教育治理视角下教育扶贫政策执行中的问题与对策——以学生营养改善政策的执行为例

□邵忠祥

一、研究背景

关于什么是教育治理，不同学者表述不同。有学者认为，教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个人，通过一定的制度安排进行合作互动、共同管理教育公共事务的过程。[1]另有学者认为，教育治理是政府、社会组织、市场、公民个人等主体，通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应的责任。[2]整体而言，教育治理强调的是一种“多元共治”的基本理念。在治理主体的责任方面，教育治理强调政府的主导作用、学校的自主办学、社会和公民的积极参与。[3]现实中，一些重要的教育政策在执行的过程中，没有得到很好的落实，没有取得理想的预期效果。2011 年，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（以下简称《营养改善计划》），经过多年的实践与完善，得到了较好的执行和落实，连片特困地区农村中小学生的营养不足问题得到了缓解，农村中小学的教学质量得到了提升。但《营养改善计划》在执行过程中仍然存在许多问题，如执行主体对政策重要性的认识不足问题、政策对象参与不足等[4]，以及食材统购、目标人群识别过程中存在的问题。[5]目前，很少有人从教育治理的角度，对这一政策执行过程中存在的诸多问题进行分析、研究。因此，本文试图从教育治理的角度，探索《营养改善计划》执行过程中存在的问题，并提出改进建议。

二、教育治理视角下，学生营养改善政策在执行中出现的问题

（一）对利益相关者的诉求关注不够

教育治理是一个多元共治的过程，目标是实现善治，最终是为了学生的发展，提高教育质量。在《营养改善计划》的执行过程中，作为这一政策实施的最终受益者——学生和家长，他们在这一政策的实施过程中很少受到关注，他们的利益没有得到较好的表达，其原因主要是这一群体自身的文化素质、社会地位较低，在这一政策实施过程中缺少基本的话语权，自身利益诉求难以得到表达。以上问题具体表现在地方政府和学校很少征求他们的意见，学校虽然成立了家长委员会，但形式化比较严重。笔者曾对G 省部分县域中小学进行过调查，调查结果显示，有91.8%的家长反映学校很少或从没有让他们参观和监督学校的营养餐，83.6%的家长反映学校很少或从没有征求过他们的建议。[6]学生和家长是这一政策的直接利益相关者，但是由于角色、能力、地位及文化等因素，他们也很难给学校及相关部门提出对自身有利的建议。调查发现，一些学校的营养餐还存在较大的浪费现象，有些孩子对营养餐口味不满意，很难吃完营养餐，这不仅导致营养餐浪费，还起不到提高营养水平的作用。

（二）政府中心倾向明显

教育治理的主体包括政府、学校、社会组织和公民个人，其中政府在教育治理过程中处于主导地位，但是还应发挥学校、家庭、学生、社会组织等在教育治理过程中的重要作用，以实现多元共治，发挥各主体的重要作用和力量。但是研究发现，在《营养改善计划》的执行过程中，家庭、学生、社会组织的作用不明显，基本处于“等”“靠”“要”的地位，难以发挥作为治理主体参与共同治理的作用。当前，全国大多数中小学校实行学校供餐制度，在对食堂的管理上，虽然是学校在管理，但是在具体购买什么方面，学校往往没有主动权，而是按片（区），由教育行政部门代表政府实施招标，由供应商采取统一配送的方式。这种做法导致的结果是，统一采购的食材不适合学生的口味，从而造成浪费。由于缺少利益相关者的监督，导致一些地区采购的大米价格高于市场价格，甚至出现劣质大米的现象。一方面，政府担心权力下放给学校后，学校用不好营养餐经费，可能会出现监管不严等问题。但是，因为没有发挥好家庭、学生、教师及媒体等的监督作用，同样使《营养改善计划》的实施达不到预期效果。社会组织对《营养改善计划》的实施一直很关注，但是如何进一步发挥他们在《营养改善计划》实施中的重要作用，确保营养餐的营养达标，并能实现可持续发展，还没有较理想的机制来加以保证。

（三）多元主体的职能边界模糊

《营养改善计划》中，对各级政府及职能部门的主要责任进行了界定。明确了国务院各有关部门的职责，包括农业部门、工商部门、质检部门、卫生部门、食品药品监管部门、教育部门的相关职责；明确了地方各级政府的相关职责，如规定试点工作由省级人民政府统筹，市、县级人民政府具体组织实施；明确规定县级人民政府，是学生营养改善工作的行动主体和责任主体；明确规定了实行校长负责制，切实承担起具体组织实施和相关管理责任。在《营养改善计划》中，也明确提出了要鼓励社会参与，鼓励共青团、妇联等人民团体，居民委员会、村民委员会等有关基层组织，以及企业、基金会、慈善机构，在地方人民政府统筹下，积极参与推进农村义务教育阶段学生营养改善工作，在改善就餐条件、创新供餐方式、加强社会监督等方面积极发挥作用。总体看，政府及职能部门和学校的职责比较清晰，但是没有看到家长和学生应有的职责。此外，在具体的实施过程中，笔者发现，光是政策文件的规定还不够，如食品的统一采购由谁来监督、怎么监督的问题，如何发挥家长委员会在食材统一采购中的监督作用？如果只靠学校自身管理，可能会出问题。一些地区出现了营养餐经费被套用，校长套取营养餐经费等问题，都是由于缺乏有效的监督机制造成的。

另外，在经费管理责任方面，存在各级政府职责不清晰的问题。国务院出台的《营养改善计划》，教育部、中宣部等15 部门联合下发的《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》（以下简称《细则》）及财政部、教育部联合下发的《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》等，这些政策明确规定了各级政府部门的经费投入责任。如明确每生每日3元（从2021 年秋季学期起增加到5 元）的营养餐专项经费由中央财政负担，《营养改善计划》在执行过程中产生的各项费用主要由县级政府及其相关职能部门和学校负担。《细则》规定，中央专项资金要全额用于为学生提供营养膳食，补助学生用餐；地方政府负责学校食堂建设及饮水、电力设施改造，厨具、餐具、清洗消毒设备等基础条件的改善。可以看出，除了“专项经费由中央财政解决”这一点明确之外，其他费用则一律采取“地方政府负责”的表述。但地方政府包括省级政府、县级政府和乡级政府，政策表述过于模糊，留下了太大空间。

（四）多元主体之间联动共治不足

调查发现，《营养改善计划》实施过程中，各主体存在各自为政的情况，学校一线发现的问题，不能及时反馈到政府部门。农村中小学是《营养改善计划》的落实单位，负责营养餐管理的农村中小学校领导、教师及利益享受者——学生，如果能就这一政策实施过程中出现的问题，及时向县级政府及相关的营养餐管理部门反映，相关部门能第一时间发现问题并解决，不仅能减少学校在政策实施初期出现的一些问题，还能反映他们自身的利益诉求，从而改进《营养改善计划》实施的效果。

调研发现，学校实施层面的问题，一般很难向上级部门及时沟通反馈。学校主要是对营养餐进行日常管理，以及准备上级部门的各种检查资料。由于缺少沟通，地方各级政府和职能部门对《营养改善计划》实施的具体情况掌握不准，较难做到对症下药，影响政策实施效果。另外，各级各类管理部门之间不能进行有效的联动沟通。涉及《营养改善计划》政策执行的单位包括，地方教育、卫生、纪检、发展与改革等部门。笔者调查发现，在《营养改善计划》执行过程中，涉及较多的是县级教育行政部门（教育局），其他部门很少关心营养餐问题。这导致教育行政部门，一方面工作负担和压力过重，另一方面由于缺少来自卫生、财政等部门的协助指导，学生营养餐难以做到营养均衡，财务报表亦不符合规定要求。此外，由于职能部门之间沟通不足，导致对《营养改善计划》的执行政出多门，学校疲于应付，工作负担加重，很难潜心做好学生的营养改善工作。

三、教育治理视角下，改进学生营养改善政策执行效果的建议

（一）强化家长、学生的话语权，回应政策目标群体的利益诉求

政治参与是“公民通过一定方式参与公共政治生活、表达利益诉求、规范政府行为、影响公共决策的行为”。[7]只有政策网络的充分开放，才有利于政策相关者的利益表达。《营养改善计划》的执行过程中，由于农村学生、家长的文化水平、社会资源长期处于不利地位，导致基本话语权缺乏，从而很难表达自身的利益诉求。为此，要健全公民政治参与体系，打开封闭的政策网络，拓展公民政治参与的渠道[8]，培养和强化学生、家长的参与意识，使农村学生及家长有能力和机会为《营养改善计划》的执行提出不同的意见，表达自己的利益诉求。县营养办公室应定期开放家长接待日，听取家长和学生反映问题和意见。学校定期邀请家长和学生参观学校的食堂，了解家长和学生的诉求。对于招标统购方面，邀请熟悉招标程序的家长参加监督，一起对供货公司的资质和食材的质量进行把关，确保统购的食材安全又营养。

（二）构建问题反馈渠道，促进多元主体参与的有效性

教育治理强调多元主体之间的有效参与，以发挥各主体在治理过程中的重要作用。利益相关主体需求的多样性是教育公共治理主体多元化参与的前提。这种多样性，要求教育治理不能以政府为教育公共事务管理的唯一主体，要形成政府、学校和社会多元主体的共治模式。为了确保多元主体参与的积极性，政府要发挥好自身引导者的重要角色。通过建立营养餐的营养标准、统一采购的相关制度等来引导学校、家长的积极关注。发挥媒体在《营养改善计划》实施过程中的重要监督作用，同时给学校、家长、学生提供问题反馈的具体渠道。让家长、学生在发现问题后，有一个反馈问题的通道，以保证问题得到及时解决。《营养改善计划》实施的早期，出现的各种浪费现象，以及经费被套用等问题，就在于没有一个及时反馈问题的渠道，导致出现问题后没有在第一时间得到处理。地方政府在发现问题后，甚至出现隐瞒事情真相等问题，这些都是因为政策的多元主体没能有效参与造成的。虽然政策规定，要鼓励社会组织参与，但是缺少具体的实施机制和参与机制，主要还是由政府负责实施和管理，学校的自主性不强，家长、学生基本没有参与其中，难以发挥监督管理的作用。

（三）清晰界定各级政府的财政职责

教育治理强调多元主体的共同参与，但是有效参与的前提条件之一，是要清晰界定各主体的主要职责，以发挥各治理主体的积极性和责任心。政策执行需要一定的人、财物作为支撑，特别是需要经费支持。但是，在《营养改善计划》执行过程中，存在县级政府和学校财力不足，但又承担过重的财政负担的问题，从而导致县级政府和学校的积极性不高。针对县级政府和学校财力负担过重的问题，建议财政重心上移，由省级财政和中央财政承担更大的投入责任。县级政府只负责政策的具体执行，不再承担相应的经费投入，减轻县级政府财政负担。同时，根据当地工资水平，适当提高食堂工勤人员工资。原来各县规定的1000 元左右的工资，已很难吸引当地人从事学校食堂工作，建议根据各县人均工资标准调整工勤人员工资。这笔费用建议由省级和中央财政负担，县级政府和学校不再负担。只有这样，才有利于激励县级政府和学校执行好政策。

（四）强化多元主体之间的职能联动

我国的政策执行方式，是一种典型的科层制方式，负责具体执行政策的下级政府及相关部门缺少与上级部门的沟通，特别是学校，家长和学生，普遍缺少话语权。教育治理强调各治理主体之间的多元共治，发挥各治理主体在教育治理过程中的重要作用。各主体之间应各负其责，相互联动、相互协调，而非二元对立，特别是政府应协调好政策执行过程中各方面的关系，有效调节不同政策主体的具体目标，加强政策主体之间信息的沟通、交流和共享。[9]因此，为了促进学校、家长、学生与政府职能部门之间的交流，建立信息互传机制，地方政府的职能部门应主动加强与学校、家长、学生及社会组织、媒体之间的联系互动，建立有效的协商和交流机制，把握政策执行过程中的可靠信息，以促进《营养改善计划》的顺利执行。同时，针对政府职能部门间由于缺少沟通导致的政出多门、增加学校工作负担等问题，应建立政府职能部门之间的信息交流机制，促进政府职能部门之间的沟通，明确各自的责任，防止各种重复性的检查，减轻学校工作负担，从而促进《营养改善计划》的执行。