农村集体产权制度改革中存在的问题及对策

王柏衡

（西安财经大学，陕西 西安 710000）

为了加快我国农村集体产权制度的全面改革，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，需要尽快将目前农村集体产权制度改革中面临的诸多问题进行有效解决，进而实现农村社员经济收入的增加，农村集体组织成员权益的保障，全面建设小康型农村。对此就需要将农村集体产权制度改革中存在的问题准确地找出来，然后根据实际情况，制定切实可行的解决方案，才有助于全面推进农村集体产权制度改革。

1 我国农村集体产权制度改革的现状

我国当前所推进的农村集体产权制度改革，就是要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，从实际出发，进行农村集体产权股份合作制改革。首先，对于土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。其次，对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，探索发展农民股份合作。第三，对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务，鼓励在试点中从实际出发，探索发展股份合作的不同形式和途径。

当前，我国农村集体资产总量不断增加，现已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。在工业化、城镇化的加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定，改革农村集体产权制度势在必行。农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。试点过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。

十八届三中全会以来，中共中央高度重视农村集体产权制度改革工作，提出了保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的改革任务，这是一项牵一发而动全身的改革，需要试点先行。当前的重点就是针对农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等日益突出的问题，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，坚持尊重农民群众意愿，确保农民群众成为改革的参与者和受益者，要坚持重点突出和风险可控，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份权能改革，巩固完善农村基本经营制度。

2 我国农村集体产权制度改革存在的问题分析

由于我国农村经济发展的不平衡，城中村、城郊农村、偏远农村等地理位置不同的区域，其经济社会发展差距甚大，因此农村集体产权制度改革中问题存在不一，需要有针对性的分析和解决。当前各地在农村集体产权制度改革中比较突出的问题表现在以下几个方面：

2.1 土地经营权流转不顺畅

在我国当前的农村集体产权制度改革中，所有权、承包权、经营权要分属不同的经营实体。为了促进土地经营权的流转，城乡各地成立了相关的土地流转中心，是为了对流转的土地进行审查和备案，但土地流转中心发布的土地流转供需信息不足，导致农民在参与土地流转经营时，对土地流转信息的掌握受到了限制，导致土地在市场中流转时信息不对称，影响了农民的正当权益。另外，由于农村宅基地属于村集体资产，在一定程度上限制了农村基层农民的自主经营权。当然，产权流转困境主要表现在产权流转的封闭性和产权流转机制不畅导致农业要素市场化程度不够，进而影响了农村的“三权分置”改革。

2.2 深化农村改革认识不足

从实际情况来看，农村集体产权制度改革中各村的经济情况差异较大。其中，城中村、城郊村的农业集体资产相对较多，村民对改革期望度较高，而在一些偏远的或者说远离城镇的集体经济薄弱的农村，改革对群众吸引力不大。在集体产权制度改革中，相当部分群众的积极性没有预期的高，认为改与不改没什么区别。一部分干部和群众还认为，村级的经营收入，原本由村级负责人说了算，现在改革后，村委、村支部弱化了其权力，存在一定消极心理。

2.3 农村群众未参与民主管理

由于乡镇基层相关制度不完善，乡镇级集体经济组织尚未确定领导人的选举、任命、罢免程序，其领导人不是由农民群众民主选举的，而是由乡镇党委、政府任命。因此，乡镇级的集体经济组织的经营管理、资产处置、利润分配等重大问题的决策同样由乡镇党委、政府决定，农民群众未真正参与民主管理，缺少必要的民主监督，但依《中华人民共和国宪法》第十七条规定“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。

2.4 农村集体经济可持续发展较难

农村集体经济的可持续发展问题，首先涉及到农村集体经济组织及组织成员的身份地位问题，即农村集体经济组织及成员的法律地位不确定、集体组织职能定位不清晰等问题。其次农村集体经济的可持续发展困境主要是指农村集体经济经营模式单一、内部治理结构不完善、税收优惠少和收益分配过度分红等，影响了农村集体经济的可持续发展。

2.5 农村经费支持力度不大

农村集体产权制度改革设计的工作面广，事务繁杂，需要大量的人力、物力和财力。特别是在基层村级开展工作的过程中，需要一部分人集中一段时间全面开展工作，有时候需要晚上到农户家中调查核实相关数据和签订确认书。然而，有的村经济条件差，没有资金安排人员专项用于清产核资核实、人员确认和入户确认，导致工作不细致、不扎实。

2.6 历史遗留问题较多

在清产核资当中，因历史原因，相当一部分农村存在大包干时遗留下的银行债务处理问题在清产核资中很难解决。同时，因扶贫已在民政部销号的行政村，在此次产权制度改革过程中面临着清产核资、成员界定、股权设置等诸多问题。比如，行政村撤销后，成员户口已迁入其他行政村，但资产还保留在原村，成员界定有一定难度。

3 解决农村集体产权制度改革存在问题的对策建议

农村集体产权制度改革，就是要通过改革赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入。在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。就当前而言，主要要做好以下几方面工作：

3.1 做好集体产权制度改革中的清产核资工作

在进行农村土地确权工作时，相关单位要准确掌握土地确权工作的整体要求，尤其是土地产权登记与颁证工作的具体要求，根据相关规定，明确各项工作的任务，及时有效完成相关工作的内容，在规定多数时间内将土地确权证书颁发给农民，真正多数实现土地确权。在土地确权登记颁发证件的过程中，要重点解决农民承包土地面积不准确，和土地边界划分不清晰问题，避免造成农民利益损失。在进行土地确权颁证的过程中，相关工作人员要依照相关规定，坚持公平、公正和公开的工作原则，切实的维护好每一位农村基层的民众的合法利益。同时，在进行土地确权时，要充分的尊重农村基层群众的意愿，坚持稳定推进产权制度改革，增强土地分配的合理性。另外，在不同的农村地区，要坚持因地制宜的原则，避免因忽视个性问题造成不必要的影响，为了避免个性问题的影响，需要相关土地确权部门做好准备工作，了解不同地区的实际情况。在具体实施过程中，需要加强与当地基层群众的联系，相信群众，从群众中获得信息，依靠群众，通过群众的支持和帮助，妥善的处理好农村地区的土地产权归属问题，维护好农民的利益，促进农民综合利益增长，进而推动农村全面深化改革。

3.2 进一步加强农村集体产权管理

党和政府应当出台有关政策，继续加大农村集体产权管理，完善农村集体资产管理委托代理服务制度，全方位对农村集体经济组织运营资产进行有效监管。出台实施意见，妥善处理好分配与积累，分配与发展的关系，引导农村集体经济由过去的福利分配为主，逐步向按股份分红为主的分配方式转变；推进农村集体资产管理规范化建设，全面完成农村集体资产清产核资工作，摸清底数，建立台账，完善制度，为加强村级集体资产管理提供保障。

3.3 加强基层农村经济队伍建设

当前，我国各地基层乡镇人民政府（街道办）的经管站负责村级土地承包、财务、三资监管、农民负担、信访及其他农村改革工作。工作任务具体而繁琐，事务多而责任大，在乡镇和街办层面，个别乡镇和街办只把经管站作为会计记账单位，负责村级财务收支审计，没有认识到经管站的作用和职责，在人员配备上严重不足等等。建议出台关于加强基层农村经管队伍建设的政策，从上而下，建立一支懂业务，知政策，能干事会干事的队伍，配齐配强经管队伍，促进村级经济组织发展壮大，从而促进农村集体产权制度改革工作。

3.4 加大财政支持力度

众所周知，农村集体产权制度改革工作涉及的任务非常繁杂，量大面宽，人手少，任务重，且有时效要求，因此建议各级政府尤其是区县一级的财政部门要加大财政支持力度，落实工作经费，并纳入财政预算，做到经费充足，真正把农村集体产权制度改革工作顺利完成。

3.5 科学管理农村资源资产和资金

在对农村集体产权进行管理时，要做好对农村集体资金、资源和资产的管理工作，这项工作涉及到了产权归属问题，对农村经济利益的发展具有重要意义。在具体的产权管理环节，需要做好三方面工作。首先，对于农村中属于可经营性的资产，必须要明确财产的归属权，避免在经营中或经营后出现利益分配不均，造成纠纷，使部分农民的利益受到损失。为了防止这一问题的出现，可以将经营性资产进行股权化，然后将股权拆分，分配到农村集体经济组织的成员中，并积极进行农民股权合作探索，促进股权实际利益增长，赋予农民对集体资产股份的使用权，即占有权、收益权、抵押权、继承权、担保权和有偿退出权。其次，对于农村级的财务需要进行细化和完善管理，提高财务管理的效率，在进行管理时要重视管理的透明度，确保账务明确、具体，杜绝损失群众利益的行为，确保群众利益的增长，为建造和谐发展的新型农村奠定基础。最后，要重视在农村集体产权制度改革中人的作用，人是进行制度改革的核心力量，因此在进行农村资产管理时，要建立健全农村的干部监督机制和管理机制，为农村资产监督管理工作提供依据。同时，要重视强化农村基层干部的任职和离任经济责任审计工作，这样有助于加强对农村资产的管理，推动农村经济建设。有效解决历史遗留问题。

3.6 有效解决历史遗留问题

我国的农村集体产权制度改革开始于二十世纪八十年代初，当时由于政策的不明确遗留了很多历史问题，对现在的农村集体产权制度改革产生了一定的影响，比如银行债务问题等。最有效的办法就是由相关政府部门出台政策予以支持化解。同时针对脱贫攻坚方面的销号村问题，也建议由相关政府部门针对扶贫销号村出台具体的政策，明确具体措施。

在当前开展的农村集体产权制度改革工作中，一定要重视农村集体土地所有权、承包权及经营权的配置问题。土地是农民经营、农业发展、农村致富的基础，完成土地确权、清产核资工作有助于推进农村其它集体产权制度改革工作。除此之外，还需要重视土地征收补偿制度改革和农村资源、资金、资产管理等方面的工作，为推动农村经济建设和加快农村集体产权改革工作提供力量。在现阶段，如果可以有效实现对农村集体产权制度的改革，将会对农村进行全面改革起到巨大的推动作用。但在农村实际的集体产权制度改革中，依旧存在很多问题急需尽快解决。因此，我们必须坚持在党的领导下，按照乡村振兴战略的要求，发挥好市场和政府的作用，推动城乡要素自由流动，走出一条中国特色的农村集体产权发展道路。

综上所述，在农村集体产权制度改革中，首先要坚持正确的改革方向，既要发挥集体的优越性，又要调动农民的积极性，激活农村各类生产要素潜能，探索发展壮大股份合作经济的途径。其次要坚持推进体制机制创新，守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。第三要坚持尊重农民群众意愿，确保农民群众成为改革的参与者和受益者。