依法治国工作会议所确立的习近平法治思想，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。参见《栗战书在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调 认真学习贯彻习近平法治思想 为全面建设社会主义现代化国家提供法律保障》，载《人民日报》2020年11月21日第3版。包含的一系列关于生态文明法治的重要论述，构成了一整套科学完备的生态文明法治理论体系，丰富和发展了中国特色社会主义生态环境保护法理论，标志着中国共产党对生态环境法治的认识和实践达到了一个新的高度。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中强调指出：要坚持建设中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。(2)参见《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。这既是对中共十八大以来全面依法治国经验的总结，也是对当前和今后一个时期推进全面依法治国重点工作的部署和要求，体现了习近平法治思想的政治性、人民性、体系性、实践性特征。生态文明法治体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，(3)或言之，生态文明法治体系是中国特色社会主义法治体系的分领域法治体系之一。参见张文显：《在新的历史起点上推进中国特色法学体系构建》，载《中国社会科学》2019年第10期。必须在习近平法治思想指引下，实现理论创新和实践创新，为建设“美丽中国”提供有力的法治保障。

一、坚持以人民为中心，推进生态文明法治体系建设不断深化

习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”(4)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。明确了“以人民为中心”的中国特色社会主义法治价值体系基石。(5)参见张文显：《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期。在生态环境保护方面，习近平总书记反复强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”(6)中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第107页。“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”(7)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第233页。让人民群众在良好的生态环境中生产生活，让良好生态环境成为人民群众生活质量的增长点，充分体现了以人民为中心的发展思想。“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”，(8)《习近平在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调 推动形成绿色发展方式和生活方式 为人民群众创造良好生产生活环境》，载《北京人大》2017年第6期。是习近平法治思想在生态环境保护中的实践深化和科学运用。改革开放40多年来，为回应人民群众在生态环境领域从“有法可依”到“良法善治”的需求，以环境保护法为核心、辅以绿色化传统法的生态文明法治体系建设取得了巨大成就。但是，面对“建设人与自然和谐共生的现代化”新目标，(9)中共十九届五中全会提出，“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。”参见《中共十九届五中全会在京举行 中央政治局主持会议 中央委员会总书记习近平作重要讲话》，载《人民日报》2020年10月30日第1版。生态文明法治体系仍需不断完善。

(一)生态文明法治体系在新中国逐步形成

中国共产党高度重视环境保护工作。面对以农业为基础开始社会主义建设的基本国情，从1950年开始，先后颁布《矿业暂行条例》《中华人民共和国水土保持暂行纲要》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》等法规、规章(10)参见金瑞林主编：《环境法概论》，当代世界出版社2002年版，第11页。，调整自然资源开发利用与保护的关系。毛泽东主席亲自主持制定1954年《宪法》，确立了自然资源国家所有权制度。(11)1954年《宪法》第6条第2款规定，矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。1972年，中国恢复联合国合法席位。周恩来总理直接推动并派出代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议，(12)参见曾涛：《曲格平的环保人生》，载《中国青年科技》2004年第5期。以中国政府名义加入联合国环境规划署，并成为该署理事会的58个成员国之一。周恩来总理还指示召开全国性的环保会议并制定了环境保护规范性文件，(13)1973年8月，中国召开第一次全国环境保护会议，讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，确立了环境保护“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的工作方针(后简称为“32字方针”)。为环境保护专门立法奠定基础。

邓小平同志高瞻远瞩，1978年在《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话中，就明确指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如……森林法、草原法、环境保护法……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。(14)邓小平：《解放思想、实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选(第二卷)》，人民出版社2006年版，第146-147页。同年，全国五届人大一次会议通过的《宪法》首次写入了保护环境、防治污染的条款。(15)1978年《宪法》第11条第3款规定，国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。次年，中国颁布《环境保护法(试行)》，而后若干部环境与资源保护的法律先后出台，(16)例如1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1985年《草原法》、1986年《矿产资源法》、1988年《野生动物保护法》等。开启了环境保护法制化进程。1992年联合国环境与发展大会后，江泽民同志明确提出，环境保护是必须长期坚持的基本国策，要把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓，(17)参见江泽民：《必须把实施可持续发展战略始终作为大事来抓——在第四次全国环境保护会议上的讲话》，载《环境保护》1996年第8期。不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系。(18)参见江泽民：《在中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话》，载《中国质量》1998 年第5期。

中共十六大报告提出要走“生态良好的文明发展道路”，(19)参见江泽民：《全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，载《前进》2002年第12期。2005年在国家文件中首次出现“生态文明”的概念；(20)《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39 号)第5 条：“……积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变‘先污染后治理、边治理边破坏’的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治……努力让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。”胡锦涛同志在中共十七大报告中阐述了科学发展观的内涵，要求进行“建设生态文明”的制度探索；(21)参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载《前进》2007年第11期。中共十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把生态文明建设放到更加突出的位置。(22)参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《前进》2012年第12期。据统计，截至2013年，中国已制定环境保护综合类法律4部、环境污染防治类法律6部、自然资源与自然(生态)保护和开发利用类法律13部、促进清洁生产与循环经济类法律2部以及能源合理开发利用类法律2部，同时在10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容，此外还有60余部环境行政法规、600余部环境行政规章以及1200余部国家环境标准。(23)参见吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，载《中国法律评论》2019年第5期。初步形成了以环境保护法为核心并通过“绿化”传统法律相衔接的生态文明建设立法体系。

与环境保护立法迅速发展相适应，环境保护法律实施体制机制不断完善。1973年，中国成立国务院环境保护领导小组办公室，1974年成立国务院环境保护领导小组，构建了最初的环境保护管理体制。(24)1974年国家建设委员会环境保护办公室成立，代管国务院环境保护领导小组办公室，负责制定环境保护方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。参见环境保护部环境规划院：《国务院环境保护机构改革历程》，载《环境保护》2008年第7期。五届人大第23次常委会决定组建城乡建设环境保护部，开始承担环境执法职能。经过1988年、1998年与2008年三次机构改革，环境保护部门在国家治理体系中的地位与作用不断提升，(25)1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院副部级直属机构；1998年国家环境保护局改名为国家环境保护总局，升为正部级；2008年国家环境保护总局升级为环境保护部，成为直接参与政府决策的组成部门。参见徐轶杰：《科学发展辉煌十年：中国环保事业的转变、进取和挑战》，载中国网，http://news.china.com.cn/txt/2012-09/12/content_26500841.htm，2020年12月1日访问。形成了较为顺畅的环境保护执法体系。同时，一些地方设立环境保护专门法庭，开始了环境司法专门化的实践探索。(26)2007年，贵州省高级人民法院批准设立清镇市环保法庭，对环境资源案件进行集中管辖，开启了环境司法专门化之门。参见刘超：《反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象》，载《法学评论》2010年第1期。

在国际环境保护领域，中国主动参与联合国环境保护事务，积极参与并推动气候变化的国际谈判与公约履行，提出全球环境治理的“中国方案”。到2013年，中国先后批准《拉姆萨公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等37个多边条约，还与日本、美国、俄罗斯等多个国家签署环境保护合作协定，(27)参见吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，载《中国法律评论》2019年第5期。实现了从并跑到领跑的历史性飞跃。

(二)生态文明法治体系在新时代健康发展

中共十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，坚持“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”(28)《习近平在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调 推动形成绿色发展方式和生活方式 为人民群众创造良好生产生活环境》，载《北京人大》2017年第6期。，生态文明法治体系建设不断深化。秉持“绿水青山不仅是金山银山，也是人民群众健康的重要保障”(29)习近平：《在全国卫生与健康大会上的讲话》(2016年8月19日)，载中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第90页。的绿色财富观与绿色幸福观，为解决生态环境保护领域不充分、不平衡的发展问题，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感而不断推进“良法善治”。

1. 生态文明法治规范体系趋于成熟。在习近平总书记亲自主持下，2018年通过的《宪法修正案》将“美丽中国”建设作为国家的根本任务写入序言，并赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权，为建设生态文明法治体系奠定宪法基础，推动中国法治体系适应生态文明时代的需求转型升级。

2014年全国人大常委会审议通过《环境保护法修订案》，确立了环境保护法在生态文明建设领域的基础性、综合性法律地位。中共十八大以来，全国人大常委会修订《大气污染防治法》《水污染防治法》等9部法律，新制定《土壤污染防治法》《核安全法》等5部法律，还启动了《长江保护法》《国家公园法》等法律的制定工作。2019年，中办、国办联合发布《中央生态环境保护督察工作规定》，这是第一部生态环境保护的党内法规。以环境保护基本法为统筹，涵盖污染防治立法、资源保护立法及专门事项立法的生态环境立法体系日趋成熟。

习近平总书记对民法典编纂工作高度重视，主持专门会议进行研究并多次做出重要指示批示。2020年通过的《民法典》，以其完整的“绿色规则体系”(30)《民法典》通过写入“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的绿色原则，并在物权编、合同编、侵权责任编用近30个条文建立起绿色规则体系。参见吕忠梅：《〈民法典〉“绿色规则”的环境法透视》，载《法学杂志》2020年第10期。开创了世界绿色民法典之先河。已通过的《刑法修正案(八)》和《刑法修正案(十一)》，进一步表明生态文明时代的刑法逐渐承担起惩治环境犯罪、预防环境风险的新使命。(31)参见焦艳鹏：《生态文明保障的刑法机制》，栽《中国社会科学》2017年第11期。《民事诉讼法》《行政诉讼法》积极回应生态文明法治体系新需求，建立具有中国特色的环境公益诉讼制度。传统法律部门的“绿色化”革新正在迅速推进。

习近平总书记多次主持国际环境保护会议，发出“构建人类命运共同体”的倡议，提出“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”的主张。(32)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日) ，载《人民日报》2017年10月28日第1版。中国政府积极参与国际环境法律事务，主动提出“碳中和”目标，彰显我国应对全球气候变化的领导力和大国担当；参与《世界环境公约》工作组会议，提交“中国方案”。(33)参见中国国际法前沿：《全球环境治理新进展：“迈向〈世界环境公约〉”进程就加强国际环境法执行提出建议》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/317268175_120053911?spm=smpc.author.fd-d.5.15640460583220kcl0ih，2020年12月1日访问。中国为全球环境治理做出巨大贡献，在国际环境法律领域的地位与作用明显提升。

2. 生态文明法治实施体系基本定型。2015年，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出“生态文明重大制度基本确立”的任务，要求“基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果”。(34)《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，载中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2864050.htm，2020年12月1日访问。经过2018年中央和国家机关机构改革，生态环境保护执法体制与时代需求更加契合，适合中国国情的环境保护执法道路和执法方式越发清晰。从政府行政管制为主走向党委领导、政府主导、企业主体、公众参与的多元共治新格局，从单纯督企走向督企督政并重、党政同责、协同联动执法的新机制。(35)参见吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，载《中国法律评论》2019年第5期。

2014年7月，最高人民法院设立环境资源审判庭，从国家层面大力推进环境资源审判专门化和专业化。截至2019年底，全国共设环境资源专门审判机构1353个，(36)参见最高人民法院：《中国环境资源审判(2019年)》，载最高人民法院网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html，2020年12月1日访问。形成了完备的环境资源司法专门化机构体系；与此同时，积极推进普通审判机构的绿色司法专业化建设，将生态文明理念贯彻到传统案件审判过程中。(37)最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》等文件，强调在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等司法理念。参见吕忠梅等著：《中国环境司法发展报告(2019年)》，法律出版社2020年版，第5页。2019年，最高人民检察院设立第八检察厅，全国检察系统的公益诉讼检察机构基本建立。(38)据统计，截至2019年9月已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构，市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。参见张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告——2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载最高人民检察院网，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，2020年12月1日访问。2019年，公安部成立食品药品犯罪侦查局，主管环境资源犯罪案件的侦查工作。最高人民法院、最高人民检察院、公安部单独或联合发布相关司法政策、司法解释，积极推进生态文明法律法规的实施工作。

3. 生态文明法治监督体系日益清晰。中共中央出台《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等党内法规，对中央生态环保督察的主体、对象、内容、程序、方式以及追责的办法做出全面系统规定，实行党政同责、终生追责，推进环保目标责任制和目标考核制度，监督和保障地方政府对辖区环境质量负责。监察委员会设立后，扩大监察范围、丰富监察手段，有力打击生态环境领域的权力腐败。

根据《环境保护法》规定，国务院及地方各级人民政府定期向同级人民代表大会报告环境保护工作进展，接受人大监督。(39)《环境保护法》第27条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。各级人民政协积极发挥协商民主专门渠道作用，通过监督性调研、召开监督性协商会议等多种方式，开展民主监督工作。

国家出台《环境保护公众参与办法》，鼓励社会公众依法、有序、自愿、便利参与生态环境保护。(40)《环境保护公众参与办法》(中华人民共和国环境保护部令第35号)第3条规定，环境保护公众参与应当遵循依法、有序、自愿、便利的原则。最高人民法院发布《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》，规定了平等对待当事人、公众参与等审判原则，(41)《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第2条第2款规定，坚持平等对待当事人的原则。坚持正当程序的基本规则，依法保障环境公益诉讼当事人享有平等的诉讼权利，不得歧视、偏袒任何一方当事人。第2条第6款规定，坚持公众参与的原则。严格落实立案登记制，依法保障诉权，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪审员参与案件审理，加大司法公开和宣传力度，保障公众依法享有知情权、参与权和监督权。支持和保护社会组织提起环境公益诉讼。据统计，已有700多家组织经民政部审核获得提起环境公益诉讼的主体资格。(42)据民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿介绍，截至2014年第三季度末，符合新《环境保护法》第58条中规定的社会组织达700多家。参见刘晓星：《环境公益诉讼从“谁来提起”进入“怎么提起”阶段——民间环保组织准备好了吗？》，载《中国环境报》2015年1月13日第8版。各类环境公益基金会、自然和环境保护公益组织、环境保护自愿者组织迅速发展，通过提交环境保护立法意见参与民主立法；通过发布环境质量指数、检举环境违法行为、提起环境公益诉讼等多种方式，督促和协助政府依法行政，进行社会监督。此外，新闻媒体积极推进舆论监督，配合中央环保督察、污染防治攻坚战、长江大保护、黄河流域生态环境保护等重大行动，开展新闻调查、推出重大报道、营造舆论环境。

4. 生态文明法治保障体系开始重视。在习近平生态文明思想指引下，各地区各部门认真落实“党政同责、一岗双责”，层层压实责任，推动生态文明建设各项决策部署落地生效，政治保障大大增强。同时，生态文明法治人才培养有长足进展。“环境与资源保护法学”成为法学二级学科，迄今全国各高等院校已有16个博士学位授权点和100个硕士学位授权点。(43)参见教育部：《学位授予与人才培养学科目录(2018年4月更新)》，载教育部网站，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_833/201804/t20180419_333655.html，2020年12月1日访问。环境法陆续进入司法考试和公务员培训范围，成为非法律专业本科生的法律课程。此外，环境保护法纳入全民普法计划，(44)“七五”普法规划要求“大力宣传环境保护、资源能源节约利用等方面的法律法规，推动美丽中国建设”。参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划(2016—2020年)》，载人民网-中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0418/c64387-28283132.html，2020年12月1日访问。环境法治宣传方式方法不断创新、直抵人心，环境法治教育逐渐形成了专业人才培养与普及教育相结合的良好格局。

(三)生态文明法治体系在交汇点面临挑战

习近平总书记深刻指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”(45)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。对生态文明法治体系建设如何贯彻以人民为中心宗旨，提出了明确要求。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出“完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障”，(46)中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，2020年12月1日访问。要求“到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。(47)同②。中共十九届五中全会提出到2035年“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”的愿景，要求在“十四五”期间“生态文明建设实现新进步”，并对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出整体部署。(48)参见《中共十九届五中全会在京举行 中央政治局主持会议 中央委员会总书记习近平作重要讲话》，载《人民日报》2020年10月30日第1版。这些生态文明建设的顶层设计和重大改革措施，都需要有法治思维和法治方法加以推进，也对生态文明法治体系的进一步完善提出了更高要求。

从目前情况看，现行生态文明法治体系面临着严峻挑战。一是在法治规范体系上，现代环境治理体系所要求的高度整体性、协同性，与生态环境领域的分别立法模式、制度上的碎片化分散化与部门化(49)参见赵英民：《加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化》，载《中国人大》2019年第24期。格局之间存在较大反差。党内法规体系与国家法律之间的衔接不足，传统法律部门既缺乏生态环境保护意识、也缺乏“绿色化”工具箱，在生态环境法律规范体系化方面存在明显弱项。二是在法治实施体系上，执政、执法、司法与守法各环节之间缺乏必要的沟通与衔接，法治实施资源难以得到有效配置。以法治思维和法治方法推进生态文明体制机制改革，建设“良性互动”的生态文明法治实施体系还有明显短板。三是在法治监督体系上，监督主体划分、监督权力配置以及监督事项衔接等方面体系化程度不高。生态环境保护督察和监察的部门分隔、运动方式、精准性不高等问题比较突出，还存在明显的重问题处置、轻风险防范的“漏洞”。四是在法治保障体系上，对人财物力等保障要素重视不足，缺乏对生态文明法律法规加以落实的“物化”制度。难以为法律制定、法律实施及法律监督的全过程提供结构完整、机制健全、资源充分、富于成效的保障系统，(50)参见付子堂: 《形成有力的法治保障体系》，载《求是》2015年第8期。存在明显的保障“真空”。

因此，站在“两个一百年”的历史交汇点上，生态文明法治体系亟需在习近平法治思想引领下，积极回应人民群众的新要求新期待，加快补短板、强弱项、堵漏洞、填真空，为推进全面依法治国、建设社会主义法治国家做出新贡献。

二、坚持整体谋划思路，提升生态文明法治体系科学化水平

习近平总书记在中央全面依法治国会议的重要讲话中强调：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”(51)同①。在生态环境保护方面，习近平总书记也反复强调：“山水林田湖草是生命共同体”(52)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。，“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”(53)同⑧。这种“整体谋划”的系统工程思路，为完善新时代生态文明法治体系提供了建构逻辑、价值基石与方法指引。

(一)以系统性为目标，厘清生态文明法治体系的建构逻辑

生态文明法治体系的完善，需遵循科学正当的逻辑展开。长久以来，人们对于法治体系的思考主要从立法、执法、司法与守法四个方面展开。这种体系化范式看似涵盖了从制法到施法的动态过程，但实际上却是将动态、多维的法治运行过程予以平面化处理。不仅可能导致理论上的片面截取，(54)有学者在分析中国特色社会主义法治理论的基本构成时提出“法治过程理论包括立法理论、行政执法理论、司法理论和守法理论”，在该理论体系中，法治过程理论仅属于法治实践论，而中国特色社会主义法治理论除此之外还包含法治哲学论、法治实践论、法治文化论以及法治保障论。参见付子堂、朱林方：《中国特色社会主义法治理论的基本构成》，载《法制与社会发展》2015年第3期。而且较易陷入潜在的实践困境。(55)例如法治运行过程中权力规制被忽视、法治各环节发展不均衡等问题。在生态文明法治体系建设中，立法、执法、司法、守法各环节的发展不充分、不平衡现象十分突出，造成此类问题的原因各异，但根本上是法治运行过程中的一些基础性、保障性条件被忽略，各环节相互之间的制约性、促进性因素被轻视，导致一些“头痛医头，脚痛医脚”措施因有违法治运行规律而难以奏效，不能充分发挥法治的系统性、规范性、协调性、稳定性作用。习近平总书记指出：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革”(56)习近平: 《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。。这就需要我们以习近平法治思想为指导，多视角观察法治运行全过程、多维度思考法治运行各环节，探寻在“中国特色社会主义法治体系”下建设生态文明法治体系的基本逻辑。

1. 准确把握中国特色社会主义法治体系的深刻内涵。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在领导全面依法治国、建设法治中国的伟大实践中，提出了“中国特色社会主义法治体系”核心概念，是习近平法治思想的集中表达。(57)张文显教授认为，“‘中国特色社会主义法治体系’……，集中表达了习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是新时代法治实践创新和法学理论创新的统一，也是进一步创新发展中国特色法学理论、构建中国特色法学体系的一把金钥匙。”参见张文显：《在新的历史起点上推进中国特色法学体系构建》，载《中国社会科学》2019年第10期。

在实践层面，这一概念对深化全面依法治国具有纲举目张的重要意义。全面推进依法治国，涉及立法执法司法守法等多环节，治国执政行政各方面，党与法和法与德等各关系，“建设中国特色社会主义法治体系”是全面依法治国实践中的总目标、总抓手，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的纲领和重点任务，是深化全面依法治国的“牛鼻子”。(58)参见张文显：《在新的历史起点上推进中国特色法学体系构建》，载《中国社会科学》2019年第10期。

在理论层面，“中国特色社会主义法治体系”立意高远、内涵丰富，是实践创新与理论创新的统一。其外延包括经济法治体系、政治法治体系、文化法治体系、社会法治体系、生态法治体系、军事法治体系、国际法治体系等分领域法治体系，还包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等形式多样、内容丰富的社会规范体系。(59)同⑤。作为中共十八大以来所提出的一个“具有原创性、时代性的概念和理论”，(60)习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，载《人民日报》2016年5月19日第2版。对于构建生态文明法治体系具有重大指导意义。

2. 明确生态文明法治体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。具体到生态文明法治体系的建构上，需要在把握中国特色社会主义法治体系这一核心概念基础上，回答如何处理生态环境保护立法执法司法守法各环节、环境治理体系与执政行政各方面、党的领导与依法治理以及法治与德治各关系的问题。在深刻领会中国特色社会主义法治体系所包含的法治的理论价值和精神文化、法治的制度体系和运行体制以及法治的行为活动和实践运行规律(61)参见李林：《论习近平全面依法治国的新思想新战略》，载《法学杂志》2016年第5期。的基础上，从国法党规秩序化与法治运行立体化两个方面展开。

一是准确把握依法治国与依规治党之间的内在联系，根据中国特色社会主义法治体系的构成，处理好党内法规体系与国家法律体系的衔接和协调，(62)参见张文显：《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》，载《中国法学》2017年第6期。在生态文明法治体系中实现国法党规秩序化。当前，生态文明建设已经写入宪法与党章，可以共同作为生态文明法治体系的规范基础与逻辑起点。(63)法治体系须建立在规范基础之上，而“法律规范体系和党内法规体系都是法治的基础和前提”。参见姜明安：《法治中国向法治体系迈进》，载《北京日报》2014年10月27日第17版。以此为基础，协调推进生态环境法律体系与党内法规体系，是满足党内法规体系及法治实施体系、法治监督体系及法治保障体系之间有序运行的内在要求。

二是完善生态文明法治体系“一体双翼”的立体化构造，形成“在不同的法律规范之间建立科学的逻辑联系，在法律规范与法律实施之间建立起可靠和有效的法律实施保障和法律实施监督机制”(64)莫纪宏：《“制度之治”是法治的内在逻辑述要》，载《现代法学》2020年第3期。，即构建以规范制定与实施为内核，以法治监督保持内在张力、法治保障提供外在支撑的“大法治”格局。形成以完备规范为正当前提、以高效实施为实践重点、以严密监督为合法基点、以有力保障为可行支撑的法治体系，充分体现生态文明法治运行的多维度、立体化特征和规律。

(二)以最严法治观为基石，构建“人与自然和谐共生”的生态文明法治体系

习近平总书记指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。……。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。”(65)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。体现了习近平总书记的“最严生态法治观”(66)吕忠梅：《用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革》，载《中国生态文明》2018年第6期。。构建生态文明法治体系，就是要将“最严生态法治观”所蕴含的生态伦理观、绿色发展观、环境正义观和全球治理观，转化为以法治思维与法治方法推进生态文明建设中“法治与生态联姻”(67)吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013年第5期。的各种具体举措。

一是树立“人与自然是生命共同体”(68)同③。的生态伦理观，明确生态文明法治体系以人与自然和谐为价值追求。人类社会的文明成果建立在与自然和谐相处的基础上，国内外文明发展史表明：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”(69)习近平：《生态兴则文明兴——推进生态建设，打造“绿色浙江”》，载《求是》2003年第13期。在人与自然的生命共同体中，呈现出人与自然命脉相连、和谐共生的互惠关系，人类只有“尊重自然、保护自然、顺应自然”，才可能实现全面发展。因此，生态文明法治体系的目标与路径应该以保护“山水林田湖草生命共同体”为旨趣，着意于人与自然和谐共处的客观要求。(70)参见吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013年第5期。

二是确立“绿水青山就是金山银山”(71)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第230页。的绿色发展观，在生态文明法治体系中协调好“绿水青山”与“金山银山”的利益均衡关系，以促进人与人的和谐发展为基础，实现人与自然的和谐发展。“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富”(72)同③。，深刻揭示了生态环境问题的本质也是经济发展的问题：“绿水青山”指向优良的生态环境，其自身蕴含着生态价值与经济价值，而“金山银山”则表现为生态系统所带来的自然财富与社会财富，两者之间的同构特质成为破除发展不平衡不充分的关键。完善生态文明法治体系，应在绿色发展观的指导下，统筹自然环境的多重价值与功能、协调多元利益诉求，超越被动的事后治理模式，形成积极主动的风险预防治理格局。

三是贯彻“良好生态环境是最普惠的民生福祉”(73)习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”参见《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第107页。的环境正义观，在生态文明法治体系中更加关注保护人民的环境权益、更加关注保护公众健康。“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业”(74)同③。，不仅要将生态文明法治体系融入国家和社会治理体系，而且要加强合作治理，注重建立成政府、企业、社会、公民等利益相关者的协同互动和广泛参与机制；注重运用法律强制力，改变环境保护领域违法成本低、守法成本高的失序局面，切实保护人民群众的环境权益。

四是秉持“人类命运共同体”的全球治理观，(75)习近平总书记指出，“国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享。”参见习近平：《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》，载《人民日报》2017年1月20日第2版。积极参与、引导国际环境法律秩序变革，在生态文明法治体系中统筹推进国内法治和涉外法治。面对气候变化、生物多样性、能源安全等全球生态环境面临的共同挑战，“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路。”(76)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第525页。构建生态文明法治体系，应以“携手共建生态良好的地球美好家园”(77)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第127页。为目标，积极参与全球治理体系改革和建设，加强国际环境法运用，维护以国际法为基础的国际环境治理秩序，共同应对生态问题带来的全球性挑战。

(三)以统筹协调为方法，构建“全方位、全地域、全过程”的生态文明法治体系

面对错综复杂的国际国内形势，习近平总书记深刻把握中华民族伟大复兴之战略全局、世界百年未有之大变局，反复强调“不谋全局者，不足谋一域”；(78)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《求是》2013年第22期。面对生态环境保护不充分、不平衡的发展现状，习近平总书记要求“从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”(79)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。为建设生态文明法治体系提供了整体、系统与协同的方法论指引。

一是以生态系统的整体性为考量构建生态文明法治体系。“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。”(80)《中共十九届五中全会在京举行 中央政治局主持会议 中央委员会总书记习近平作重要讲话》，载《人民日报》2020年10月30日第1版。“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”(81)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第47页。生态系统各要素之间相互依存的自然规律决定了在法律上必须将经济、社会、环境三者之间的关系看作相互包容的关系，以整体性思维谋划法治体系建设。习近平总书记强调：“生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障。……要始终保持高度警觉，防止各类生态环境风险积聚扩散，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备。”(82)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。为此，生态文明法治体系的构建必须确立风险预防原则、建立有效的风险管控机制，“把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系。”(83)同⑧。

二是以制度建设的系统性为追求构建生态文明法治体系。“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”(84)同⑧。推进生态文明建设是一场深刻的经济与社会变革，涉及生态环境保护的新兴利益关系不断出现，将生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、社会建设、文化建设全过程的体制机制亟待健全。环境治理体系与治理能力的现代化直接关系着党和政府做出的政治承诺有效实现、关系着中华文明永续发展的现实期待，必须通过增强生态文明法治体系的系统性、协调性、稳定性，理顺生态环境保护立法、执法、司法、守法等各环节之间的关系，将执政党、政府与社会有机联系起来，彼此之间分工协作相互促进，充分发挥法治对生态文明时代各种社会利益关系进行协调的功能与作用，有力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

三是以法治国家建设的协同性为归依构建生态文明法治体系。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断完善法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系。”(85)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，载《求是》2020年第22期。全面依法治国是一个系统工程，必须整体谋划、突出重点、协同推进。“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。”(86)李林：《习近平法治思想的核心要义》，载《中国社会科学报》2020年11月23日第4版。在生态文明法治体系建设中，法治政府建设是重点任务和主体工程，必须重点推进，率先突破，以切实解决生态文明建设中的“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”(87)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。等问题。

习近平法治思想为建设科学合理的生态文明法治体系提供了基本逻辑、价值基石与方法指引，为发挥法治在生态文明建设中固根本、稳预期、利长远的重要作用，不断开创生态文明法治建设的新局面提供了根本遵循和行动指南。

三、坚持现代化方向，推动生态文明法治体系迈向良法善治

习近平总书记指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，(88)习近平: 《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第42页。“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”(89)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。生态文明法治体系建设也必须以法治现代化为目标任务。(90)有关国家治理现代化与法治化之间的关系，有学者精辟概括为“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，法治化是国家治理现代化的必由之路。”参见张文显：《新思想引领法治新征程——习近平新时代中国特色社会主义思想对依法治国和法治建设的指导意义》，载《法学研究》2017年第6期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》将此目标进一步明确为“建设人与自然和谐共生的现代化”，(91)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，载《人民日报》2020年11月4日第1版。为构建生态文明法治体系指明了方向。贯彻落实习近平法治思想的一个重要任务，就是在坚持“人与自然是生命共同体”理念的基础上，深化对生态文明法治规律的认识，着力解决当前法律规范体系、实施体系、监督体系与保障体系方面的重点问题，把中国特色社会主义制度优势转化为环境治理效能，实现良法善治。

(一)构筑多维度保护生态环境的法治规范体系

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”(92)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第8页。法治规范体系是生态文明法治体的正当性起点。针对当前生态文明法治规范体系存在的突出问题，完善生态文明法治规范体系的核心在于系统化整合国家法律体系与党内法规体系，构建多维度保护生态环境的法治规范体系。

1. 推进环境法典编纂，完善以环境保护法为核心的生态文明法律体系。习近平总书记在中央全面依法治国会议上的重要讲话中指出：要总结民法典编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作；(93)栗战书：《认真学习贯彻习近平法治思想 为全面建设社会主义现代化国家提供法律保障——在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，载《中国人大》2020年第22期。并要求积极推进生态文明等重点领域的立法，(94)习近平总书记指出，“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法。”《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。为完善生态文明法律体系指明了方向。经过多年的努力，生态环境立法的数量与理论研究成果，为推进环境立法法典化创造了良好条件。针对目前资源与环境保护领域的立法数量多与重复率高并存，立法模式分离造成的体系性、系统性、协同性缺失等问题，编纂一部逻辑有序、价值通达的法典是以体系化思路推进环境立法模式变革的最佳选择。

与此同时，应以“补短板”思路加快推进长江保护法、黄河流域生态保护法、自然保护地法、国家公园法等重点法律的制定，高度重视法律的空间化与空间的法律化相互促进，通过制度供给侧结构改革，构筑与完善生态文明制度的“四梁八柱”。此外，总结民法典“绿色化”的经验，在厘清环境法与其他部门法关系的基础上推进传统领域法律适当生态化，加强中国特色法律体系各子系统之间的联系与沟通，形成共建生态文明法律规范体系的合力。

2. 构建党内环境法规体系，(95)如习近平总书记所指出，“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。形成生态文明国法党规“组合拳”。习近平总书记提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”(96)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。的重要要求，在生态文明法治规范体系建设中必须加以落实。《中国共产党章程》强调“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”并明确要“实行最严格的生态环境保护制度”，为生态文明党内法规体系建设提供了党章依据。一方面，应加紧对已出台的《加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《中央生态环境保护督察工作规定》《党内领导干部生态环境损害责任追究办法》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等生态环境保护的相关文件进行梳理，将经过探索相对成熟的内容上升为法律法规。另一方面，应加强对依法治国与依规治党之间关系的研究，理顺国家环境法律与党内环境法规之间的理论联系与实践关联，并提出可行的国法与党规衔接方案，在生态文明法治规范体系中形成协同配合的“组合拳”。

(二)健全统筹推进生态文明法治实践的法治实施体系

“盖天下之事，不难于立法而难于法在必行。”(97)张居正: 《张太岳集(卷三十八)请稽查章奏随事考成以修实政疏》，上海古籍出版社1984年版，第482页。转引自张文显：《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》，载《清华法学》2017年第4期。生态文明法治的生命在于实施。构建高效的生态文明法治实施体系，关键是在中国共产党绿色执政理念引领下，统筹推进依法执政、严格执法、公正司法与全民守法。

一是坚持依法执政，持续推进中国共产党治国理政生态化。“我们党历来高度重视生态环境保护，把节约资源和保护环境确立为基本国策，把可持续发展确立为国家战略。”(98)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。切实促进党领导人民制定生态文明法律、执行生态文明法律，在执政过程中坚持“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”(99)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第19页。。党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

二是坚持依法行政，不断提升执法能力和水平。“重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”(100)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。一方面，认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求，完善环境监管体制，整合相关部门污染防治和生态环境保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。继续推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，实施“双随机、一公开”环境监管模式。(101)参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，2020年12月1日访问。另一方面，加强依法行政能力建设，完善生态文明执法程序、执法效能等配套制度建设，全面落实生态环境执法责任制，提升执法水平，提高执法质量。

三是坚持公正司法，确保生态文明法治有效实施。“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”(102)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。。认真落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办，加大对破坏生态环境案件起诉力度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。在全国法院系统调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。(103)同⑦。

四是坚持全民守法，积极鼓励多元参与，实现“依法治国和以德治国相结合”(104)同⑧。一方面，将生态文明法治理念、法治规范纳入国民教育及全民普法内容，推动生态文明进学校、进课堂；推行“谁执法，谁普法”工作，切实改进普法方式，提升社会公众的生态文明法治素养，自觉履行生态环境保护义务。另一方面，大力弘扬中华民族优秀生态文化与生态智慧，培育“人与自然生命共同体”理念，提升全民生态素养，引导社会公众树立低碳、环保的生活态度与绿色消费观念，主动参与生态环境保护实践，促进形成人与自然和谐共生的生态文化与社会风尚。

(三)丰富确保生态治理权力阳光运行的法治监督体系

生态文明法治监督旨在依法对法治运行各环节所涉及到的公权力进行监督，使法治体系得以保持内在张力，从而促成科学立法、依法执政、严格执法、公正司法与全民守法。针对监督方式丰富繁杂的现状和监督不力的问题，要“加快构建规范高效的制约监督体系。”(105)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。

一是按照“党统一领导、全面覆盖、权威高效”(106)中共十九届四中全会所通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。对于生态文明法治监督体系而言，“党统一领导”是构建生态文明法治监督体系的前提要求，党和国家在生态环境保护领域内的各项监督工作都必须在党统一领导之下开展；“全面覆盖”对生态文明法治监督范围作出明确指示，监督对象包括每一个党员、领导干部和公职人员、监督过程涉及党和国家机关履行生态环境保护职责的全过程；“权威高效”指向生态文明法治监督体系的运行机制，要求通过增强监督合力，将生态环境保护领域内的制度优势转化为治理效能。的总体要求，构建严密的生态文明法治监督体系，形成以党内监督为逻辑主线，引领国家监督自上而下规范公权制约、发动社会监督自下而上推进的“大监督格局”。在生态文明法治领域落实“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”(107)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，载《人民日报》2017年10月28日第1版。的要求，党内监督机关须将生态文明建设作为全党的政治追求、政治任务和政治纪律，运用好党内监督的各种形态和方式，对各级党组织以及每一位党员展开监督；同时，党内监督与其他监督方式需一同形成生态文明法治监督合力，清除生态环境党政权力的监督死角。

二是按照公职人员“秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权”(108)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，载《求是》2019年第5期。的要求，健全监督主体权责一致、监督事项有机衔接、监督结果有效运用的监督体制，完善国家监督体系。加强人大监督，确保宪法和生态环境法律得到正确实施，落实各级人民政府向同级人大报告生态环境保护工作、接受人大代表对生态环境保护工作的专题询问等制度；加强行政监督，推进行政复议工作，严格规范环境行政权力行使；加强司法监督，完善行政诉讼制度，及时纠正生态环境执法不严与司法不公；加强监察监督，实现国家环境监察全覆盖，树立风险预防理念，注重事前监察，及时发现风险隐患，保障生态安全。

三是理顺国家监督与社会监督的关系，保障社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权，建立广泛多层、有序参与的社会监督体系。充分发挥人民政协专门协商机构的作用，健全和完善人民政协履行民主监督职能的体制机制，体现民主监督与政治协商、参政议政相融合的制度优势。畅通公众参与渠道，建立接受舆论监督及群众监督的工作程序与反馈机制，充分利用现代信息技术和智能化手段，广泛接受人民群众监督。

(四)重视促成生态文明“良法”转“善治”的法治保障体系

“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”(109)古语出自《孟子·离娄上》，参见郭道晖：《道德的权力和以道德约束权力》，载《中外法学》1997年第4期。生态文明法治体系实现“良法“转”善治”，需要法治保障体系作为外在支撑。构建有力的生态文明法治保障体系，需从政治保障、制度保障、人才保障、能力保障等方面入手。

一是坚持中国共产党的领导。“党的领导是推进全面依法治国的根本保证”，(110)同①。也是建设生态文明法治体系的根本政治保障。建设生态文明法治体系，要运用法治思维和法治手段巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，进而把党的领导贯彻到法治运行全过程。(111)如习近平总书记所言，“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”参见中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第28页。

二是坚持中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，以“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局为生态文明法治体系保驾护航。(112)习近平总书记指出，“生态文明建设是‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局的重要内容。”参见中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第14页。完善生态文明法治体系，要系统推进经济体制与生态文明体制改革，将生态文明建设融入总体布局，使经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为生态文明法治建设提供全局保障。

三是加快生态文明法治人才队伍建设。针对生态文明法治体系建设中广泛而迫切的人才需求，加强高等教育中生态环境保护法的专业建设、学科建设，加大多层次、多方面人才培养力度，提高人才培养质量。完善生态文明法治人才教育培训体系，创新教育培训形式，拓宽教育培训渠道，着力提升生态文明法治人才的依法治国意识、依法治国素质与依法治国能力。

四是强化能力建设，为生态文明法治体系提供物质条件保障。场所、设施、设备及信息技术运用等物质条件，是中国特色社会主义生态文明法治体系从制度优势转化为治理效能的必要保障。应高度重视生态文明法治保障体系中的“物化”制度建设，完善保障条件，运用现代信息技术为法治实施体系、法治监督体系赋能，提升环境治理体系与治理能力现代化水平。

结 语

生态文明法治体系的构建与完善是一个庞杂的系统工程，习近平法治思想为我们从理论与实践两个方面深入探索生态文明法治规范、实施、监督及保障各子体系之间的关系及其运行规律提供了根本遵循和行动指南。中国进入“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，回应美丽中国建设的时代需求、推进全面依法治国的战略部署，要求我们更加深入研究生态文明法治建设中出现的问题，深刻把握生态文明法治建设规律，提出促进环境治理体系与治理能力现代化的有效方案，为中国生态文明法治建设贡献智慧与力量。