内部审计影响 高校内部治理能力提升的因素分析

曹婷

（山东青年政治学院会计学院，山东 济南 250000）

一、内部审计在高校内部治理中的作用背景

2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年》中指出：政校分开，管办分离，落实和扩大高校办学自主权，完善中国特色现代大学制度。2014年，教育部年度工作要点的第一条即为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理能力现代化”。同年，教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议中强调要加快推进教育治理体系和治理能力现代化，并明确提出要发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度。要完善内部治理结构。由此可以看出建立和完善高校教育的内部治理机制已刻不容缓。

2013年8月20日，中国内部审计协会发布的《中国内部审计准则》将内部审计定义为是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。

这一定义表明，任何组织中的内审目标和功能都应是一致的，即使高校是一非盈利性组织，其内审的目标也应是促进组织完善治理、增加价值。

基于此，在高校内部治理能力不断完善的过程中，能够发挥“自身免疫”作用的内部审计越来越重要，高校内部治理的需求与内部审计的功能不谋而合。

二、内部审计在高校内部治理中的现状分析

（一）内部审计机构设置目标单纯，未与高校内部治理目标有机结合

目前，多数高校设有内部审计机构和人员，但相当部分高校的内部审计机构设置是以完成财务审计为目标定位，机构设置动因比较单纯，更有部分高校存在为了“内部审计”而“内部审计”的设岗现象。上述现象存在的主要原因就是高校在内部审计机构设立时并未与高等教育目标相结合，没有充分考虑高等教育所承担的“人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新”这四大职能任务，因此，高校内部审计机构在设置时，就未能将“评估教学与人才培养质量、科学研究水平”等核心内容纳入高校内部审计的职能范围。

（二）内部审计观念和工作方式落后，内部审计的功能被简化

由于内审定位单一，观念落后、缺乏创新，所以目前高校内部审计是以财务审计、基建审计等方面的“事后检查”为主，内部审计人员经常以“检查者”的身份，侧重于对资金使用不当等方面的违规违纪进行揭露，几乎不进行事前的“风险防范与控制”，这就大大简化了高校内部审计在高校内部治理活动中的重要作用。

（三）内部审计机构和审计人员独立性不足，弱化了在高校内部治理中的作用

经过对高校内部审计研究的梳理发现，大多数高校的内部审计岗位是设置在财务部门或纪检监察部门，鲜有单独成立内审机构。这一现象，明显表达出内审机构的独立性先天不足，也显示了各高校对内部审计重视度不足。与此同时，由于内部审计的服务指向是对内的，服务性质决定了内部审计相对于外部审计存在更多限制。因此，保持应有的独立性是内部审计发挥作用的核心因素，没有了独立性，内审作用势必就会弱化。但附设在学校某一独立部门内部，由于先天不“独立”，也就很难达到外部审计的“超然”地位，其作用被弱化就成了必然的结果。

三、高校内部审计与高校内部治理关系形成的理论基础

（一）“类企业”的高校委托代理机制

在企业里，内部审计是公司治理的有机组成部分，是降低委托代理问题中代理成本的一种有效手段，现代内部审计已提升到治理层次，应定位于第一层委托代理关系（即管理者对所有者的受托责任），内部审计正是通过战略管理审计和业务管理审计来满足所有者监督的需要（张伟 2004）。

自从高校实行“政校分开，管办分离”以后，高校特征越来越趋同于企业，“政校分开”类似于两权分离，“管办分离”类似于管理分权。高校的委托代理机制也就应运而生了。

高校的委托代理机制出现后，由委托代理出现的信息不对称、平衡各方利益等问题也就凸显了出来，政校越分开，管办越分离，越要有受托责任被良好履行的有力保障，外部监管者会给出更加有力的措施，从而为内部审计参与监督，发挥效应提供了条件：当委托人发现自己的利益或者组织的利益被侵害时，就会拿起“内部审计”这个强有力的“武器”来审查受托者的行为。这样一来，内部审计在保证受托责任履行的同时，也上升到了管理层面的高度。它将独立于组织内部，独立性越高，它的效用也就越明显，效用越明显，受托责任的履行状况自然也就也好，自然形成了一种良性循环。并且，内部审计还具备外部审计所不具备的优势：即它对组织情况更加了解，能更好地把受托责任和教育目标融合在一起。这也对内部审计提出了新的挑战：即不断调整以适应目标的改变，适应资源的变化。

（二）“去商业化”的严格内部控制制度

内部审计学家Andrew Chambers说过：内部审计的理论构建应以内部控制概念为中心。而内部审计在内部控制中又具有特殊的地位。其一，它是组成内部控制制度的一部分；其二，它又超然于内部控制理论，有其独立性，行使着对其他内部控制要素再控制的职责（石爱中，2006）。

高校是典型的行政事业单位，有自己独特的内部控制制度规范，并且不断地进行着改革和发展。2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》较之前更加严格和规范。内部审计能够对新规范的有效性进行评议和改进，从而完善组织程序，达成组织目标。有了“去商业化”的严格的内部控制制度做保障，内部审计能够更加合理有效的降低风险，减少运行过程中的不确定性，最终能够完善内部控制制度、改善风险管理，确保受托责任的履行，实现组织终极目标。这种作用也具有反作用力，内部控制制度的完善同时也影响内部审计的独立性以及它的治理效果。

受托责任和内部控制理论共同构建了内部审计作用机理的理论构架。前者明确了内部审计治理的目标，这恰恰是内部审计产生和发展的源动力。没有受托责任的产生与发展，也就没有内部审计存在和发展的条件，也就不需要内部控制制度对内部审计的方法与技能进行执业。所以，受托责任制度是内部审计发展的基石，而内部控制是内部审计发展的“照明灯”。这盏“照明灯”指明了内部审计所需要运用的手段和方法，把内部审计真正渗透到高校各个部门，各个层面。更有利于实现内部审计的自身价值，从而更好地服务于高校内部治理目标。

四、内部审计推进高校内部治理能力提升的因素分析

由于高校的内部治理是借鉴公司治理所形成的概念，因此内部审计与高校内部治理能力间的关系，完全可以借鉴企业内部审计与公司治理间的关系分析。

（一）内部审计推进高校内部治理能力提升的因素一：目标的一致性

内部审计之父索耶关于内部审计的定义是：对组织中各类业务和控制进行独立评价，以确定是否遵循公认的方针和程序，是否符合规定和标准，是否有效和经济的使用了资源，是否在实现组织目标。这些“是否”层层递进，最终指向所服务组织的目标。当企业内部审计设置的目标与企业目标保持了高度一致时，企业的内部审计可以与董事会、高管层、外部审计一起构建“四大基石”，在公司治理中共同发挥作用，成为公司治理的有效手段。

由于高校内部治理的目标是多维的，包含人才培养、科学研究以及社会服务等等多个方面，因此，高校内部治理也应通过人才培养质量、科学研究水平等方面加以体现。高校内审除了不能局限于传统的财务审计、基建项目审计等方面外，更应当从风险控制角度，通过加强对教学实施过程的内控和内审来保证教学质量、科研水平，从而实现高校内部治理目标。即高校内部审计最终应通过指向了有效、合理、经济的利用现有教育资源，实现高校内部治理目标。在“高效利用资源，服务组织目标的实现”方面实现高校内部审计与内部治理目标的高度趋同。

（二）内部审计推进高校内部治理能力提升的因素二：工作独立性

独立性是内部审计推动高校内部治理目标实现的重要条件，是内部审计的灵魂，但独立性又受到隶属关系的影响，所以内部审计组织的隶属关系也是高校内部审计与高校内部治理关系中的重要因素。对于高校的内部审计模式无非上述两种：隶属于财会部门或隶属于纪委或监察室。两种隶属模式都有其弊端。定位内部审计责任，设立职业化的内部审计机构，真正地让内部审计独立起来，是最大限度地提高内部审计独立性、公正性、权威性的有效路径。这样一来，不但内部审计机构是独立的，内部审计人员也保持了独立性，工作的独立性，保证了内部审计有效推动高校内部治理目标的实现。

（三）内部审计推进高校内部治理能力提升的因素三：制度的规范性

制度规范性是内部审计提升高校内部治理能力的保障。在2014年1月1日开始实行新的《行政事业单位内部控制规范（试行）》的基础上，关注《审计法》和《审计署关于加强内部审计工作的规定》中对内部审计所做的阐述。在此基础上，结合高校自身的目标和特色，制定具有高度指向性的内部审计工作规范，减少原则性条款，增加务实性的说明，减少制度的灵活度，适当加强权威性。逐步走出适合职业化内部审计机构的内部审计规范道路，加强针对性，可操作性，独立性，权威性。

总之，随着高校教育改革的不断开展，高校内部审计在完成传统概念上的查错防弊的同时，更要通过目标的一致性、工作的独立性、和制度的规范性来推动高校内部治理，帮助高校完善管理程序和方法，促进高校教学教育目标的实现。