“三线一单”在国土空间规划环境影响评价的应用

胡晓婉

（深圳市源清环境技术服务有限公司，广东 深圳 518000）

“三线一单”是推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控、推进绿色发展高质量的一项重要工作。2015年7 月，中央深改组第十四次会议提出“落实严守资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线”的要求。2017年中央政治局第十四次集体学习明确了“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，形成绿色发展方式和生活方式。”2018年6月国务院发布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，将“落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束，深化供给侧结构性改革”作为基本原则第一条。2019年1月18日，李干杰部长在全国生态环境保护大会上强调“继续全面推进全国“三线一单”编制和落地并制定指导意见。”截至2021年4月，全国31个省级单位“三线一单”生态环境管控方案内容已经全部公布。

“三线一单”为重大生态环境管理决策的实施和国土空间规划、生态环境保护、规划环评、项目环境准入等工作提供支撑，对提升生态环境管理能力、健全国土空间管理制度、推动高质量发展具有重要意义。

1 “三线一单”管控体系与规划环评的关系

1.1 “三线一单”对规划环评的指导作用

生态环境部2019年12月发布《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019），此次发布的版本是对《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2014）的修订，与原标准相比，新增了与“三线一单”工作的衔接，明确要求分析规划实施后能否满足生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。

从定位上看，“三线一单”是规划环评、项目环评的上层次决策准则。规划环评是承上启下的环境影响预防性准入制度，对上衔接区域“三线一单”成果，论证规划确定的产业定位、发展规模和功能布局等的环境合理性，对下细化生态环境准入清单管控要求，为项目环评提供准入指导[1]。

1.2 “三线一单”与国土空间规划体系的衔接与反馈

根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，编制国土空间规划，要在全面摸清国土空间本底条件的基础上，以资源环境承载能力基础评价和国土空间开发网格化适宜性评价（以下简称“双评价”）为基础，科学划定“三区三线”，统筹各类空间性规划，以实现“一张蓝图干到底”的规划目标。

“三线一单”中的“生态保护红线”、与国土空间规划中“三条控制线”划定的“生态保护红线”是完全衔接、保持一致的。此外、资源利用上线、环境质量底线均是国土空间规划环境保护专项规划的重要规划依据。“三线一单”划定的环境管控单元与国土空间规划的城镇功能分区应保持协调一致。鉴于两者之间的反馈作用，建议可以协同开展“三线一单”、国土空间规划的编制工作。

此外，按照《中华人民共和国环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》（中华人民共和国国务院令第559号）的规定，《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2019）要求，规划编制时需同步开展规划环境影响评价工作。规划环评可以作为桥梁与反馈途径，有助于更好地衔接“三线一单”与国土空间规划[2]。

2 国土空间规划的规划环评编制方法探索

2.1 国土空间规划的规划环评评价核心内容识别

2020年实施的《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2019），为规划环评的编制提供了基本思路，规定了开展规划环境影响评价的一般性原则、工作程序、内容、方法和要求。国土空间规划是宏观层面的战略性全域规划，是促进高质量发展和高品质生活的空间政策，是国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领。从内容上看，规划核心是划定分区、空间布局，并未设置明确的经济指标、产业指标。编制国土空间规划环境影响评价，无法完全按照导则总纲要求进行预测分析，需要结合规划的特点，识别评价的核心内容，再据此找到评价方法。

以市级国土空间规划为例，其核心工作是划定“三区三线”——“三区”指城镇空间、农业空间、生态空间三类空间；“三线”是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。因此，规划环评也是围绕这个核心，识别并评估环境影响。

2.2 国土空间规划体系中“双评价”对规划环评的作用与影响

资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价的落脚点是“三区三线”，更侧重空间尺度，通过对自然环境要素开展单项评价、集成评价，综合反映区域资源环境承载能力的实际及其变化情况。适应性评价则是根据资源环境承载力的评价成果，对区域内资源情况进行检验，并划定区域内土地合适的用地类型[3]。

国土空间规划体系中的“资源环境承载力评价”，是通过对土地资源、水资源、气候、生态、环境、灾害、区位、海洋八项因素单项评价后再开展集成评价与综合分析，最终判断不同区域在生态、农业、城镇建设方向的承载规模。

规划环评中的“资源环境承载力评价”，更侧重于总量尺度，是将“三线一单”作为生态环境方面规划实施的总体指导要求，分析规划实施支撑性、资源可利用（配置）上线和规划实施主要环境影响要素（大气、水等）污染物的允许排放量，结合现状利用排放量、区域削减量，分析各评价时段剩余可利用资源量和剩余污染物的允许排放量。

两者虽然侧重不同，但目的一致，均是论证国土空间规划方案环境影响合理性的工具和方法。且“双评价”中集成评价分析的“生态保护重要性评价”，将全域范围划分生态保护重要性等级，生物多样性维护、水源涵养、水土保持等生态系统服务功能越重要，或水土流失等生态敏感性越高，且生态板块的规模和集中程度越高，生态廊道的连通性越好，生态保护重要性等级越高。“双评价”的部分成果可以作为国土空间规划环境影响评价除“三线一单”中的生态保护红线以外的生态方面的评价依据。

3 “三线一单”在国土空间规划环境影响评价中的应用

3.1 对评价目标指标的应用

“三线一单”强化空间、总量、准入环境管理，为空间的发展和管控发挥约束性起到了指引作用，对于区域发展、产业调整、污染控制、风险防控等可提前谋划、预先布局[4]。国土空间规划环境影响评价应充分吸收“三线一单”的成果和要求，并通过规划环评与规划主体的沟通反馈机制，传递到规划编制过程中。

“三线一单”划定了资源利用上线与环境质量底线，这两条线主要以能耗水耗总量强度控制目标及环境质量目标为体现形式，由上至下传达环境质量底线及环境质量目标、污染控制最低要求。在此基础上，结合区域污染防治计划、生态环境保护中长期规划，综合设置国土空间规划环评的评价指标。

3.2 对国土空间规划环境影响预测评价的作用

规划环评中的预测评价部分，主要针对环境影响识别出的资源、生态、环境要素，开展多情景的影响预测与评价。结合国土空间规划特点，建议以规划时段（近期、远期）为情景，结合规划中不同时段的规划指标及主要建设内容，以发展规模、结构、布局为核心，判断规划实施的人口增长、城镇建设规模增加、城市功能布局对生态环境的影响。

从总量上，重点分析人口变化、城镇建设规模增大对生态环境的冲击，采用定性与定量分析相结合方式，预测城市水、土地、能源等规划实施支撑性资源的需求量和主要污染物的产生量、排放量，分析是否满足资源利用上线与环境质量底线。

从空间上，从城市总体格局方面分析城市建设空间结构是否符合生态环保要求，“三线”划分是否合理，重大设施布局是否合理等，对比城市功能布局与“三线一单”环境管控单元空间的位置关系。“三线一单”最终划定为三类——优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元，并从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率四个维度形成生态环境准入清单。

规划环评可运用GIS叠加分析国土空间总体规划分区、功能布局与“三线一单”中大气管控分区、水环境管控分区及综合管控单元的位置关系，统计规划分区与“三线一单”重叠区域面积，识别“三线一单”中的优先保护单元与规划功能分区、生态保护区和生态控制区的空间位置关系，判断是否有功能定位不协调、管控要求相矛盾的区域。若有，则建议与规划编制单位沟通调整规划方案，或明确提出该区域的生态保护要求。判断重点管控单元、一般管控单元内的规划功能，规划实施应符合对应的重点管控单元、一般管控单元的管控要求。

4 结论

“三线一单”是生态环境分区管控体系的核心，国土空间规划是国土资源开发、保护与利用的基础性、战略性、统领性指导，国土空间规划环评可作为两者的桥梁与反馈途径，有助于更好的衔接“三线一单”与国土空间规划。

在编制国土空间规划环评时，应基于总纲的要求，并结合规划特点，围绕“三区三线”，以发展规模、结构、布局为核心，判断规划实施的人口增长、城镇建设规模增加、城市功能布局对生态环境的影响。充分利用“双评价”中的生态保护重要性评估结果，作为规划方案对城镇生态方面影响的评价依据。国土空间规划环评应评价“三线一单”中环境管控单元与规划功能分区的相符性，并对不一致的地方提出规划调整建议。