应当加强自然资源管理中界线测绘工作的统筹

◎ 桂德竹

自然资源权属界线、空间管控界线作为自然资源产权管理和国土空间用途管制的重要依据，不仅是“技术线”，更是“政策线”。界线“测不准”，空间管控界线将“划不实”，自然资源所有权人合法权益难以“有保障”，国土空间用途难以“管得住”，将为自然资源产权管理和国土空间统一用途管制留下隐患。

当前，自然资源部正在开展界线的划定和落地工作，并按照计划到2023 年完成全国重点区域自然资源统一确权登记。在完成界线划定职责整合的基础上，有必要统筹做好空间管控界线、权属界线等界线测绘工作，为自然资源精细化管理提供支撑。

自然资源管理涉及的界线分类及划定要求

界线分类。自然资源管理涉及的界线有公权力界线和私权利界线。空间管控界线是依公法划定的界线（如规划管控界线、地类界线和行政区划界线），权属界线主要是依私法划定的界线（如不动产和自然资源产权界线）。据统计，空间管控界线包括6 类规划管控界线、12 大类地类界线和3 类行政区划界线，权属界线包括7 类不动产界线和9 类自然资源权属界线。

划定要求。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在完善生态文明制度体系时，强调 “加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线”“推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度”。这对界线测绘工作的统筹提出了相关要求。

一方面，两类界线测绘成果在空间上不冲突，以免导致空间管理秩序的混乱。空间管控界线划定时要兼顾自然资源权属界线，避免对土地、人工林、矿业权等区域的压盖，为自然资源的开发利用留出空间。

另一方面，两类界线测绘成果空间精度、技术方法要符合标准。作为产权管理和空间管控的依据，两类界线就自然资源产权制度和国土空间用途管制制度建设而言，应有严格的界线测绘规范和精度指标要求。比如确权登记机构只能对权属明确、界址清楚、面积准确的不动产和自然资源依法予以登记，发放相关证书。

当前界线划定存在四方面突出问题

一是界线范围不准、边界不清。据报道，从2007年到2016 年，由原环保部、国土部等七部门组成的国家级自然保护区管理评估组利用10 年时间，完成了31 个省（自治区、直辖市）的394 处国家级自然保护区管理评估工作。评估组发现，有70.78%的国家级自然保护区存在范围界线或土地权属不清的问题。这主要是由于我国国家级自然保护区主要是20 纪80 年代后大规模发展起来的，在抢救性批建时未开展界线测绘，保护区没有准确的空间坐标、范围和面积数据。

二是界线间存在交叉、重叠、冲突，界线落地时产生界线争议和纠纷。据2017 年我国国家级自然保护区矿业权清理核查结果，国家级自然保护区范围内有全部或部分重叠的矿业权4000 余个，其中有相当一部分是在国家级自然保护区设立前合法批准的，由于保护区边界不清而被划进生态保护红线。以上仅是国家级自然保护区（占全国陆地总面积的约10%）内的矿业权重叠情况，如果考虑省、市、县级自然保护区（各种类型、不同级别的保护区2750 个，总面积约14733万公顷，约占全国陆地面积的14.88%）的数据，涉及空间管控界线和权属界线矛盾冲突的问题将更加突出。

三是部分界线测绘基准不规范。部分标准关于测绘基准的使用规定不符合国家全面启用2000 国家大地坐标系的要求，如《海籍调查规范》（2009）采用WGS-84 世界坐标系 ，《县级土地利用总体规划制图规范》（2009）采用1980 年西安坐标系。界线的平面坐标系统不统一需进行坐标转换，会对界线范围面积产生较大影响。据专家分析，不同坐标系统转换引起的面积差异因子最大量级可达2.16×10-4。如海口市土地勘测队以海口独立坐标系下海口市西部边缘一块1 平方公里的土地转换为国家统一坐标系的地块为实例，不同坐标系下两者面积差异最大为216 平方米。以确权登记为目的的界线测绘成果，不仅用于产权边界界定，而且用于征地拆迁、权属流转的资产价值评估。在“寸土寸金”的市场经济下，界线坐标系统不统一、界线成果精度误差将影响到所有者和使用者的切身利益。

四是部分界线制图不规范。由于专业背景不同，权属登记簿册和规划成果图的制图符号不统一，界线等专题要素在不同单位编制的规划图上，甚至同一单位编制的不同图件上表现形式不一致，如学校符号，有些图件设计为文字符号，有些设计为象形符号，造成读图困难，甚至影响相关界线管理政策的规范性表达。

界线划定可能面临的潜在问题

一是部分标准不适合管理需要。长期以来界线划定分部门管理，不同部门不同时期制定了标准规范。权属界线方面，2015 年，不动产统一登记制度建立前，土地、房屋、林地、海域、农地等不动产确权登记分别由国土、住建、林业、海洋、农业等部门制定技术规范并组织实施。空间管控界线方面，机构改革前，城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条空间管控界线分别由住建、国土和环保三部门划定。其中，住建部、原国土部联合在全国开展了14 个城镇开发边界划定试点，但在全国层面未形成统一的技术指南；永久基本农田红线划定方法相对较成熟，截至2017 年6 月底，永久基本农田划定工作基本完成；原环保部、国家发改委2017 年制定了《生态保护红线划定技术指南》，海洋生态保护红线于2017 年完成划定。

部分技术规范在技术方法、数据基础、精度要求等方面存在不适应当前技术发展和管理需要的问题。以《生态保护红线划定技术指南》为例，该指南建议生态保护红线划定“底图采用第一次全国地理普查数据库或土地利用现状及年度调查监测成果，按照保护需要和开发利用现状，结合自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界勾绘调整生态保护红线边界”。而国家级自然保护区本身就存在边界不清问题，如果依上文所述大规模沿用原有各类保护地边界，并以此为基底勾绘生态保护红线而非实地测绘，众多历史遗留问题将无法解决，还会留下一笔糊涂账，造成隐患。

二是界线测绘精度有待系统性调整。经对现有界线测绘技术规程分析比较，各类界线的空间定位精度差别很大（有厘米级、米级和十米级）。其中，有些权属界线测绘（如草原）使用自然资源调查类标准，其定位精度误差达几米甚至几十米，这样的成果不宜用于确权登记。耕地、林地、草原等是农村的主要资产，直接关系到每个农民的切身利益。近年来，随着城市化的推进，自然资源资产大幅升值。自然资源纳入统一确权登记之后，需要对原有相关技术标准进行系统性调整和完善，以满足界线成果精度的需要。

加强自然资源管理中界线测绘工作的建议

要实现统筹划定落地空间管控界线、统一开展自然资源确权登记，需要在完成机构改革前分部门管理职责整合的基础上，实现部内自然资源管理涉及界线测绘工作的统筹，以实现历史资料的梳理清理、界线测绘成果信息的互通共享、技术规范的衔接、工作流程的规范等。具体工作建议如下：

一是对已有历史资料进行检查确认。将已有的界线测绘成果坐标系统一转化为CGCS2000 坐标。对确有必要采用的纸质界线测绘成果资料进行数字化处理。

二是建立自然资源管理中界线测绘成果的联合审查机制。对自然资源确权登记、国土空间规划、国土空间用途管制等自然资源管理涉及的界线成果坐标系统的统一性、空间关系的正确性（不能有交叉重叠等）以及制图标准的规范性进行审核、把关和处理。

三是归口制定空间管控界线、自然资源权属界线标准样图。参照《测绘法》关于统一制定国界线、行政界线标准样图的有关规定，制定空间管控界线、权属界线的标准样图，避免在国土空间规划、不动产和自然资源登记发证等自然资源管理工作中出现错绘、漏绘等问题，也便于社会公众知晓和遵守。

四是研究修订有关界线测绘的技术标准。对界线测绘技术规范进行适应性评估，统一明确坐标系统和制图规范，并通过正在开展的自然资源统一确权登记试点工作，探索确定相关界线测绘成果精度指标等。