外国农业保险模式对我国农业保险的启示

董凌子

（云南农业大学经济管理学院，云南 昆明 650000）

1 我国农业保险发展现状

自1934 年我国最早有文字记录的农业保险试验以来，农业保险一直没有得到相关方面足够的重视。在农、林、畜、渔等产业生产过程中，难免会受到各种自然灾害或病虫害等的影响，从而造成不同程度的经济损失。我国在2002年修订的《中华人民共和国农业法》中提及“政策性农业保险”这一概念。自2004 年以来，我国农业保险进入了新的试点阶段。同年，中央一号文件提出了快速推动政策性农业保险的建立。农业保险制度在实施三年后迎来了重要转折点，我国在财政补贴上加大了对农业保险的支持，给予农民保费补贴，极大减轻了农民负担。经过这些年的发展，我国农业保险取得了极大的进步。中国保监会公布的信息显示，2007 年全国农业保险保费营业收入为53.33亿元，2018年则增至572.6亿元，几乎增长了11 倍。2019 年农业保费收入672.48 亿元，270余种农作物被承保，其中，1.91亿农户的风险保护费用达3.81 万亿元，覆盖率达到了26.27%，农业保险赔款向4 918 万户（次）农户支付560.2 亿元。截至2019 年10 月下旬，农业保险保费收入737 亿元，已超过2018 年全年，同比增长21.8%。

2012年11月12日，国务院正式公布《农业保险条例》（以下简称《条例》），对农业保险活动进行监督。保障农业保险投保人的正当权益，降低农民进行农业生产的风险性，同时促进农业保险朝着正规、平稳的方向发展。《条例》的颁布使我国农业保险行业进入了规范化的发展阶段，但相比美国、日本、加拿大、法国等国家，我国农业保险规范化建设由于起步较晚，农业保险体系仍不够健全。农产品的脆弱性和农业生产经营的特殊性使得农业生产过程需要中央及地方政府给予相应的财政补贴支持，农业保险的推进需要中央及地方财政、气象、保监等多个部门协同合作。但我国农业保险的管理及监督机制并不完善，影响农业保险制度的健康发展。

2 我国农业保险存在的问题

2.1 相关法律法规不完善

目前，我国仅制定了一部《条例》和一些部门规章及文件，尚未制定和颁布《农业保险法》。而且《条例》里面对很多问题的规定只是一些原则性的规范。特别是，对于地方各级政府应当承担的责任和行使的权力缺乏具体的规定和要求。例如，对于地方政府在农业保险经营中的定价和议价权力、应由哪一级地方政府进行招标选择经营公司、地方政府应该监督保险经营的哪些活动和行为、地方政府干预保险公司经营活动的范围、对违法违规行为应当如何处罚问责等，都没有给予明确的规定。现有法规、部门规章或者文件有些地方描述得不够准确、不够严谨，存在理解上的歧义。

2.2 农民投保意愿普遍较低

我国农民最普遍的问题就是受教育程度较低，且家庭年收入比较低。农村整体恩格尔系数较高，用于投资与投入再生产的可支配资金较少。低水平的教育程度使得农民对于农业保险没有足够的了解，不能够充分认识农业保险对农业风险的分散作用；较少的可支配资金使得农民不愿意花费额外的支出去投保，从而导致农民对农业保险的投保意愿比较低。此外，对于大部分经济落后的地区，地方政府没有能力实行财政超赔责任分摊机制，使得农民更不愿参加农业保险。

2.3 对农业保险公司支持力度不够

目前，我国对农业保险公司的补贴方式仍比较单一，只有针对地区的保费补贴。其旨在减轻农民的生产压力，鼓动农民的生产积极性，却忽略了商业性保险公司的利益。农业生产是受自然环境条件影响最大的产业，自然灾害是最难以避免且不可控的意外因素。在高风险农业生产地区，一旦发生自然灾害，单单依靠保险公司难以赔付巨额的保险金。这就使保险公司难以继续发展，导致农业保险发展速度更为缓慢。

2.4 监管人员缺乏农业保险知识

农业保险和其他保险业务一样，是一种法律规范下的经济活动，有其专业的特点、独特的运作方式和专门的法律规范。监管人员如果不了解农业保险的特点，只是按照自己的理解对待和处理农业保险问题，就可能出现偏差。监管人员想要处理好农业保险的事务，发展好本地的农业保险产业，还需要学习相关知识。

3 国外农业保险模式

3.1 美国农业保险

美国拥有世界上种类最全、范围最广的农业保险。美国具有较为全面的农业保险系统和风险分散制度。2014 年，《2014 农业法案》在美国通过，这加速了美国以往的保险计划向现代风险管理的演变。《2014 农业法案》被广泛认为是美国农业安全管控的核心，是分散农业生产者在从事农业生产和销售时面临风险的重要工具。在2014年之后，美国实施了两项新的风险管理项目，即价格损失保险计划（Price Loss Insurance Scheme）和农业风险保险计划（Agricultural Risk Insurance Scheme），分别为了解决大宗商品价格大幅度下跌和农作物价格大幅度下跌的问题，以此来弥补农民的部分经济损失。从2014年开始，农民可以根据自身所从事农业生产情况，从这两种新的风险项目中选择一种，其帮助农民在价格下跌期间获得经济支持。实践证明，农业项目保险的财政花费远远少于之前的补贴项目。

3.2 日本农业保险

日本农业保险又称日本农业共济。日本的农业互助保险系统包括三个主要层次［1］，其中最基本的是由市、镇、村各级农民自愿创建的农业互助机构，任务是为农民供应农业保险服务；中级是由都道府县一级或中央一级组成的互助协会，功能是供应这个地区的再保险和保险调整，将基层缴纳的保费以固定费率的再保险形式向中央政府缴纳；最高一级是中央政府的再保险专户，提供供应保费、经营补助、再保险、信贷之类的服务，并监督农业保险的运营。这三个级别负责各自的事情，彼此有着联系，成为二级再保险。由于日本人口老龄化、互助项目成本降低等问题，该制度成为二级农业共济体系，农户直接向政府购买再保险，农作物受到损失后可直接从中央政府设立的再保险账户领取赔偿金，加快了获赔进程［2］。

日本农业保险在发展中进行了动态调整，根据日本精细农业的特点、农民的生产需求与实际的生产情况，基本实现了对各个农业种类农业保险的全覆盖，保证了投保农户的利益，减轻了农户的经济负担。其保障日本农业的主要生产种类在遭受自然灾害、病虫害等意外因素而受到经济损失后，农业生产者会得到一定的保险赔付，尤其是在粮食产业、畜牧产业、果树产业等领域。

3.3 加拿大农业保险

张旭光认为加拿大的农业保险是一个全国性的“三方缔约”，即加拿大联邦、省与农户之间的缔约［3］。加拿大相关农业保险法中明确规定，加拿大各省（地区）具有自主选择参加农业保险计划与再保险计划的权力，如果各省确定实施农业保险，则省政府必须制定相应的法律和计划，并创立相关的保险规划。也就是说，加拿大的农业保险是由省政府掌控，然后由非营利性保险公司经营。马尼托巴省是加拿大农业保险最成熟的例子，该省的农业保险体系比较完整，由联邦政府缴纳36%的保费，地方政府缴纳24%的保费，剩下的40%需要农民支付。加拿大联邦政府和省政府还需向农业保险机构支付50%的消耗性运营成本。

加拿大政府在农业保险制度中起着十分关键的作用，推进了农业保险的进步。加拿大政府根据本国的具体状况，对一些保险政策进行了调查，使加拿大农业保险在法律的庇护下发展，并对保险数额进行了统计分析，使之更有针对性；对各个省份采取针对性扶持措施，给予一定的经济补贴与管理补贴，并提供基础农业保险之外的再保险业务；对农业保险相关部门进行合理的分工，并对其工作权限进行界定，对农作物保险局各个部门的工作职能进行细化，明确各个部门的职责职能；给予非营利性保险公司相应的农业保险补贴，要求保险公司及时处理农业保险赔付事宜，保证了农业生产者与保险公司的积极性。

3.4 法国农业保险

法国农业保险是一种非营利性保险。法国在1900年颁布《农业互助保险法》，其中规定了法国农业保险可能面临的情况。从经济的角度来看，法国运用低税率、高补贴的农业保险，去除所有相关税费，农民仅需支付总保费的20%～50%，其余由政府支付。同样，政府还对国有保险公司的经营成本给予补助。从管理的角度来看，法国创造了“金字塔式”的组织框架。中央保险机构、22 家地区保险机构、9 000 多个农业保险合作社按职能分工，将农业保险工作落到实处。

法国农业保险得益于政府提供了有效的财政支持。随着经济的进一步发展，法国农业从业人数不断降低，农业生产逐步向规模化、机械化的方向前进。规模化的经营促进农业保险的发展。在20 世纪初，法国《农业互助保险法》为农业相关保险法奠定了基础。100 多年来，法国形成了完善的农业保险市场环境和完备的农业保险立法。1960—1964 年，法国政府相继出台《农业指导法》和《农业损害保障制度》，为农业保险公司经营农业财产保险提供了便利，对农业和农民人身保险的条件进行了放宽。1976年，法国政府发布《保险法》，其中农业相关保险的要求比较清晰。1982年，法国政府发布《农业保险法》，明确了农业保险责任、再保险以及保险费率、保险费、保险金的计算和相关办法等。

4 外国农业保险模式对我国农业保险的启示

4.1 完善相关法律

农业保险的执行与发展必须由法律制度保驾护航［4］。从美国和法国综合保险立法的对比看，中国农业保险也应该要有比较全面的法律制度，不应该仅依靠现行的《农业保险条例》。中国政府需要积极参考农业保险体系成熟的国家的经验，加紧制定公布《农业保险法》，从而明确保险经营、农险产品管理、财税帮扶、市场监管、灾害风险分散等方面的责任和行为界限。

4.2 完善赔付机制

完善农业保险的赔付机制，尤其是针对农产品的保险费率。保险赔付率是农业保险的核心，也是保证农产品保险业务发展的基础。由于不同省份农产品种植地区的农产品风险与受灾害概率是不大平衡的，现有的农业保险“一省一费率”不能完全包含各个地区的风险情况，可能会导致逆向选择的发生。因此，农业保险与费率问题的完善应根据实际情况调整。同时，还应强化对农业保险低、中、高风险领域的探讨，绘制农业生产风险图，公布农业保险纯风险损失率等，为保险机构协调提供了建议和支持。保费率应根据不同省份和地区的实际风险评估，进行动态调整，才能够反映真实的农业生产风险。

4.3 强制型、自愿型投保相结合

各国的农业保险经营实践表明，完全采用自愿的模式往往会导致风险率较低的险种投保率低，且投保意愿完全由农业生产者自主决定的话，将会出现逆向选择风险，因为对农户来说，出险率较高的保险业务是保证其收益的最佳选择。借鉴日本的农业保险模式，日本农业生产者被强制性地要求参与一定的农业投保，特别是日本的主要粮食农作物。若该农业生产者经营的生产面积达到一定的界限，或在从事农业生产期间存在借贷业务等，将会被强制购买农业保险，这也间接地保证了农业保险的可持续性，保障了农业保险公司的发展。

4.4 加强政府补贴

政府补贴是农业保险取得成功的必要条件，这一点从美国和法国农业保险模式中都可以看出。由于农业本身的特殊性、脆弱性以及高风险性，单纯依靠以商业性为主的保险公司自负盈亏，而没有政府的支持与扶持，是极难获得成功的。所以，政府部门应当向农民和保险公司提供足够比例的补贴，以及相应的保险税收优惠政策。对于商业性保险公司而言，小额的农户保险赔偿来自保险公司所收到的保费，但对于大范围、高强度的自然灾害对农户造成的经济损失，是保险公司和再保险公司自身难易承担的，甚至使得当下的商业性保险业务无法维持。所以，政府应该给予农业保险业务公司一定的农业保险经济补贴，农业银行为农业保险公司提供必要的资金贷款，保证农业保险公司发展，调动起农业保险机构及农户参与农业保险的积极性［5］。