绩效考核指标对刑事程序法治的冲击与反制

印 波

(北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

公共部门和公务人员的绩效考核向来是公共管理学的热门话题。绩效考核有助于激励、引导被考核主体实现公共职能和岗位目标，从而兑现对于纳税人的责任，并实现公共服务资源的优化配置。(1)参见[澳] 欧文E休斯：《公共管理导论(第三版)》，张成福、王学栋等译，中国人民大学出版社2007年版，第182-188页。刑事司法是专门服务于国家、社会和普罗大众，保障民众生命、自由、财产安全的公共业务，对其自然也适用绩效考核。在当前刑事诉讼法治化的进程中，公安司法机关办案人员的专业素养仍需不断提升，职业伦理仍待进一步建设完善，然而人案矛盾却日益凸显，科学、合理、必要的绩效考核机制可以敦促其勤勉工作，不断自我优化，保质保量地处理刑事案件，从而维系基本的司法秩序。

原本在公共管理领域理所当然的命题，即“公安司法机关及办案人员应当开展绩效考核”，在法学界却遭到不同程度的质疑。仅以公检法三机关为例，绩效考核必要性遭遇质疑的概率从高到低依次为法院(法官)、检察机关(检察官)和公安机关(警察)。(2)法学界根深蒂固的观点认为，中国刑事司法实践中的绩效考核制度存在着大量“前现代”的观念和违反诉讼规律的制度设计，与现代刑事法治的要求不相符合，使司法人员处在“双重结构化”之中，应当取消法院系统的绩效考核制度，彻底改造检察机关和公安机关的绩效考核制度。参见黄维智：《业务考评制度与刑事法治》，载《社会科学研究》2006年第2期。就法检而言，质疑的主要理由是肇始于西学法理的“法律至上”和“独立”“中立”“权威”的司法角色假定。譬如，法院(法官)应当具有固有的、先验的独立审判权，检察院(检察官)应当具有中立的、不受外来干预的独立检察权。基于三机关办案人员整体都面临着有时因严格遵守法律程序而遭受利益损失的问题，有学者认为，绩效考核容易引发违规操作，造成程序失灵，影响案件质量。(3)参见陈瑞华：《刑事程序失灵问题的初步研究》，载《中国法学》2007年第6期。

对于被考核的主体而言，即使对这些问题有所诟病，但也无法回避共识：绩效考核是法律规则之外的“必需”保障，没有考核就必定会造成“干多干少一样，干好干坏一样”的“庸人”心理。案件管理与绩效考核已经成为了刑事诉讼规则之外的“必修课程”，引领着刑事诉讼法学研究深涉与政策学、管理学交叉的“地带”。指标则是绩效考核制度的核心，是刑事案件管理与诉讼体制运行的“重要引擎”。指标设定的出发点应当是促进组织管理，而不能影响部门职能，应当引导公正、合法、高效的办案，而不能造成偏颇、违法、冗余的执法。对于刑事司法绩效考核而言，当前比较关键且现实的命题是如何实现“指标最优”(4)参见张建：《指标最优：法院行动异化的逻辑与反思——以J市基层人民法院的司法实践为例》，载《北方法学》2015年第5期。。从实现刑事程序法治的角度看，一则需要保留、改进、优化具有一定合法性导向的指标；二则需要废止、取消、严禁下达不科学、不合理、不必要的指标。

在2015年中央政法工作会议上，中央政法委要求“对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。”2019年4月15日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在政法领导干部专题研讨会上明确提出：“严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理、不必要考核指标”。这些指标的主要弊病是容易违反刑事诉讼法，扭曲刑事诉讼规律，甚至制造冤假错案。本文以刑事诉讼中的公检法三阶段为顺序，根据五年以来在全国多地公检法单位调研、通过个别访谈了解的内部情况以及网络报道的信息，梳理出若干不良绩效指标考核对于刑事程序法治较为突出的冲击与反制效应，提出指标改革的若干建议。

一、公安机关绩效考核：数率层压下执法行为的冒进与变通

2001年公安部出台了《公安机关执法质量考核评议规定》，通过考核评议提升包括刑事案件在内的执法质量。随后，各地公安机关纷纷根据本地的情况制定了执法质量评议体系。2006年北京警方开始使用破案数指标考核绩效。(5)参见贺小军：《效果与反思：公安机关刑事执法质量考评机制实证研究》，载《法学家》2017年第3期。随后，发案数、刑事拘留数、批捕率、起诉率、退查率等指标在公安系统得以推广普及。各地公安机关的绩效考核比较繁复，有的是政府整体考核的一部分，有的是上级公安机关的考核，有的按照刑侦、经侦、禁毒等部门的条线考核。

公安的绩效考核包括两个部分：一是防控和打处数率考核，常见的指标包括发案数(率)、立案数(率)、破案数(率)、刑事拘留数、逮捕数、拘留转逮捕率、线索层报数、起诉率、退查率等。二是执法质量考评，一般是由法制部门根据刑事诉讼法和《公安机关办理刑事案件程序规定》的要求规定考核评议细则，对案件处理程序予以细查，如有程序违法或执法错误则予以扣分或否定。例如，证据材料制作不规范的，每一起扣除0.5分；再如，出现一起刑讯逼供，则执法质量考评一票否决。这两部分并非总是分立的，在指标设置上可能会互有交叉。两部分也可以按照无量纲化法在一张表上加权计算出总分并予以比照、排名。个别指标还可以单独统计、排名。公安机关作为绝大多数刑事案件的启动机关，且具有相当的能动性，绩效考核的必要性争议较少。(6)参见印波：《公安刑事业务指标考评的转向》，载《民主与法制》2019年第35期。然而，一些的绩效考核指标积重难返，体现出较强的数率层压性，容易造成执法的冒进与变异：

(一)不科学、不合理指标“禁而不止”“取而不消”

2011年公安部出台了《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，明确要求各地取消刑事拘留数、发案数、退查率、破案率等指标。2015年公安部出台了《关于改革完善受案立案制度的意见》，进一步提出坚决取消发案数、破案率等影响依法如实受案立案的不科学、不合理考评指标。2016年公安部实施修订了《公安机关执法质量考核评议规定》，明确各地执法质量考核评议项目和指标由省级公安机关统一确定，各级公安机关不得以部门、警种名义下达执法考核指标，不得以不科学、不合理的发案数、退查率、破案率等作为考评指标。然而，这些指标在一些公安机关和派出所实质上仍然在使用。

以刑事拘留数为例，2019年B市H分局刑警队的硬性要求是不低于1000人。以全局近十分之一的人数承担近五分之一的刑拘数。经摊派后每个中队大约要刑拘65人每年。T市公安局W分局在辖区内不再对各派出所及刑警队作刑拘数要求，但是会作月排名，排名靠后单位不得评选年度优秀办案单位。在打击类罪的专项行动中，一般由省厅对各市局作出刑拘数要求，市局下派分局，分局下派各派出所。刑拘数指标有时没有通过公文明确的下达，而是由办案单位领导开会口头传达。为了完成上级的预期目标，下级经常不适当地上调指标要求，层层下达、逐级加码，容易造成不必要、不适当拘人的现象。

再以破案率为例，2018年Y省K市P分局刑侦警种考核现行命案及盗抢骗警情破案率。现行命案破案率达100%的记10分，未达标的不记分；盗抢骗警情破案率达20%的记5分，未达标的不记分。该指标存在如下问题：一是该指标的分母是已经立案的数量，不能反映实际生活中刑事案件的数量，故不能完全体现出办案效果；二是硬性要求高破案率容易诱发“程序操纵”——有的先破案后立案，颠倒立案与破案的逻辑关系，造成程序的倒流；有的则既不立案，也不破案，懈怠履行立案与破案职责；三是在极端的情况下还会诱发刑讯逼供、暴力取证，甚至酿成冤假错案。

(二)指标摊派引发 “程序违法”“弄虚作假”

即便废止了若干不科学、不合理的指标，公安机关的替代性指标摊派也具有一定的同质性。“人头”指标包括：刑事案件立案数、批准逮捕数、破案数、起诉数、异地追逃数等。“金额”指标包括：罚没款金额、涉案金额等。例如，S省G县公安局2017年度目标任务量化考核指标中设定了22项重点目标，包含需要全年破获刑事案件705起、打击处理172人、破获经济犯罪案件10起、抓获历年逃犯10人、办理食品药品刑事案件5起以上，办理环境刑事案件1起、办理网络犯罪刑事案件5起以上等。J省C市公安局B分局2019年要求各派出所每年度至少办理40人次有罪判决的案件，发生的电信诈骗金额不得超过1500万元人民币。

指标设定可以激发执法潜能，防止人浮于事；从辩证的角度看，也可能造成完成指标后的卸责。以类案金额指标设定为例，年初公安机关对于前来报案的受害人会正常立案，随着报案人数增多，目标任务就会趋于实现。如果在考核上没有正向加分奖励，中后期公安机关可能会选择性立案，或不及时立案。如果指标设定过高、过滥，比武排名过度，则容易因急功近利引发执法失范。(7)参见重庆市南岸区人民检察院：《公安机关办理刑事案件指标执法之检察监督》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期。在一些专项行动中，考核不当还容易造成证据违法案件拔高处理等问题。

指标层层下达过程中还容易出现人为分案、相互拆借等弄虚作假现象。例如，J省H市Q区分局民警Y反映，当地市局曾经要求各分局年均至少需要办理1起侵犯注册商品罪等案件，结果就是侦办不到该类案件，于是安排“协查员”在网上“钓鱼”，购买G省侵权商品然后报案，随后行使管辖权跨省抓获犯罪嫌疑人归案。尽管设置“侦查陷阱”可能会有效消解犯罪黑数，但也容易浪费执法资源，不适当地制造案件。有的派出所将本年度超额完成的立案数保留到下一阶段的考核周期。有的派出所为了统筹应付考核，向毗邻的派出所拆借某种犯罪的起诉人头数，下一年度再予以返还；有的派出所将多余的抢劫犯罪起诉人头数折算，与毗邻的派出所交换诈骗犯罪起诉人头数。为了防止拆借以及突击补漏，有的分局进行中期考核和抽查，如果没有达到一定的打处数，年底该项指标的得分自动清零。

二、检察机关绩效考核：追究犯罪职能的偏重与客观义务的违背

20世纪80年代后期，上海市检察院一些业务部门开始探索按照条线考核基层院工作，办案数量是最主要的考核项目类型。2002年最高人民检察院制定出台了《基层检察院建设考核暂行办法》，各主要业务厅、局开始对业务工作进行考核。2005年最高人民检察院公诉厅出台了《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》，开始将起诉率作为常态考核指标。2010年最高人民检察院出台了《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见(试行)》《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则(试行)》。(8)参见张保生、张晃榕：《检察业务考评与错案责任追究机制的完善》，载《中国刑事法杂志》2014年第4期。逮捕质量指标主要有批捕后撤案率、不起诉率、轻刑判决率、判无罪率等；立案监督指标主要有监督立案数和监督撤案数；侦查活动监督指标主要包括纠正漏捕数、监督纠正侦查活动中的违法情形数、移送职务犯罪线索数等；公诉业务指标主要包括办案数、案件审结率、撤回起诉数、起诉后判无罪数、追诉漏罪漏犯数、抗诉数、抗诉案件改判率。职务犯罪侦查业务指标主要包括立案侦查数、起诉数、有罪判决数、起诉大案要案数等。(9)转隶前检察系统的绩效考核指标梳理参考了宋英辉、何挺、雷小政、王贞会：《刑事司法业务考评指标改革建议》，国家社科基金重点课题“刑事司法业务考评指标实证研究”(11AFX014)结项报告。2011 年最高人民检察院下发了《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》。至此，不再由最高人民检察院制定考核制度，而是在其宏观指引下各地方检察机关自行制定考核方案。(10)参见沈爱民、黄福涛：《检察业务考评体系演进轨迹的梳理与思考》，载《北京政法职业学院学报》2014年第3期。

上级检察院对下级检察院的整体考核、上级业务部门对下级业务部门的条线考核要较法院系统更为明显。目前，检察机关对本院管辖的同一刑事案件的介入、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一办案部门的同一检察官办理。内设部门“捕诉一体”的改革暂时并没有改变考核项目的整体格局。在诉讼体制改革的进程中，认罪认罚从宽适用率等专项考核指标得以适用。(11)最高人民检察院于2020年4月6日制发了《检察机关案件质量主要评价指标》，运用了51组87项案件质量评价指标，推动健全以“案-件比”为核心的案件质效考核体系。根据笔者在S省B市B区检察院、H省C市Y区的实地调研了解，该类考核指标尚未形成成熟稳定的运转体系。因此，本文暂且不对“案-件比”等指标考核作探讨，留待后续研究予以跟进。基于检察一体的体制，绩效考核有助于检察机关强化自身监督与法律监督，维护法律统一正确实施，(12)参见么宁：《检察业务考评机制新思维：美、台检察考评镜鉴及启示》，载《中国刑事法杂志》2017年第6期。提升检察人员的执法自觉性和专业性，推动检察业务工作的创新与发展。(13)参见崔伟、满铭安：《检察业务考评机制存在的问题及完善》，载《人民检察》2010年第10期。但是一些绩效考核指标过度地注重追究犯罪的职能，造成了检察机关难以履行客观义务：

(一)犯罪追究指标的偏重违反了无罪推定原则

对于不捕、不诉、判决无罪、起诉罪名被法院变更等情况的考核及责任倒查，体现了检察机关的犯罪追究职能，但是也容易引导办案人员的归罪心态。尽管中央明令取消批捕率、起诉率、有罪判决率，一些地方检察院仍然在沿用。例如，2019年G省J市检察院考核批捕率，较2018年提升了9.85个百分点；H省S市高新区检察院全年对于涉黑涉恶犯罪提起公诉600人，起诉率达100%。尽管有罪判决率在近几年来很少见诸报端，但是无罪判决率和撤回起诉率依然频繁应用，其功用与有罪判决率并无二致。2005年最高人民检察院制定了《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》，规定了“无罪判决率不超过 0.2%，撤回起诉率不超过 0.8%”，这实际上等同于要求有罪判决率不低于99%。

很多检察机关上行下效，纷纷追逐“零无罪率”， 如果达不到则可能会被严重扣分，直至一票否决。很多单位会将无罪判决案件视为错案。例如，H省X市检察院考核制度明确载明，出现一起无罪判决案件，不但取消经办人评优评先资格，还要追究其错案责任。一些法院也将无罪判决率作为案件质量评估指标；由于法检目标一致，两者之间趋于相互配合，以撤回起诉或者法院判处轻刑、构罪免刑、“实报实销”等方式替代无罪判决的情况并不鲜见。对有罪判决的极致追求还可能引发程序非正常倒流。如遇到争议较大的案件，检察办案人员提前与法官口头协商，如果后者不表态，就不提起公诉；甚至出现对法院判处无罪的案件提起抗诉，在发回重审后再由原检察机关撤回起诉的情况。(14)参见钟晋、周瑾：《从“有罪判决率”反思考评机制》，载《人民检察》2016年第18期。畸低的无罪判决率还可能使得犯罪嫌疑人、被告人基于现实考虑而被迫认罪、放弃辩护。(15)参见李海峰、邓陕峡：《认罪认罚案件集中化审理的正当性基础与制度完善——基于S省基层人民法院的试点》，载《江西社会科学》2019年第10期。

再如，抗诉数的过度考核容易造成审判监督权的滥用。例如，S省B市B区检察院每名办案人员的抗诉数必须达到一定的数额。当地检察官R反映：“抗诉数超出了正常的数值，实际上一年有个一两起抗诉就不错了。办案人员考虑要不要抗诉，而不是应不应该抗诉。即便法院变更罪名或者轻判的理由恰当，为了表明公诉的态度，也要提出抗诉。万一有无罪判决，更是要提出抗诉。”

(二)捕诉一致性指标的强化加剧了捕诉证明标准的混同

“捕诉一体”提高了检察院的办案效率，降低了审前羁押的比率，并且有助于监督侦查和引导侦查取证。即便如此，“捕”“诉”的状态与标准仍存在不同。批捕往往是在侦查未终结、没有完全掌握犯罪的全部证据材料情况下即时决定的。而提起公诉则是在侦查终结、取得案件的全部证据材料基础上提出的。审查起诉不是对审查批捕的简单重复。批捕的条件中的“有证据证明有犯罪事实”明显要低于提起公诉的条件中的“证据确实、充分”。因此，即使捕诉系同一检察官所为，如果捕后发现证据尚未达到确实、充分的标准，也不应予以起诉。

捕诉一体之后，各地检察院普遍加强了捕诉一致性指标考核。在一些检察院，捕后判处拘役等轻刑就可能作为瑕疵案件处理，捕后不诉或者判处无罪则不仅要扣分，还可能因为引起国家赔偿而被倒查，遭受终身追责之压力。B市F区检察官W说：“这同时还会造成另外一种乱象。由于审查批捕的期限一般只有7天，检察官需要根据报捕的证据材料判断是否可以起诉，人为提高逮捕的证明标准，有可能会造成该批捕的不批捕。审前羁押率的显著下降很可能掩盖了不正常的不捕不诉，使得很多证据无法及时得以收集，一些犯罪者可能会逃脱应有的刑事追究。”

(三)认罪认罚指标的拔高造成了当事人自愿性的缺失

2019年最高人民检察院提出当年底全国检察机关认罪认罚从宽当月适用率达到70%左右的目标。尽管最高人民检察院并没有作明确考核要求，很多地方检察院纷纷通过硬性考核的方式实现预期目标。例如，B市M区检察院党组将认罪认罚从宽纳入全院考核“一揽子”工程，将其适用率作为基础项业务考核指标，达到70%才可以获得基础分，否则不得分。通过通报、排名的方式变相考核认罪认罚适用率的现象也比较常见。例如，2019年，Z省N市对各基层院进行考核，其中C市(县级市)检察院1月至8月适用认罪认罚适用率位列各基层院第一，其中8月单月认罪认罚适用案件154件、适用率高达91.12%。除了认罪认罚适用率以外，各地检察院还推行了确定量刑建议率、量刑建议采纳率、服判息诉率等指标的考核。

在大力推进认罪认罚从宽考核过程中，出现了一些明显过激的现象。例如，J省检察机关适用率在2019年前9个月只有13.1%。J省检察院随即，要求各级院务必把落实认罪认罚从宽制度纳入“一把手”工程并进行严格考核；12月底，适用率当月已达到85%以上。激进地考核认罪认罚从宽适用率导致了犯罪嫌疑人、被告人自愿性难以得到保障，案件质量存在隐患。根据L省F律师事务所L律师的反映，当地检察办案人员常与犯罪嫌疑人、被告人之间就事实、罪名、量刑情节展开交易，以量刑剪刀差威吓、压制、诱导等方式要求其认罪认罚，通过使用值班律师阻碍委托律师辩护等现象时有发生。在笔者参加的学术会议上，也有检察官当即表示，强推认罪认罚适用率对其造成了巨大的心理负担，不仅难以保障有罪答辩的自愿性，也迫使办案人员采取一些“违心”的手段以实现当事人认罪认罚。

三、法院绩效考核：案件质效控制的不足与审判规律的偏离

20世纪80年代，一些地方法院开始尝试用结案率考核审判效率，用改判率和发回重审率考核审判质量。2002年最高人民法院提出要建立审判质量与效率综合评估体系，在加强审判管理的同时，为社会公众提供评价审判的客观依据。2008年最高人民法院下发《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》，在全国11个高级法院开展案件质量评估试点工作。2011年最高人民法院在试点经验基础上，下发了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，其中包含31项指标，公正指标11个、效率指标10个、效果指标10个。地方各法院可从中选取若干指标，亦可参照该评估体系作指标创新。

学术界一直对法院、法官的考核非议不断，认为僵硬的绩效考核导致了实践中法官中立角色的异化，难以依法独立行使裁判权，(16)参见陈幸欢：《司法改革背景下法官竞争格局与求稳心理分析》，载《江西社会科学》2018年第3期。破坏了审判规律，甚至酿成了一些冤假错案。(17)参见雷小政、奚玮：《中国法院刑事司法业务考评指标改革的现状、问题与完善进路》，载《南京社会科学》2019年第10期。2013年最高人民法院在《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》中明确，不得以上诉率、改判率、发回重审率等单项考核指标评价案件质量和效果。2014年最高人民法院决定取消对各高级人民法院的考核排名；除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计性、参考性指标；坚决杜绝以保证结案率为由，年底不受理案件的做法；各高级人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地区不合理的考核指标。(18)参见胡伟新：《最高人民法院决定取消对全国各高级人民法院考核排名》，载《人民法院报》2014年12月27日。然而，当前法院的绩效考核指标仍然存在如下问题，造成了案件质效控制的不足、审判规律一定程度的偏离：

(一)结案效率指标的机械考核损害了案件的质量

法院刑事案件的收结案数依赖于检察院的移送案件数，因此，与民事审判偏重于“数”的考核不同，刑事审判更加偏重于“率”的考核。结案率是最常见的结案效率指标，通常是指法院在一个统计周期内，审结的案件数占受理案件数的百分比。由于其经常作为单项指标考核并作横向排名比对，高结案率往往是法院领导工作成绩的重要体现。尽管中央政法委屡次取消结案率的考核，但是由于人案矛盾导致的效率期待，结案率指标总是能“死而复生”、重新启用，并常在法院向人大、党委工作所作的报告中出现。结案率指标有时还会“投胎转世”、变形适用，在各色“小审限”指标和结案复合指数中隐约浮现。

结案率的机械考核容易引发操作收结案的现象：考核时段后期，控制不收案；收案后，暂不确定案号；退回公诉机关补充侦查，待下一考核期重新起诉；先网报结案再完善书面材料等。其他程序违法和瑕疵也时常出现：该鉴定的不鉴定，该调查的不调查；撰写的判决书极为粗糙、错误频出。突击办案、批量结案还造成了“过山车”式的失衡工作状态，影响整体的司法秩序。尽管2011年最高人民法院的《指导意见》中已经使用法定(正常)审限内结案率替代了结案率，但是一些地方法院依旧执念于结案率。例如，2019年S省H县法院还在考核结案率，并且开展了“结案竞赛月”活动，整体结案率跃居全市基层法院前列。一些法院将法定指标进行改造，适用法定一半审限内结案率或法定三分之二审限内结案率。还有一些法院将结案率和法定审限内结案率按照二八开折合成结案率复合指数进行考核。(19)参见印波：《刑事结案效率考评指标的嬗进及其反思》，载《法学》2020年第8期。

(二)发改指标的过度适用阻塞了法定的救济途径

由于“上诉率”和“一审服判息诉率”在评价效果上存在重叠，《指导意见》中已经取消上诉率统计。(20)参见最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第4页。目前，上诉率在司法管理应用中较为鲜见，仅在认罪认罚从宽、速裁案件有所统计。例如， 2019年1月至9月C市Q区检察院办理认罪认罚从宽案件1004件1219人，占同期公诉案件的87.53%，上诉4件6人，上诉率不到0.4%。改判率和发回重审率(统称为发改率)仍然是衡量审判质量的重要指标。例如，B市D区法院S法官就称：“发改率是比较重要的，如果案件被发改了，年底要按照不同层次的瑕疵和错误扣奖金的”。B市第一中级法院Z法官称：“发改率是法官们比较关心的指标，评查的案件往往从发改案件中抽取。针对发改案件，经办人必须写自查报告。如果发现确属差错或瑕疵，则要扣分，接受质询追责。”在一些法院的考核细则中，发改率的分值权重甚至达到审判质量一级指标的50%。

对于一审法院而言，发改率是负向指标。在结案数恒定时，被发改的案件越多，指标数值就越大，案件质量就越低。(21)参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归——以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载《法律适用》2014年第1期。发改率的逻辑前提是二审裁判结论正确，是典型的以程序后阶段评价前阶段的指标。(22)参见杨飞、张俊文：《案件质量评估语境下的审判管理改革——基于上诉发改率指标管理的实证分析》，载《河南大学学报(社会科学版)》2012年第2期。尽管发改率有助于督促法官严查案件、严守法律、妥善量刑，从而确保案件质量，但是如果放大“错误”指标并且无度地问责，则容易干预审判权的独立行使，阻塞当事人的救济渠道，造成二审的虚置化和程序的非正常倒流。相当多的一审法院遇到拿不准的案件，可能会积极请示二审法院。上下级法院无法保证内部独立，审级制度流于形式，上诉也就丧失了权利救济功能。有的法院甚至将不属于审判错误的案件也纳入发改率的统计，影响了考核的准确性和科学性。例如G省高院的“上诉改判率”和“上诉发回重审率”包括了所有的发改案件数，不再排除“新证据”等原因。

(三)陪审指标的虚高设定加剧了庭审的形式化

一般认为，一审案件陪审率越高，审判的公正性就越高，原因在于该指标能够反映一审案件的司法民主状况和司法透明度。(23)参见最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第85页。然而，与其他十项审判公正三级指标相比，它既不能体现实体公正，也不能反映程序公正。它只能体现了人民陪审员形式上“参加”了案件审理，而不能说明实质上“参与”了案件审理。当前，该项指标虚高不下，容易导致陪审走过场。以2019年度T市B区法院的绩效考核办法为例，一审陪审率要在80%以上可获得基础分3分，每降低1%，则扣0.05分，每增加1%，加0.1分，加至4分为止。很多法院均将人民陪审员陪审作为一审案件的首选方式，甚至极致追求“百分百陪审”“全覆盖”。例如2018年度G省A市G区法院刑事案件一审普通程序陪审率100%。然而，在当前员额制改革和普通程序列席合议庭法官人数“吃紧”的情况下，陪审员有“凑数”的嫌疑。一审陪审率很难达到预期的公正效果，反而会加剧“陪而不审”“审而不议”的问题。

一些案件事实、法律关系比较复杂、疑难的案件，更适合由专业法官来处理。如果不顾案件性质，为提高案件一审陪审率而陪审，则会损害司法公正。(24)参见胡夏冰：《案件陪审率，应该是个什么指标》，载《人民法院报》2015年1月13日。人民陪审员的选择应当具有一定的代表性、随机性。然而，在大量案件中，法官一般会优先选择几个熟悉的陪审员。因此，在庭审实践中出现了“陪审专业户”的现象。尽管与中央政法委取消的指标相比，一审陪审率的考核不会制造明显的程序违法和瑕疵，然而一审陪审率的虚高容易加剧庭审的形式化，这无疑背离了庭审实质化的改革方向。

四、以刑事程序法治为底线的绩效考核指标改革

尽管我国公检法绩效考核目标指向均为公正、效率与效果，但是这些价值的实现应当以引导刑事程序法治为底线。若考核指标造成刑事诉讼原则与规范的违反，则是不合法的指标，也必然是不科学、不合理、不必要的指标。为克服指标对法治的冲击与反制效应，本文拟提出如下改革建议：

(一)公安绩效考核指标的改革方案

1.废止已“严禁下达”的不科学、不合理考核指标。对于那些中央政法委“严禁下达”的指标，包括刑事拘留人数、发案数、破案率等，各公安机关必须废止。对于中央政法委没有明确但公安部要求取消的，原则上不予以适用。对于特殊类案的指标考核，则应当将其转化为数据统计性指标。例如，对于命案破案率的100%要求，可以转化统计命案未破数。一则可避免与取消破案率的决定相龃龉；二则可避免将应当侦破与实际侦破绝对等同；(25)参见王新环：《“命案必破”的逻辑解析》，载《人民检察》2007年第15期。三则保留了破命案的制度压力。各地应当清查对已经明令取消指标的考核，对于不遵守上级指示的情况应当要求作出解释，如不能给出合理解释则应当追究指标下达主体的责任。

2.将诸多层压性、管制性指标转变为统计性、服务性指标。很多替代性指标与不科学、不合理指标同宗，具有明显的层压性与管制性。一些数率只能作为防控和打处状况的参照，不能作为“硬杠杠”。立案数、报请批捕人数、批准逮捕人数、移送起诉人数等仅能作为统计性、服务性指标，便于对照自省。以立案数为例，立案数应是对于犯罪的客观反映，不应加以预设。对于公安机关管辖范围内的案件，确有犯罪事实，需要追究刑事责任的，则应当依法立案。当然，立案状况必须予以统计。一旦案件进入刑事程序管道，就需要消耗大量的刑事司法资源。立案数对于防控具有重要的数据价值，对于打处也具有前瞻性意义。

3.引入便于动态调整的区间制指标考核体系。由于警力的有限和公众对社会安全的关注，防控和打处的指标考核短期内不可能消失。要在不增加人员编制的情况下改善执法，就必须用指标充分激发办案人员的“战斗力”。这也符合了英国警务理论学家约翰·安德逊提出的“无增长改善论”。(26)参见崔磊：《英国警务改革考察及其对我国警务改革的启示》，载《公安研究》2011年第2期。为了防止指标摊派，可以考虑适用区间制指标，并且根据实际情况进行动态调整。例如，破案常受制于案件状况、侦查技术等因素，对于破案数可以考虑作区间要求。发案数、命案发案数、其他特殊种类案件发案数等均需要控制，但是不达标应当给予合理解释空间。尽管一些专项行动力度逐年加强，但是也要考虑到发案规律，动态地调整防控与打处指标。为防止 “人为找案件”和“钓鱼执法”，打处增长率等指标需要严格限制适用。

(二)检察机关绩效考核指标的改革方案

1.废止明显违反无罪推定原则的考核指标。除了按照中央的部署，取消批捕率、起诉率、有罪判决率等指标，应严格遵守无罪推定原则，彻底废止无罪判决率、抗诉数等具有归罪倾向的指标考核。废止无罪判决率不仅有助于强化法院的裁判职能，推动以审判为中心的诉讼制度改革，还有利于防止检法之间形成有罪判决的“攻守同盟”，实现检法之间相互制约，防止程序倒流。检察机关认为本级法院一审判决、裁定确有错误的，应当向上一级法院提出抗诉。废止抗诉数有助于检察院客观行使监督权，也有助于法院独立行使审判权。即便要对抗诉情况进行考核，也应当将法院采纳抗诉意见数作为正向指标予以考核。

2.取消捕诉一致性指标，并加强对不捕不诉案件的质量考核。既然刑事诉讼法规定了“捕”“诉”两个阶段的不同审查标准，“捕后不诉”“捕后判轻刑”就应当有存在的空间。为了避免“批捕”挟持“起诉”，防止两者之间认定标准的混同，确保检察官实事求是办理案件，为自查自纠留有余地，就应当取消捕后不诉数(率)、捕后判轻刑数(率)等捕诉一致性指标的考核。如果的确属于绝对不起诉的情况，捕后不诉可能会造成国家赔偿的发生，足以让承办人员审慎地行使批捕权。对于逮捕后法院仅判处管制、拘役、缓刑或免予刑事处罚的案件，也不应直接据以认定批捕质量有缺陷。需要警惕不捕不诉案件中潜藏着应当追究而未予以追究或未能得到及时追究的情形。在B市F区检察院的调研中，笔者了解到该院为应对捕诉一体可能引发的“犯罪黑数”，专门设置了不捕不诉案件的质量评查监督部门，增设了相应的纠正数考核指标。各地可以借鉴这样的做法，加强不捕不诉案件的质量考核。

3.将认罪认罚作为通报性指标，启动对认罪认罚前无法定罪案件的质量考核。在认罪认罚从宽制度全面推进的过程中，最高人民检察院仅仅将认罪认罚从宽适用率、量刑建议采纳率作数据通报，并不作为业务数据进行加减分考核。建议各地方检察院与最高人民检察院保持一致，将认罪认罚从宽仅作数据通报。基于强推认罪认罚从宽制度可能引发的“自愿性缺失”问题，建议应当反向考核适用认罪认罚从宽制度中事实不清、证据不足的案件，即在被告人认罪认罚之前无法定罪的案件。虽然这些案件可能数量不会很多，但却是最有可能对程序法治产生冲击与反制效应的案件。

(三)法院绩效考核指标的改革方案

1.将法定(正常)审限内结案率和结收比结合，以替代结案率指标。结案率可以作为分析审判运行态势的参考性指标，但绝不应该成为与绩效挂钩的考核性指标。法定(正常)审限内结案率是法律规定的审理期限内审结案件数占结案数的百分比，是符合刑事诉讼法、司法解释规定和审判规律的指标。(27)参见最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第2页。这里的“正常”要求避免违反规定随意延长审限，具有一定的相对合理性。在适用法定审限内结案率时要严格控制“小审限”考核指标，防止法定审限内结案率的变异。在当前案多人少的情况下，仅仅要求法定审限内结案也存在一定局限性，仍然需要配合一定“催促性”指标——譬如，诸多法院推行的结收比。结收比是指在一定统计期限内，结案数与收案数的比例。结收比不考虑旧存案件数量因素，办案人员无需通过人为扭曲审判周期来追求较高结案率；只需要使结收案进度同步，即可实现审判均衡、良性的开展。(28)参见陈陟云：《以“案件结收比”取代“结案率”指标之思辨》，载《人民法院报》2010年4月14日。例如，2019年，B市全面推进结收比季度考核有效地消解了积案，在很大程度上实现了收结案均衡。因此，建议将法定(正常)审限内结案率与结收比按照一定的配比结合适用，以替代结案率指标，在实现审限合法的同时，助推审判效率的提升。(29)参见印波：《刑事结案效率考评指标的嬗进及其反思》，载《法学》2020年第8期。

2.精准适用一审判决案件改判发回重审率(错误)指标。鉴于《指导意见》中已经将原指标体系中“上诉改判率”和“上诉发回重审率”按照40%和60%的权重合并成为一审判决案件改判发回重审率(错误)，(30)参见最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第88页。各地应更为精准地适用这一指标。即便有所调整简化，对于不宜归咎于一审法院的情况，也不应纳入到基于“错误”的发改率统计。具体而言，在刑事诉讼中，发改率计算时应当移除三类案件：一是二审期间因赔偿受害人及家属并取得谅解而改判的；二是二审期间因被告人自首、立功而改判的；三是二审期间辩方所提交的控方无法掌握的新证据被查证属实而发回重审或改判的。总而言之，需要判断作出一审判决的法官能否对于发改原因事项具有足够的预见性。一般而言，发回重审案件存在的问题要比改判案件要严重，两者权重应有所区分。

3. 废止一审陪审率等加剧审判形式化的考核指标。基于一审陪审率容易加剧审判形式化，建议废止该指标的考核。建议通过法律法规保障一审陪审制即可，不宜通过带有管理性质的指标考核来加以强推。2015年最高人民法院、司法部印发的《人民陪审员制度改革试点方案》和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》在北京等10省试点法院推行。其中，在H省的法院系统中已经开始推行人民陪审员意见采纳率、已结陪审案件服判息诉率的考核。这些指标则明显有助于抑制陪审形式化，是真正意义上提升审判公正与效果的指标，值得各法院吸收借鉴。

现行刑事业务绩效考核规则更加注重于办案数量、效率、流程后段的评价等“结果”考核。基于刑事程序合规，应加强对“过程”的考核。考核结果的运用还缺乏实效，激励机制无法充分实现，奖勤罚懒、奖优罚劣的效应不够明显。应建立与晋升评级紧密挂钩的考核制度，从而实现考核的公信力与实效性。绩效考核是一种典型的管理、控制工具，层压化现象较为严重。如何确保考核指标能够服务于基层，为基层减负的同时提供足够科学、合理的指引还有待进一步探讨。本文所致力于解决的仅是刑事司法绩效考核的底线问题，即考核需要引导程序法治的实现，而不能造成为了实现指标任务僭越法律程序的现象。在加强指标法治化建设的同时，还需要正确看待数字化考核的限度。应当不断加强公安司法机关及其办案人员的专业素养和职业伦理建设，通过内外合力强化其对刑事程序法治的践行。