当前南阳市特色小镇存在的问题与对策

文/鞠端（中共南阳市委党校）

特色小镇与传统行政意义上的乡镇有所区别，是一个特定经济区域，是以产业为核心、以项目为载体、生产生活生态相融合、具有独特精神气质与文化风味的特定经济区域。建设特色小镇，是新型城镇化建设体系中的重要组成部分，是落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的重要举措，是推进产业结构转型升级的有效路径，是统筹城乡经济协调发展的重要抓手。

一、南阳市特色小镇现状分析

南阳市作为中部农业城市，城镇化率低于全国平均水平，也低于河南省平均城镇化率。南阳市农村人口多，乡镇数量多，县域经济比较活跃。在河南省203个国家级重点镇名单中，南阳市占了19个，是河南省重点镇数量最多的省辖市。南阳市发展特色小镇有一定的先天优势和基础：1.文化底蕴深厚。南阳地处中原，历史悠久。楚文化、汉文化、三国文化、“南阳四圣”家喻户晓，不少乡镇都有一定的人文历史。2.自然资源丰富。南阳地区地理环境为盆地，处于汉水上游，淮河源头，北有伏牛山，东有桐柏山，同时也是南水北调中线源头，境内水系丰富。3.特色产业鲜明。南阳的特色产业相对比较集中，且在全国影响力稳步增强，如西峡的香菇、猕猴桃、山茱萸，石佛寺的玉石，穰东的服装，石桥的月季，镇平的金鱼等在全国都有一定知名度和市场份额。4.经济实力雄厚。南阳市不少乡镇自古以来就是商旅重镇，经济比较发达。其中3个国家级特色小镇，在南阳市200余个乡镇中总体经济水平排名靠前。

住建部先后公布了两批特色小镇名单，全国共有403个，河南省有15个入选，其中南阳市就占了3个，第一批为西峡县太平镇，第二批为镇平县石佛寺镇和邓州市穰东镇。南阳市在特色小镇的规划、建设与发展中已经处于河南省的前列。自2016年中央提出要培育特色小镇以来，南阳市委、市政府高度重视，先后出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》和《南阳市特色小镇创建细则》，提出要在两年内建成15个左右市级试点特色小镇，并要求所有特色小镇都要按3A级以上旅游景区标准建设。

南阳市特色小镇具有以下几个特征。1.产业支撑。产业是特色小镇的核心，特色小镇一定要有支柱产业，支柱产业要具有一定的特色，具有一定的规模，能够形成比较完整的产业链。太平镇的特色农业是山茱萸，年产5000吨、产值2亿元；石佛寺的特色是玉雕产业，其是全国最大的玉雕产品加工销售集散地，产品销往国内外；穰东镇的特色是服装产业，服装销往西安、武汉等30多个大中城市。2.美丽宜居。三个特色小镇依托自身的资源和条件，加强城镇和社区规划，注重生态保护和环境治理，规范整体布局；注重传统文化与现代社会相结合，经济发展与环境保护协调发展。太平镇利用天然的自然资源，开发旅游业，全年接待游客30万人次以上，实现旅游收入超过5000万元；镇平县注重产业与文化结合，是全国特色景观旅游名镇。3.示范引领。特色小镇的发展对周边农村、县区经济发展示范带动作用明显。不仅促进了镇区的繁荣，而且带动了全镇农民经济收入的提高，从而使整个镇的经济实力都名列前茅。太平镇特色产业山茱萸给农民带来的收入占了总收入的60%以上；石佛寺镇从事玉雕产业的人员5万余人，各类玉雕加工企业(户)有1万多家；穰东镇的服装产业带动了周边4个县市区50多个乡镇2万多农户从事服装加工。

二、南阳市特色小镇建设存在的主要问题

党的十八大以来，南阳市乡镇经济快速发展，乡镇面貌也得到了较大改善，部分乡镇已经初步有了小城市的雏形，城乡差别在不断缩小。大多数乡镇在规划上、管理上、环境上、交通上、产业上都有了一个明显的提高，但是与国家要求的特色小镇的条件相比还有一定的差距。国家级特色小镇有5个要求：特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制。针对特色小镇的5个要求，结合南阳市已经当选的3个国家级特色小镇和正在发展和培育的特色小镇具体实际情况分析，当前南阳市在特色小镇培育方面存在以下问题和不足：

（一）特色产业有待加强

特色小镇最关键的特征体现于“特”字上，“特”又表现在产业上，特色产业一定要突出。不仅要求产业有特色，而且要求产业做精、做强，具有一定的辐射带动作用。南阳市一些乡镇产业已经初具规模，有一定的影响力，并且能够辐射带动相当农村居民脱贫致富，但是距离做精做强还有一定距离，特色产业需要进一步培育和加强。产业结构相对单一。主打产业与其他产业在产业融合方面力度不够，经济发展有短板，导致特色产业不强，相关产业不大。以特色农业为主要产业的乡镇旅游业不强，以旅游业为主的乡镇商业不强，以商业为主的乡镇旅游业不强。产业集聚程度不够。地方政府往往更重视的是产业的发展，产业进集聚区，这在一定程度上造成相近产业的分散。产业链有待延伸。当前南阳市大多数乡镇特色产业处于产业链的底部，特色农产品以初级加工为主，特色旅游产业以休闲旅游为主，特色商业以低附加值的商品为主，整个产业链需要进一步延伸、提高。

（二）宜居环境有待提高

美丽乡村建设促使南阳市乡镇面貌焕然一新，上了一个新的台阶。各个乡镇在道路建设、主题广场、公园绿地、住宅建筑等方面投入了一定的资金，居民生活环境有所改善，生活条件有所提高，生活质量有所提升，但是整体宜居环境还有待进一步提高。对环境因素不够重视，过分考虑经济因素。建筑风格和布局缺乏典型特征。住宅小区建设和商业开发缺乏地域特征，同质化现象严重，新建住宅小区入住率较低。居民居住环境不均衡。新开发的社区和街道环境相对较好，公园、绿地、健身器材配套一般能够到位，而老旧街区生活环境改善不明显，绿化、垃圾处理、公共卫生依旧薄弱，与宜居环境标准仍有一定差距。

（三）特色文化重视不够

南阳市拥有悠久的历史，有深厚的文化积淀。文化是南阳市特色小镇发展的重要财富，不少乡镇都有一定的人文历史，对于文化需要进一步挖掘、整理和继承，把文化同特色产业融合起来，共同发展。但是在以经济建设为中心的发展过程中，乡镇政府大多重经济建设，轻文化建设开发；重思想道德建设，轻历史文化教育；重文化宣传，轻产业融合。在发展过程中，对于传统文化重视不够，文化保护意识不强，对有一定历史价值的住宅、自然景观保护不力，大拆大建；对于现代公共文化传播方式有限，途径单一，传统标语、条幅、展示板依旧是主流，容易导致教育宣传停留于表面，文化培育不深入。

（四）服务设施有待完善

党的十八大以来，南阳市大多数乡镇在基础设施方面都有了长足的发展，基本形成相对完善的公共服务设施体系。城镇自来水符合卫生标准，能够做到自来水入户；垃圾定时定点清运，镇容乡容干净整洁；公共绿化率不断提高，人均绿地面积增加。但是在公共服务设施建设方面还需要进一步完善，提高服务设施标准，提高公共服务质量。突出表现为服务设施不完善，服务质量不高。不少乡镇缺乏公共卫生间，居民如厕不方便，卫生系统需要进一步改造和完善；道路停车设施不规范、不完善、不便捷，有待于进一步规划和规范。教育、医疗、文化、商业、电信等公共服务还难以做到全覆盖，服务设施相对陈旧，服务理念相对落后，服务态度有待进一步提高。

（五）体制机制缺乏创新

南阳市是农业城市，农村人口多，经济基础薄弱，相对于沿海地区有些保守，体制机制不活，创新能力有限。创新，是习近平总书记治国理政的核心理念之一，是经济社会发展进入新常态的宝贵财富。在发展理念上，以经济建设为中心已深入人心，可持续发展、绿色发展进展缓慢，协调发展能力薄弱，开放发展、共享发展意识不强。在金融机制上，财政收入有限，投资渠道窄，金融手段有限，主要依赖于政府投资、招商引资和房地产开发，容易导致特色小镇培育房地产化。在管理体制上，依赖于传统行政管理体制，乡镇层级的政策创新、社会管理服务创新匮乏，在社会管理服务设施、程序、质量等方面与城市依然有不小的差距。

三、培育特色小镇的对策与建议

特色小镇的培育建设有三个基本原则：坚持突出特色、坚持市场主导、坚持深化改革。培育建设特色小镇是一个系统工程，是衡量政府治理效能的重要载体。

（一）规划先行

特色小镇建设，对于乡镇地方来说，是关于今后甚至相当长时期内的百年大计，是能够直接引领和造福周边群众生活的大事，投资数额较大，规划设计应当慎之又慎。特色小镇的建设，需要高标准规划，无论是功能布局、环境规划、建筑设计，还是生活设施、管理服务，既要立足于乡镇实际，又要着眼于未来发展。

通过规划提升特色优势。“找准特色，凸显特色，放大特色，是特色小镇规划建设的首要任务。”[1]一是立足当地，挖掘历史，搜集、整理、深入研究，用好用足方方面面的历史文化资源。二是立足产业，做大做强。充分发挥特色产业优势，把特色产业做到规模化、品牌化、标准化，同时加强产业集聚，推动产业链的延伸。三是立足当前，谋划未来。把特色小镇的培育建设同新技术、新产业、新业态的发展密切结合起来。适当规划和依托南阳理工学院、南阳师院，结合南阳创业大街等，创建高新技术相关的特色小镇，弥补南阳在这一方面的空白。通过规划找准功能定位。特色小镇的规划要与市、县、镇的发展规划相匹配，要立足于市县的长远规划，结合镇的长期规划，参考周边乡镇的产业结构，发挥自身的优势产业，确立核心产业。以特色产业为主，兼顾旅游、休闲以及高新技术产业。通过规划提高建设标准。特色小镇建设不是大拆大建，不是房地产开发，而是在保护原有住宅建筑的前提下，尽量不破坏原有的自然生态，对原有社会功能的一种提升。特色小镇的建设标准应当高于一般城镇，在道路交通、环境美化、公共服务、网络通信等方面不低于现有的城镇标准。

（二）政府引导

特色小镇的培育和建设，不是形象工程，不是政绩工程，政府不是投资的主体，但政府的作用不能忽视，政府的引导作用同样重要。地方政府主要是通过小镇规划、基础设施建设、政策制度保障等来发挥引导和服务功能。

制定发展规划。制定并监督特色小镇发展规划的实施，投资并完善特色小镇基础设施和公共服务设施建设，协调区域内各功能区域联系。

提供政策保障。在建设用地方面，优先保障特色小区的土地供应，在土地置换方面给予一定政策倾斜。在招商引资方面，特色小镇的优惠条件不低于产业集聚区的标准。在人才引进方面，特色小镇是重要的引进人才的平台，对于引进的各类人才和项目均优先享受南阳市委、市政府相关规定的各项优惠政策；对高端人才、特殊人才，可以采取特事特办；将引进人才同现有各类人才与特色小镇发展整合起来。在社会治理方面，坚持政府、企业、社会共同参与。提供财政支持。特色小镇建筑投资数额较大，应当以企业作为参与主体，政府给予一定财政支持。政府以政策为引导，吸引社会资本、各类基金、银行参与，特色小镇配套基础设施建设、公共服务设施建设等采用政府和社会资本共同合作的模式。对于入驻特色小镇的企业和参与建设开发的企业，给予一定的税收优惠和贷款贴息。

（三）产业主导

特色小镇的培育，必须同产业规划统筹考虑，特色小镇的可持续发展，一定要有产业的支撑。特色小镇培育建设的主流方向，不应当是旅游小镇，而应该是产业小镇，而且是高端产业小镇，尤其是南阳市相对空白的金融小镇、科技小镇、体育小镇等。

要突出特色产业。培育特色小镇，最关键的是推动特色产业的发展，形成特色经济。在特色小镇的特色产业培育和发展过程中，积极引入市场要素，把特色产业做精做优；要开阔思路，把特色产业做深做透；要围绕特色优势，把特色产业做大做强。在产业链方面，“或建新链条，或做强链条，或补足链条，或延伸链条，努力把产业链的触角延伸到方方面面。”[2]

要促进产业融合。特色小镇依赖于特色产业，但又不能仅仅依靠于特色产业，在特色产业的基础上，促进其他产业的发展，促进其他产业与特色产业的融合，从而使特色小镇发挥更大的经济效益和社会效益。当前大多省市在特色小镇培育的规划中都强调要与旅游业结合，但在实际中又不能仅仅局限于旅游业。以南阳市为例，可以把生态农业、加工制造业、旅游业等融合起来，把特色产业做深做透。

（四）社会参与

特色小镇的培育要依靠社会化方式运作，企业是主体。吸引社会资本的参与，是解决特色小镇资金来源、解决特色小镇谁来建设的关键问题。社会资本参与的优点在于，企业可以根据自身的产业优势、市场定位和发展规划，与特色小镇建设融合发展，这样既能保证特色小镇建设的资金投入问题，又能保证小镇的健康持续发展。

社会参与开发。特色小镇的建设需要投入大量资金，少则数亿元，多则数十亿元，需要政府、企业和居民的共同努力。各种基金、企业、民间资本、银行信贷都可以成为建设特色小镇的资金来源，可以优先采用龙头企业带动或企业组团模式。

企业参与建设。企业是特色小镇建设的主体。一是依托大型企业，主导建设开发特色小镇。优先考虑当地龙头企业或者国内外知名企业参与，例如内乡牧原、宛西制药等。二是通过招商引资。特色小镇的入驻企业不同于产业集聚区，偏重于文化特色、科技水平、人才资源、金融资本，企业竞争力强，项目成长性好，辐射带动性强，具有可持续性。

居民参与治理。特色小镇的治理需要政府、企业、社会组织、小镇居民等主体共同参与。当前，部分特色小镇的建设管理模式是管委会的形式，通过管委会提供“店小二”式的服务，实质上依旧是“政府建设+企业投资+市场招商”的产业集聚区管理模式。完善特色小镇管理机制，实施多元治理，可以成立特色小镇治理委员会，扩大企业、居民在小镇治理上的话语权。

（五）创新驱动

创新是引领发展的第一动力。特色小镇的产生是创新的成果，特色小镇的发展也依赖于创新。

观念创新。特色小镇不是行政建制镇，也不是开发区和产业园区，因此不能用行政手段去推动，也不能用大开发的模式去建设。特色小镇要立足于特色产业，不管是制造业还是服务业，也不管是文化还是旅游，其实都是产业，都必须有特色。在特色产业的基础上，培育和建设地方品牌和亮点，无论是硬件设施还是文化氛围，与原来相比都是一个大的提升。

产业创新。在经济社会发展进入新常态的背景下，信息化与工业化、制造业与服务业深度融合，已经当选国家、省、市级特色小镇要把原有特色产业做大做强，新建新规划的特色小镇要集中力量发展信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造和文化创意等新兴产业和朝阳产业。

要素创新。传统投资驱动发展模式注重土地、资源、资金等物质性要素的供给，而特色小镇的发展，却要求我们更多的关注科学技术进步、管理创新和劳动者素质提高等新型生产要素的供给。人才的引进是科技创新的前提，科技创新是产业发展的基础，产业的发展是特色小镇的灵魂，没有特色产业的小镇仅仅是一个产业集聚的园区。

制度创新。特色小镇的发展过程中，一定要坚持政府引导、企业主体、市场化运作，让市场发挥对资源配置的决定性作用。创新投融资机制，以企业和社会资本为建设主体，政府在土地、税收、财政等方面给予适当优惠和补助。创新小镇管理机制，政府、企业、社会组合和居民共同参与特色小镇的治理。