新形势下青海地方社会治理现代化模式研究——以“一核三治”治理模式为例

陈 玮 张生寅 高永宏 靳艳娥

(青海省社会科学院，青海 西宁 810000)

党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，青海省委第十三届八次全会作出推进地方治理制度创新和治理能力建设的决定，认真研究新形势下青海地方社会治理制度创新和治理能力建设具有重要的现实意义，而社会治理模式的探索是社会治理制度创新和治理能力建设的题中应有之意。本文在赴黄南州各市(县)及州直机关、企事业单位、寺院和部分学校开展调研的基础上，对近年来黄南藏族自治州深入推进地方社会治理的主要做法和成功经验进行了总结和提炼，在此基础上对进一步推动新时代青海省地方社会治理提出了对策思路。

黄南藏族自治州地处青甘川三省毗邻地区，传统习惯根深蒂固，社情民意复杂，维稳任务较重。2018年，在取得党的十九大维稳安保工作全胜完胜、全面打赢黄南维稳工作“翻身仗”的基础上，黄南州委州政府密切联系州情实际，做出了建设全省生态有机畜牧业示范区、全省文化旅游融合发展示范区、全省涉藏社会治理示范区的“三区建设”战略部署。黄南州聚精会神汇集力量，动员全州进行全省涉藏社会治理示范区建设，经过近三年的积极探索和努力实践，地方社会治理逐步实现了从粗放到精细、从应急到常态的根本性转变，符合黄南州州情实际、具有鲜明地方特色的地方社会治理“一核三治”模式初步形成，全州社会治理能力和水平得到质的提升，为全省基层社会治理提供了可以借鉴、可以推广的经验。

一、黄南州打造“一核三治”模式的做法与成效

黄南州在全省涉藏社会治理示范区打造中大胆探索、积极作为，走出了一条以党的建设为核心，法治、德治、自治相融合的“一核三治”地方治理之路，取得了明显的治理成效。

(一)党建引领，熔铸治理之魂

曾经一段时期，黄南州部分基层党组织建设滞后，未能充分发挥战斗堡垒作用，少数农牧区党员模范带头作用发挥不够，一些基层自治组织还不够健全，部分功能缺失。针对这种现状，黄南州坚持党建引领，坚定不移以领袖思想指引方向、指导实践、推动工作，不断加强基层党组织建设，切实发挥基层党组织的核心引领作用。围绕“组织体系建设三年行动”，创新实施两个项目化党建品牌，切实加快乡镇“八有”“六化”和村级“十有”“六个基本”建设，“六大领域”基层组织建设标准化、规范化水平持续提升，基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力不断增强。

重拳治乱，勠力推动社会治理。长期以来，一些陈规陋习在黄南经久存在，深刻影响着基层治理；一些交界地区因资源争夺、利益纷争而长期出现矛盾纠纷，非正常上访也时有发生。各种矛盾相互叠加、不断发酵，发生了一些影响社会稳定的事件。维护社会稳定、强化社会治理刻不容缓，州委州政府积极作为，依法果断采取打击措施，审理宣判了一批影响社会稳定的刑事犯罪案件，使基层干部工作有了依据，群众明辨了是非。针对社会治理方面乱象频发、问题较多的基层乡镇、村社、寺院开展专项治理行动，治理成效明显，初步实现了从维护稳定向治理稳定的根本转变。

(二)依法治理，筑牢治理之本

法治保障，加快建设法治黄南平安黄南。加快推进黄南州基层社会治理条例立法进程，稳步推进法治政府建设，司法体制机制改革成效明显；积极落实“双普法”责任制，及时开展“以案释法”普法教育活动，持续推进“七五普法”工作，法治宣传教育体制机制不断完善；全面落实法律援助制度，“一村一法律顾问”“一村一警”实现全覆盖。以州、县、乡、村四级综治中心建设为抓手，紧紧围绕网格化管理和信息化建设两大重点任务，率先建成了标准化、实体化、实战化为一体的一站式社会治理联动平台。积极探索大数据、人工智能与社会治理的深度融合，以“雪亮工程”和“智慧城市”等为依托的数字化、智能化、集成化、系统化城乡社会治理工程不断推进。

多管齐下，社会治理由治标向治本转变。高举法治大旗，结合扫黑除恶专项斗争，依法严厉打击违法犯罪行为，坚决杜绝索赔“命价血价”等陈规陋习，依法处置了一些涉黑涉恶团伙，彻底扭转了社会不良风气。建立矛盾纠纷化解“三区”分类管理等工作机制，推广“两法+特邀”矛盾纠纷调处机制，与周边地区长达十几年的地界纠纷全部圆满解决，黄南进入了历史上最稳定最和谐的时期。青海省社情民意调查中心抽样调查结果显示，2019年，黄南州扫黑除恶专项斗争群众满意度达到94.43%。

(三)强化德治，滋养治理之源

德治为先，凝聚地方治理的价值认同。不断强化对习近平新时代中国特色社会主义思想的宣传教育活动，综合施策加强社会公德、职业道德、家庭美德和公民道德建设，将社会主义核心价值观贯穿于社会治理全过程。组建红旗宣讲团和马背宣讲队，充分发挥双语宣讲人才的作用，推动“爱国、感恩、团结、法治”宣传教育常态化。统筹推进扶贫、扶智、扶志，把脱贫攻坚与推动乡风文明建设、开展移风易俗活动相结合，积极打造具有黄南特色、民族特点和时代特征的精神高地。积极发挥身边榜样的示范引领和带头作用，广泛开展表彰先进、选树典型等活动，公民道德意识不断提升，社会风气明显改善。

民族团结，铸牢中华民族共同体意识。黄南州把民族团结进步创建工作作为统领地方社会治理的基础性和战略性工程，建立健全创建工作体制机制，积极开展教育引导，不断拓展平台载体，将民族团结进步创建与地方社会治理有机结合，持续深入推动创建工作走深走实，不断助力平安黄南、法治黄南建设，走出了一条独具黄南特色的民族团结进步之路。2019年，黄南州被国家民委授予“全国民族团结进步示范州”荣誉称号。

(四)突出自治，夯实治理之基

完善自治体系。健全完善党组织领导下的基层群众自治制度，充分发挥党组织、村委会、监委会的决策、执行和监督职能，以及其他群众性自治组织动员群众、妥善处理各种利益关系、化解社会矛盾纠纷的重要作用，切实保障村(居)民的民主参与、民主管理和民主监督等权利。修订完善村规民约、居民公约、寺规僧约，将维护稳定、摒弃陋习、倡导文明等纳入自治内容。建立健全依靠群众维护稳定机制，不断壮大人民联防、治安保卫等群防群治队伍，着力支持和引导扶贫济困、疫情防控、关爱空巢老人、留守儿童等志愿服务活动，切实增强社会治理合力。以网格化服务管理破解治理难题，将民情调查、矛盾调处、信息采集、环境整治等责任打包压实到网格，构建起“人在网中走、事在格中办”的常态化服务管理格局。

拓展治理主体。建立健全基层党组织领导、基层政府负责、群团组织协同、各族群众积极参与的基层社会治理体制机制，激发各类社会组织和各族群众参与社会治理的主动性、积极性。创新动员社会力量参与基层社会治理的方式方法，充分发挥具有地方特色、群众广泛认可的“两代表一委员”接待室、个人调解室、法律法学工作者咨询服务站等社会资源的作用，为更多有能力、有意愿的社会力量积极搭建参与平台。创新互联网时代群众工作机制，搭建群众参与的网络平台，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正能量在网上聚合。

黄南州始终坚持“治理为了人民，治理依靠人民，治理造福人民”，注重打造山水黄南、高质量推进“三区建设”协同发展，实现了“以发展促稳定、以稳定保发展”的良性循环。特别是为全省涉藏社会治理示范区建设、全省生态有机畜牧业示范区、全省文化旅游融合发展示范区营造了良好环境，黄南发展进入建政以来速度最快、质量最高、人心最齐的时期。2019年，全州地区生产总值接近百亿元，财政支出和总财力突破百亿大关，农牧民人均可支配收入接近万元。①全州105个贫困村、5.01万贫困人口全部脱贫摘帽，4年集中攻坚任务全面完成，贫困发生率降为零，历史性消除绝对贫困。②全面实施乡村振兴战略，着力优化调整教育布局，扎实推进健康黄南建设，健全完善社会保障体系，持续改善水、电、路、讯等城乡公共服务均等化水平，各族人民群众享受的民生福祉越来越多、幸福指数越来越高。“一核三治”社会治理体系在推动全州改革发展稳定事业方面彰显了蓬勃的生机与活动，为黄南州如期同步全面建成小康社会打下了坚实的基础。

二、黄南州打造“一核三治”模式的经验与启示

黄南州“一核三治”的社会治理模式，为建设富裕文明和谐美丽新黄南奠定了坚实基础，也为深化全省地方治理制度创新和治理能力建设实践提供了积极有益的经验和启示。

(一)党建引领是地方社会治理的政治保障

黄南州严格落实新时代党的建设总要求，持续加强党对当地社会治理的政治引领，通过“一核三治”“抓乡促村”系列制度安排，积极推动农牧区基层党的建设与维护社会稳定、加强思想宣传教育、大力推进民族团结进步创建等重点工作深度融合。坚定不移以领袖思想指引方向、指导实践、推动工作，使新时代党的建设总要求和组织路线得到全面贯彻，从而有效保证了地方社会治理按照党和人民的意愿稳步推进。实践证明，在推进地方社会治理制度创新和治理能力建设的实践中，只有坚定不移坚持中国共产党的领导，把提高政治站位，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”放在地方治理的首位，积极探索基层党组织政治引领、组织引领、机制引领的途径和载体，构建基层党建引领基层治理的新格局，才能不断提升基层社会治理效能，从根本上解决基层社会“谁说了算”的问题。

(二)“三治”融合是地方社会治理的关键举措

维护社会稳定，推进地方治理，必须彰显法治，依法打击。近年来，黄南州在社会治理中坚决维护法律权威，依法处置各种影响社会稳定的矛盾纠纷特别是群体性事件，依法严厉打击各种刑事犯罪活动特别是涉黑涉恶势力，坚决捍卫国家政治安全、公共安全和公民人身财产安全，营造了黄南社会和谐稳定的新局面。实践证明，只有高举法治大旗，毫不动摇，才能牢牢把握地方治理主动权。

突出德治教化，构筑治理之信。近年来，黄南州长远谋划、综合施策，坚持用社会主义核心价值观这个“最大公约数”凝聚社会共识，持续深化精神文明创建活动，社会文明程度不断提升。用道德模范和身边好人的先进事迹教育引导社会公众，营造良好风尚；移风易俗、破旧立新，培育乡风文明。实践证明，只有从德治入手，以德育人，才能从根本上化风成俗，形成向上向善的社会风气，从而筑牢地方社会治理的共同价值基础。

突出自治自觉，构筑治理之源。近年来，黄南州各级党委政府不断创新手段，全面构建“三调联动”大调解格局，探索推进“两法+特邀”“马背调解员”“老马调解室”等矛盾纠纷多元化解模式，切实把隐患和风险消除在萌芽状态。积极探索和完善充满活力的基层群众自治制度，有序引导社会组织参与社会治理，完善各类社会团体、民间组织、非公企业参与社会治理和服务的有效机制，发挥工青妇等群众团体的特长和优势，积极培育与现代社会治理结构相适应的公益性、互助性社会组织，形成全社会参与基层社会治理的合力。实践证明，只有创新手段，进一步健全充满活力的基层群众自治制度，充分调动全社会参与地方治理的积极性，才能真正构建起社会共治大格局。

(三)强基惠民是促进社会和谐的根本途径

基层是社会治理的重点和难点，持续改善民生是社会治理的根本目标和有效途径。近年来，黄南州委州政府牢牢把握基层基础这个关键点，切实推动社会治理和服务重心向基层下沉，服务与管理并重，将小矛盾化解在基层、小问题解决在基层，不断提高基层社会治理水平。积极践行“以人民为中心”的发展目标和理念，紧紧抓住民生这个关键项，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。实践证明，加快推进地方社会治理制度创新和治理能力建设，必须扎实做好抓基层打基础工作，持续完善基层公共服务体系，不断满足人民群众对美好生活的向往，才能使社会更加和谐，改革发展稳定的基础更加牢固。

(四)绿色发展是建设幸福黄南的必然选择

实现绿色发展是全面提升社会治理能力和水平的题中应有之义。近年来，黄南州各级党委政府持之以恒坚持生态保护优先理念，加快“山水黄南”建设，坚决打好蓝天碧水净土保卫战，有效解决了一批历史遗留的突出生态环境问题，全面提升了生态文明建设水平。积极探索具有黄南区域特色的绿色高质量发展路径，着力培育和打造全域绿色有机农畜产品品牌，加速推动文旅融合发展，进一步巩固提升了全州经济社会健康发展、生态环境持续向好、社会大局和谐安宁、人民群众安居乐业的良好态势，各民族群众幸福指数节节攀升。实践证明，只有毫不动摇地走绿色发展之路，积极探索实现社会治理与高质量发展互促共进的共赢模式，才能为提升地方治理水平筑就坚实的生态保障，为幸福黄南建设标记浓厚的生态底色，注入持久强大的绿色动力。

三、进一步巩固提升社会治理黄南模式的几点思考

黄南州在打造全省涉藏社会治理示范区工作中取得了阶段性成果，形成了独具黄南特色的地方治理模式。面对新形势新任务，全省上下要认真贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，积极探索和不断完善地方社会治理体系和治理能力现代化的有效路径，构建具有青海特点的社会治理新格局。

(一)不断加强新时代党的建设，切实发挥党建引领作用

毫不动摇坚持和完善党的领导，固化主题教育制度，严格尊崇党章，引导广大干部群众始终沿着习近平总书记和党中央指明的方向砥砺奋进。不断深化对社会治理规律的认识，坚持以党的建设统揽地方治理，着力推动城市精细治理、农村精美治理、牧区精进治理。不断推进“一核三治”“抓乡促村”党建品牌的提档升级，切实把全省农村牧区基层党组织建设成为地方治理中能发挥关键作用的坚强战斗堡垒。加快构建党组织统一领导、政府部门负责、民主协商、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系，引导基层各类组织和广大群众紧密团结在党的周围。

(二)坚定不移坚持依法治理，切实发挥法治保障作用

毫不动摇高举法治旗帜，将法治思想、理念、行动贯彻于社会治理全方位、全过程。加快构建党委统一领导的宗教事务“一核多元共治”新格局，建立“主体在县、延伸到乡、落实到村、规范到点”的宗教事务治理立体化联动工作机制。树立法治思维，建设法治政府，强化依法行政；严格落实意识形态工作责任制，加强网络舆情监管，旗帜鲜明反对和抵制各种错误思想观点，坚决防范和打击网络有害信息。持续加强专项治理和综合治理，不断完善社会治安防控体系，织密防控网络；持续强化属地管理和“六稳”“六保”第一责任，坚决守牢风险底线；不断深化扫黑除恶专项斗争，把打击锋芒对准群众反映强烈、深恶痛绝的违法犯罪行为，形成打击的雷霆震慑之势。坚持宪法法律至上原则，认真落实“谁执法谁普法”责任制，加大宪法、民法典宣传力度，不断探索完善法制宣传教育精细化机制，切实增强全民法治观念。

(三)积极推进以德治理，切实发挥德治先导作用

持续推进公民道德建设，打造爱国主义精神、法治精神、守正创新精神、青藏高原精神等精神高地，铸牢中华民族共同体意识。深度挖掘优秀民族传统文化，结合新时代涌现出来的本土劳动模范、道德模范等讲述榜样的力量。积极探索新时代爱国主义学习教育体验活动的有效途径，大力推动社会主义核心价值观融入法治建设和地方治理的全过程。广泛开展“五星级文明户”“最美家庭”“道德模范”“好儿媳、好婆婆”等评选表彰活动，推动德治良性发展。加快实施新时代文明实践中心和县级融媒体中心建设，建好农(牧)家书屋，大比例配置民族语言文字书籍，不断丰富农村牧区广大人民群众精神文化生活。

(四)持续增强自治自觉，切实发挥自治基础作用

要在全省广大农村牧区进一步完善基层党组织领导的基层群众自治体制机制，建立健全以基层党组织为引领、以村民自治组织和村务监督组织为基础、以集体经济组织和农牧民合作组织为纽带、以其他各类社会组织为补充的村级治理体系，实现广大农牧区群众自我管理、自我服务、自我监督的格局。强化基层社会自治组织规范化建设，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，完善“支部进网、党员联户”模式，提高为民服务能力和水平。持续完善村规民约、寺规僧约，强化自我约束，切实发挥村民会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会的作用，提倡开展村民说事、民情恳谈等活动，从而达到畅通社情民意、激发自治活力的目的。

(五)不断提升科技智能化水平，切实发挥智治支撑作用

切实发挥一网贯通、全域覆盖的州、县、乡、村四级综治中心作用，推动各级综治中心动起来、活起来，不断完善实体化运行、实战化应用。尽快提升网格员综合素质，切实发挥网格员职能作用，形成网格划分和管理全州“一盘棋”“一张网”，切实做到大事全网联动、小事一格解决常态化。建立健全网络安全协同参与制度，积极探索政府依法监管、网站自净、网民自律、社会监督等多元主体共同参与网络治理模式的有效路径，做大做强综治信息平台，最大限度拓展行业治理、部门服务群众职能，实现资源整合最大化、分析研判精准化、实战应用高效化、服务群众便捷化。大力推进“互联网+”建设，深化区块链技术应用，实现网络服务全程化、全时化，真正做到管理高效有序、数据开放共享。

(六)坚决扛起山水黄南责任，切实优化社会治理生态环境

严格执行乡村振兴战略规划，进一步调整优化农牧区耕地草场、村庄、产业布局，更好把握空间、时间和区间，更好把握城、镇、村三者关系，真正留住乡愁、留住记忆。高度重视人民群众对宜居环境的新期待，聚焦中央环保督察“回头看”问题整改，下决心打赢蓝天碧水净土保卫战，统筹推进垃圾分类、“厕所革命”“洁净美”专项行动，进一步完善城乡人居环境整治长效机制，系统推进城乡建设中的生态化改造，让农牧区更加干净、整洁、有序。积极探索具有黄南特色的绿色高质量发展路径，全面推进山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，积极融入国家公园示范省建设。加大生态领域公益诉讼力度，突出精准治污、科学治污、依法治污，强化山水黄南建设。

(七)继续保持追赶发展态势，夯实社会治理物质基础

更加积极主动融入“一带一路”建设和“新时代推进西部大开发形成新格局”国家战略，敢于走出去、善于请进来，在借势发力、借船出海中找准发展定位，抢占更多先机。围绕打造“山水黄南”，高质量推进“三区建设”，继续保持追赶发展态势，为提升治理效能打好基础。深化“放管服”、文旅融合、投融资体制和产权体制改革，优化营商环境，加速开放融入。加快构建具有黄南特色的产业体系，调整产业结构、发挥品牌效益、健全合作组织、促进市场化运作，继续在生态有机畜牧业发展上走在全省前列。坚持政府主导、企业联手、媒体跟进，打造出一批在全省乃至全国有影响力的文旅精品线路和体验区，进一步做好热贡文化生态保护区品牌营销，丰富“文旅+”内容，拉长产业服务链，展示本土文化魅力，提升黄南文旅知名度。

注释：

①数据来源于黄南州财政局。

②数据来源于黄南州扶贫开发局。