新形势下乡镇土地管理存在的问题及建议

公主岭市范家屯镇自然资源服务科 温德才

引言

我国是一个典型的以农业为主的国家，农业的发展根本源于土地，人类从广袤的土地中攫取生存的资源。但受土地资源不可再生性的影响，若持续无限制的开发和利用，将形成对该资源的过度消耗和破坏。近年来，国家先后推行和出台了一系列土地制度改革和土地管理法规，以此对相关土地管理部门职责和规范进行约束，并且卓有成效，使得土地资源整体利用率显著提升。然而，随着乡村振兴战略持续发力，旅游业逐渐成为乡镇逐富目标，部分乡镇部门为引入旅游资源非法买卖当地土地资源，在毫无规划的前提下乱搭乱建或者非法侵占等，这种粗放式的发展在一定程度上破坏了当地土地管理的平衡，对当地经济发展造成了极大的阻碍和制约。面对新形势、新发展、新任务，如何提升乡镇土地管理水平，转变土地利用方式，走集约节约用地之路成为各乡镇亟待破解难题。

1 现阶段土地管理存在的主要问题

1.1 部分地区土地产权仍较模糊

我国实行的是社会主义土地公有制，该制度主要包含两种形式，即，全民所有制和劳动群众集体所有制，但从目前乡镇土地管理现状来看，社会主义公有制大多局限于土地地方或土地部门所有权的层面，土地的国有制尚未真正实现。在这种背景下，土地的集体所有权主体形同虚设，不但会对集体所有权形成弱化，且会在一定程度上淡化土地的公有制意识。此外，无论是土地开发、土地利用还是土地管理均处于一种长期的无政府状态，使得土地难以进行集约化管理，且存在多种不良现象，如，盲目滥用、撂荒闲置以及掠夺式经营等。

1.2 黑土地环境质量存在着潜在被污染的风险

黑土是地球上尤为珍贵的土壤资源，我国东北地区是黑土地集中区域，土壤环境质量良好，适合优质农产品生产，除辽河流域内少部分区域外，其他地区的黑土土壤基本未受到任何污染，大量有机农产品均来自黑土地。受当地气候条件影响，当地种植业在复种指数方面相对较低，没有过多的使用农药，因此，有机氯农药、多环芳径、多氯联苯、硝基芳香化合物等污染现象尚未大面积发生，但局部仍存在点源性污染。在土壤成土母质中，重金属从中所占比重相对较小，且东北地区的耕种方式大多为一年一季，再加上耕地地形条件等因素，截至目前，土壤健康水平相对良好。对几个典型黑土区土壤样品中的镉(Cd)、铅(Pb)、铜(Cu)和锌(Zn)进行了研究分析监测结果表明，4种重金属的检出范围分别为0.13~2.31 mg/kg、10.52~57.48 mg/kg、42.13~227.10 mg/kg和9.95~46.18 mg/kg左右，尽管从监测数据来看，东北黑土地土壤质量整体相对平稳，但也存在发生污染现象的可能性，因此，相关土地管理部门应进一步加大对其重视和保护力度。

1.3 生态环境的破坏造成土地质量的下降

目前，我国乡镇土地管理面临最为棘手的问题就是严重的水土流失现象，据相关统计数据显示，我国国土荒漠化面积目前约为2662.2万km2，占整个国土面积的27.3%左右，受荒漠化影响的人口接近4亿。我国是世界上典型的缺乏淡水资源的国家，在世界淡水资源中的占比仅为8%。在这种极度匮乏水资源的背景下，我国粮食总体产量处于相对不高的水平，部分地区特别是较为偏远的农村地区，水资源很珍贵，许多动物乃至人的饮水都是一个巨大的问题。且在现代城市化进程不断推进的大背景下，受诸多人为性因素影响，如，农业生产生活垃圾、农业废水等，均加速了我国淡水资源的消失速度，土地资源在人类大量破坏性活动下整体质量不断下滑。

1.4 表土剥离实践中配套政策不完善

现阶段，全国各个地方针对表土剥离所出台的文件大多以工作方案、行政命令以及指导性意见为主，尚未构建起系统全面的表土剥离支持政策和处罚办法，且各地对文件的执行力度不一，某种程度上也对表土剥离工作的开展形成了阻碍和制约。具体主要体现在以下几个方面。

第一，表土剥离后利用不及时，需要将其暂存于相应的场地，但该做法会增加就地区用地紧张程度。再加上若表土存放期间养护工作不到位出现人为偷盗或者刮风侵蚀等现象，有可能损耗其整体数量和质量。

第二，在表土资源开发和利用中存在两个重要对象，即，需求方和供应方，但两者之间缺乏相应的交易平台，且自行组织表土交易过程中没有相应的机构加以指导、组织和规范，使得绝大部分地区的耕地表土尚处于一种“自生自灭”状态。

第三，国内表土剥离工作尚处于早期发展阶段，被剥离表土的流动和利用大多局限于小行政区划，尚未开展跨县、市、省的合理流动。

2 新时期，加强土地管理的几点建议

2.1 明确土地产权关系

进一步明确土地产权关系，可促使集体所有权地位稳步提升，进而为后期统一管理奠定坚实的基础。尤其是对于乡镇地区的农民而言，受文化水平限制，大多缺乏产权与维权意识，使得自身利益时刻面临被侵犯的风险。而农地产权的有效明确，可提高农民在土地所有权、处置权以及决策权等方面的明晰度，能够在一定程度上实现农村自身对地方政府或相关企业等违法用地行为的有效约束和抵制。若当地条件允许，可在地区试行土地合理流转走规模经营之路，根据实际发展适当地放宽土地的使用权，确保其机械化水平以及自身在经济效益方面的双重提升。

2.2 加强黑土地保护，建立科学的轮作和土壤耕作制度

相关政府部门及其科研机构，应将目标集中在对黑土的保护，将研究重点聚焦于黑土的形成、演化过程以及保护性调控机制，为后期黑土保护工作的开展奠定理论性基础。通过与黑土地气候特点以及种植业布局实际情况相结合，完成对相关轮作制度的有效建立，借助豆科作物对土壤结构的改善作用，以及一系列措施，如，增加耕层深度、打破犁底层等等，确保耕种层水氧库容和有机质含量的全面提升，实现黑土地质量的不断改善。

2.3 加大生态环境问题清查力度

目前，全面贯彻绿色可持续发展理念，是土地整理和生态环境保护工作者最重要的任务和责任。实现对土地整理工作中生态环境等一系列问题的有效缓解和消除。为达成这一目标，相关工作人员应重点清查各类生态环境问题，不断推动改革与创新，从而建立具有针对性的生态环境管理机制和制度，并围绕环境保护督查程序进行全面整改，进而从根本上提高土地整理的时效性和生态环境保护任务的实施。一方面可以促进生态环境的清查管理，将环境检测与环境保护有效地结合起来，实现环境抽样检查与环境治理运作的一体化，在检查环境期间，需同时对有问题地区进行环境管理，可确保土地整理工作的质量和效率得到全面提高。另一方面，相关工作人员可通过各大企业的有效组织，从内到外排查各种环境问题和安全隐患，与企业建立合作关系对其生产和运作过程中的环境问题和安全隐患进行详细排查，并予以相应的处理，以确保第一时间发现并解决区域内存在的安全隐患和排放问题。

2.4 夯实表土剥离的法律根基，规范表土剥离管理体制

若要从根本上夯实表土剥离的法律根基，需对表土剥离相关管理体制进行规范和完善。首先，基于当地原有表土剥离实施方案，应明确出台相关表土剥离规定，该规定除了要有一定的指导性之外，还应有相对硬性的要求，以此实现对各级政府、企业以及农民个体表土剥离意识的全面提升；其次，加快完成对表土剥离专项法规，并与各乡镇实际相结合，出台一系列与地方实际相符合的表土剥离地方性法规；再次，着重进行表土剥离技术规程、标准规范的详细制定，在确保表土剥离可操作性和规范性全面提升的同时，确保表土剥离工作的有效实施。

坚持“谁占谁剥”的原则，切实履行土地单位剥落耕层的法定义务。在建设项目可行性研究阶段，建设用地单位在项目概算过程中应充分考虑耕地剥离问题和存放等资金;在申请土地利用审批过程中，作为土地利用审批的重要内容，应将耕作层剥离和再利用纳入补充耕地和土地复垦计划。在实践中，剥离表土涉及农业、环境和监管规划、林业等许多部门，要团结各部门，相互配合。例如:发展改革部门在办理项目时，应审核施工单位表土剥离方案;建设部门在办理施工许可和竣工验收手续时，应审查施工单位表土剥离验收合格证书;土地主管部门在办理土地使用手续时，应审核表土剥离实施方案和表土剥离验收证书等。

3 结语

综上所述，为进一步加强乡镇土地管理，应在遵循相关法律法规的基础上进一步明确土地产权关系加强黑土地保护，建立科学的轮作和土壤耕作制度，加大生态环境问题清查力度，夯实表土剥离的法律根基，规范表土剥离管理体制，通过多部门协调配合，努力推进乡镇土地管理。