乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择

宋 才 发

“民族要复兴，乡村必振兴”(1)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，《人民日报》2021年2月22日，第01版。。2021年全国人大常委会拟通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》(草案))，第一条就开宗明义地提出了乡村振兴立法的目的，是为了“促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家”。在此之前中共中央、国务院文件提出的关于“乡村全面振兴”的一系列构想，都集中体现在《乡村振兴促进法》(草案)第二条规定的“开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”等内容里面。《乡村振兴促进法》(草案)如果能在4月通过，很快会在全国施行，这就使得改革开放后的中国乡村再次迎来新的大发展契机。在中国特色社会主义新时代实施乡村振兴战略、实现乡村振兴法治化，是对过去乡村发展布局和乡村发展思路的反思与超越，是在对乡村历史的和现实的问题进行系统梳理与深刻剖析之后得出的科学认知(2)宋才发：《传统文化是乡村振兴的根脉和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。乡村振兴是一项对中华民族伟大复兴起强基固本作用的基础性工程，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在‘三农’，迫切需要补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展；构建新发展格局，潜力后劲在‘三农’，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在‘三农’，迫切需要稳住农业基本盘，守好‘三农’基础。”(3)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，《人民日报》2021年2月22日，第01版。在中国几千年乡村整治的历史谱系中，出现过“乡绅自治”“地方自治”“社会自治”“村民自治”等不同的乡村治理形态，唯有“村民自治”是改革开放后农村自发涌现出来的一种治理形态。它是当代中国农村农民的一个伟大创举，在本质上有别于来自王朝政权或中央政府的制度安排。从乡村治理嬗变规律和发展态势看，当下仍然需要坚守历史延续性下的乡村治理体系。这个结论性的看法是由“国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的”(4)习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话》，《人民日报》2014年2月18日，第01版。，是中国亿万农民群众内生性演化的结果。2021年是决胜全面建成小康社会与乡村振兴实现有效衔接的关键之年。

一、乡村振兴法治化的基本概念和基本观点

(一)村民主体地位是乡村振兴的立足点

乡村振兴的过程实质上是一种历史性复振。研究乡村振兴问题、实施乡村振兴战略，既需要从厘清乡村振兴的概念开始，又需要把乡村振兴与城乡一体化发展结合起来进行。《乡村振兴促进法》(草案)所称的乡村“是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”(5)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。从乡村发展的历史嬗变看，乡村治理并不是现在才开始的事情。它肇始于20世纪20年代，一直到中华人民共和国成立之前的几十年时间里，黄炎培、梁漱溟、陶行知等仁人志士就在广袤的农村开展了轰轰烈烈的“乡村建设运动”。但是由于受社会制度和其他诸多原因的制约，这些“乡村建设运动”“乡村建设实验”统统付诸东流。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。”“实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。”(6)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日，第01版。党中央在这里提出的“实施乡村建设行动”，是基于构建新型城乡关系、促进城乡协调发展，是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效对接的重要举措，绝对不是对近代史上“乡村建设行动”的模仿复制，也不是简单的对农村改革初始目标的提高，更不是过去多次搞过的“新农村建设”的升级版。但是乡村社会发展具有历史的延续性、继承性，人们不能人为地割断历史。乡村曾经有过的历史记忆、历史痕迹以及中华民族认同，都在帮助和支撑中华民族伟大复兴的历史性复振。这是历史上从未有过的乡村自觉和文化自信，“这种自觉、自信的文化提升，绝不是一种简单的复制，而真正可能是一种新的伟大时代的创造和发明。”(7)赵旭东：《乡村何以振兴？——自然与文化对立与交互作用的维度》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。推进乡村振兴就要坚持农业农村优先发展，依靠农业科技创新加快发展农业现代化，不断提升农业发展的效益和效率；就要加快农村基础设施、符合公共基本社会保障制度建设，突出和体现农业农村这个全党全国工作的重点。要通过乡村振兴战略的扎实实施，真正使农民职业成为具有吸引力的职业，把乡村建设成为农民安居乐业的美好家园。乡村振兴的实践过程是一种既有“走出去”，又有“走回来”的平衡性交流互惠的过程。

坚持村民主体地位是乡村振兴最基本的原则。当下乡村治理体系和治理能力现代化的程度，离国家提出的治理现代化目标还有很大的差距。“从纵向上看，长期以来的全能主义政治遗留下强大的惯性，单向度的行政手段在基层治理中仍然很有市场，与急速的社会变革对治理转型的要求愈发不相融洽，甚至背离；在横向上，各个地方也并非是齐步走。”(8)余孝东、赵文杰：《行政与民主：走向基层善治的机制选择与发展路径》，《云南社会科学》2019年第6期。乡村治理现代化核心的、根本的任务，是坚持人民立场、实现人的现代化，必须坚持以村民为出发点和归宿点。在“十四五”时期乃至更长的时期内，要顺利推进乡村治理现代化、乡村振兴法治化，就必须解决好、维护好乡村居民的基本权利，始终坚持村民的主体地位不动摇，这是总结乡村治理实践得出的一条根本经验。即是说，“坚持农民的主体地位,保障农民的基本政治权利、经济权利、文化权利和发展权利是基础,这是通过村民自治管理乡村事务的各种表现形式来实现的,而不是上级代劳和喊口号能够达成的。”(9)参见谭林妃：《国家公务员考录面试点评》，《时事资料手册》2019年第1期；吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。坚持和保护村民的主体地位，是确保乡村振兴能够达到预期目标的基础。

村民主体地位是乡村振兴的根基。“农民是乡村治理的主体、乡村振兴的依托力量。”(10)参见谭林妃：《国家公务员考录面试点评》，《时事资料手册》2019年第1期；吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。各级地方政府必须把提升村民主体性和主体地位的工作摆到突出的位置上来。《乡村振兴促进法》(草案)第四条规定了村民的主体地位，即乡村振兴必须“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”(11)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。。“村庄自古以来就是一种制度与秩序的装置，利益相关者一般都通过制度规范、相互作用与行为关系来影响社会秩序。”(12)参见刘守英、熊雪锋：《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，《农业经济问题》2018年第9期；宋才发、张术麟：《新时代乡村治理的法治保障探讨》，《河北法学》2019年第4期。因而《乡村振兴促进法》(草案)第四十一条规定了确保乡村振兴目标实现的组织建设，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。”(13)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。社会制度原本就是人为设定的刚性约束，并以国家的强制力来保证和规范人们之间相互关系的(14)宋才发、张术麟：《新时代乡村治理的法治保障探讨》，《河北法学》2019年第4期。。党的十九大提出实施乡村振兴战略，目的就是要促使乡村社会生活在社会主义新时代，无论是个人发展、社会进步还是文化繁荣，无一例外地获得全面的质的提升。自治、法治和德治“三治结合”的乡村治理模式，与村民这个治理主体的能力密切相关，乡村治理目标必须通过治理主体去实现。在这里“自治强调村庄的事务由村委会、村民代表大会及村民会议等村庄内部组织及人员共同参与、处理，凸显为治理主体选择问题；法治强调村庄事务必须在国家法律规定范围内展开，采用法治思维和法治方式实现村民自治；德治强调伦理道德等软约束在村庄事务处理中发挥作用，将伦理道德渗透到自治中，发扬传统文化，形成文明乡风，实现乡村物质文明和精神文明的两手抓格局。”(15)何阳、娄成武、汤志伟：《从异化到回归：乡村振兴中人民调解复兴的挑战与应对》，《广西大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。村民自治组织是村民主体地位的载体，是乡村治理和乡村振兴的根基。国家通过立法的途径和方式确保村民的主体地位，保障村民能够独立自主地行使自我管理、自我教育和自我服务的权利。

(二)村民自治是维系乡村秩序的稳定器

村民自治制度是中国农民群众的伟大创造。乡村治理中的农民群众自治理论与实践，源自中国本土的“村民自治”制度。它既不同于国外的“地方自治”，也不同于我国近代以来乡村自治运动的流变。富含草根性内在本质特征的乡村治理，既是具有历史延续性的农村基层民众的自主治理实践，又是亿万农民群众内生动力和首创精神的结晶。村民自治制度是社会主义民主政治制度在农村的集中体现，是法律赋予乡村治理和乡村振兴的主要制度安排。本人曾带领广西民族大学法学博士团队，赴“中国村民委员会发源地”广西河池市宜州区屏南乡“合寨村”，拜访第一任村民委员会主任韦焕能，就如何进一步完善乡村基层民主和村民自治制度，为中央推进乡村有效治理提供实践经验展开实地调研(16)宋才发：《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。。广西宜山和罗城农民当年没有依赖人民公社化时期建立的生产队组织，而是通过“众议”的方式面对社会治安存在的问题，由原来的生产队长和老党员把村民秘密地组织起来，大家以按手印的方式决定成立村民自治组织，力图解决老百姓当时的一些现实紧迫问题(17)宋才发：《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。。这种以自然村为基本单元组织起来的村民自治组织，经过经验总结和理论提升，发展成为最早以自然村为基本单元的“村民委员会”组织。村民委员会借鉴历史传统文化中的乡规民约，从社会治安到村落的生产生活等公共事务治理，基本上都是按照传统的习惯法进行运作的，村内的血缘关系和地缘关系使得这种自治组织易于形成统一的集体行动。于是一种自发的、新的基层组织形态逐渐露出水面，进而在事实上取代了原来的社队组织形态，村落原来的混乱局面便很快得到扭转，乡村正常的社会秩序也很快得到恢复。村民自治是改革开放初期农民群众的一种自发性的实践创造，具有扎实深厚的本土性、实践性特点，与传统乡村的“社会自治”和“地方自治”具有天壤之别。国家依法实施“撤社建乡”后，“村民委员会”这种村民自治组织形式，才被中央政府确定为乡镇领导下的法定基层组织。中央政府通过民政部组织专家学者和政府官员进行反复调查考察，事实证明村民委员会这种村民自治组织形式有利于乡村治理，是维护乡村生产生活正常秩序的有效组织形式。于是中央政府肯定了广西宜山和罗城农民群众这个伟大创造，最终选择用村民自治组织方式来重组农村基层社会，明确地把村民自治组织定性为自我管理、自我教育、自我服务的农村基层组织。

法律赋予村民自治组织法定的地位和功能。“村民自治”这个政治和法律概念并不是与生俱来的，它是后来经过广泛的乡村治理实践检验，才成为农民群众民主参与的一种有效形式的，纯粹是从中国乡土社会的实际出发、从农民群众自发的探索性实践中提炼出来的。实事求是地说，中央政府当时只是认为村民自治组织代表着农民群众公共参与的有效方式，对它的定位并不明确，但它毕竟是与当时国家所倡导的民主政治建设相一致的。传统乡村社会原本就是人们以农耕土地为基础，以乡村活动空间为基点的“乡土社会”(18)宋才发：《传统文化是乡村振兴的根脉和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。费孝通在这里所论及的“地方性”，不是指法律意义上的“地方自治”，而只是一个与“国家性”相对应的“地方性”概念，隐约地代表着根深蒂固的“乡村社会”。在我国这样一个统一的多民族国家范围内，历来是通过分层级治理的方式和路径来实现国家整体治理的，因而地方各级政府事实上具有一定的自主性，中央政府与地方各级政府之间通过适度分权的途径，达到和实现“制度性的地方自治”和“整体性的国家治理”。我国现代化进程中最为重要的一条经验就是：“农村是中国现代化的稳定器与蓄水池”(19)贺雪峰：《城乡二元结构视野下的乡村振兴》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第5期。。《乡村振兴促进法》(草案)第四十五条规定：“乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。”(20)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。第四十六条还规定：“各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营。县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体，健全农业农村社会化服务体系。”(21)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。《乡村振兴促进法》(草案)第四十五条和第四十六条既规定了村民委员会的性质和功能，又规定了乡镇人民政府、上级人民政府与农村基层群众性自治组织之间的关系和职责。在国家与地方事权关系还没有从法律上完全理顺，尤其是缺少《宪法》制度性硬约束的情况下，中央政府与地方各级政府之间，事实上存在着事权上的“收”与“放”纠缠不清的摇摆性问题。应当说适度分权有利于实现地方自治并发挥各级地方政府的积极性。在以自然村为基本单元设置村委会的组织形式试行一段时间之后，发现乡镇政府面临的村委会数量太多，无形中加大了政府管理工作的难度和复杂性程度，于是决定对最初的《村民委员会组织法(试行)》予以修订，在正式实施的《村民委员会组织法》中，把由以自然村为基本单元上升为“行政村”，把原来的自然村(生产队)改为“村民小组”。依据《村民委员会组织法》的规定，作为农村群众性自治组织的村民委员会(以下简称“村委会”)，只承担协助乡政府工作的责任，乡政府与村委会是指导与被指导的关系。由于有些村干部只“对上负责”而不“对下负责”，从根本上丢弃了村民委员会的“草根性”，村民将村委会视为非自治性组织，发自内心里认为村级组织这个公共权力没有体现自治性。因而“培育村级治理权威最根本的问题，是关闭公权力私用的通道，依法依规加强对村级权力的监督，通过民主的方式和途径，让村民信任‘村委会’这个农村社区的公共权力。”(22)宋才发、张术麟：《新时代乡村治理的法治保障探讨》，《河北法学》2019年第4期。对于农民群众来说，村委会的法定地位和民意基础确实依法得到巩固，乡镇政府在农民们的眼里无异于乡村社会之外的存在。欣喜的是党的十八大以来，执政党始终不渝地强调要“还权于民”“党和国家工作重心下移”，要求中央政府通过全面深化体制机制改革，把有些属于“中央管不了、管不好”的事权，下放给地方政府和基层社会依法行使。尤其是随着国家提出“村民自治重心下移”展开试点，强调要发挥村民自治维系乡村秩序稳定器的作用，意味着国家权力或将以一种新的运行方式介入未来的乡村社会，村民自治或因基层社会自主性而获得新的发展空间。

(三)大国工匠型人才是乡村振兴的支柱

乡村振兴的出发点和落脚点都是人才。乡村振兴是多元人力资源优势等要素共同推动乡村社会现代化的过程，实现把发展改革同立法决策结合起来的法治思维，把创新发展新理念运用于乡村振兴实践，是全面建设社会主义现代化国家的现实需要。《乡村振兴促进法》(草案)第三章规定了乡村振兴的“人才支撑”，强调“国家健全乡村人才工作体制机制，采取措施鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，促进农业农村人才队伍建设。”(23)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。人才是乡村发展的内生动力，只有解决好农村亟需人才问题，乡村振兴战略才算真正落地实施了。培养“扎根农村、服务农业”的亟需人才，是当下乡村振兴和党的农村工作的第一要务。全国各级各类教育机构要想乡村振兴战略之所想，急乡村振兴战略之所急，办乡村振兴战略之所需，切实加强对农村亟需人才的培养教育，为实施乡村振兴战略输送和积蓄人才。各级地方人大、政府要出台与新时代密切相关的人才法规政策，鼓励已经毕业的大学生到农村去创业；吸引在外创业的成功人士回到家乡投资农业产业。这些成功人士有资金、有经验、有信息、有市场，能从根本上解决农业产业工业化问题，也有办法、有能力把农业产业做大做强，解决一家一户单打独斗和分散经营的问题，能把当地的优势资源挖掘出来、聚积起来，使之形成产业效应和品牌效应。政府对他们在发展农村经济中所做出的贡献，要及时给予肯定、表彰和奖励。尤其要把那些品德高、懂经营、会管理、有贡献的人才，选拔进村“两委”领导班子。

要把培养能工巧匠、大国工匠作为职业教育的目标。培养大批各级各类高素质、高质量人才，是实现中华民族伟大复兴的百年大计。各级政府要深入贯彻中央要求，坚持立德树人，优化类型定位，加快构建现代职业教育体系。教育主管部门要一体化设计中职、高职、本科职业教育培养体系，深化“三教”改革，“岗课赛证”综合育人，提升教育质量。职业院校70%以上的学生来自农村，职业教育通过技术赋能，改变了一部分农村孩子的命运，有力地阻断了贫困代际传递，成为见效最快、成效最明显的扶贫方式。乡村振兴需要更多的技术工人和技能人才，这就需要职业教育不断增强与农村现代化发展的适应性，培养农村高质量发展所需的人力资源，在服务全面实施乡村振兴战略中发挥更重要的作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“建设高质量教育体系。全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，加强师德师风建设，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”(24)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日，第01版。培养什么样的人？是现代教育的根本问题。国家要进一步加强对农村教育短板领域的资金投入，完善体现功能特征的教育资源配置政策，完善体现农村地理特征的教育资源配置措施，优化农村教育高质量发展师资能力建设支持体系，建立健全农村教育高质量发展评价制度支持体系。地方政府要高度重视农村教育高质量发展支持体系建设，集中力量解决好乡村振兴面临的农村教育发展的弱项，用法律体系和政策体系支撑处于起步阶段的农村教育自治能力建设。当农村教育进入高质量发展阶段之后，政府对农村教育的投入不能单纯追求投入数量，要把注意力转向支持农村教育发展质量支持体系上面去，转移到追求农村教育后发优势的动力、潜力和活力上面去。在“十四五”期间，各级各类学校要把培养能工巧匠、大国工匠理念融入到教育教学当中去。

(四)“治理有效”是乡村振兴的根本保障

乡村民主过去多重视形式而忽略了“治理有效”。在20世纪80年代改革开放初期，以农村土地“承包到户”为标志的村民自治，由自发“按手印方式”决定成立村民委员会、以在碗里“投豆子”的方式选择领导人，到形成以民主选举、民主决策等为基本治理形式的民主制度，以及与后续出现的村民监督委员会、村民理事会等组织，这些在本质上推动着乡村民主不断向前发展。但由于乡村民主制度不完善、不健全，乡村民主在发展的过程中陆续暴露出诸多漏洞和缺陷。譬如，在急速的社会转型时期，不少村庄呈现“空心化”，出现大批留守妇女、儿童和孤寡老人问题；个别村委会甚至事实上被宗族势力、社会黑势力把控，使得乡村治理有效的目标在快速发展中大打折扣。正是从这个意义上，习近平指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”(25)习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第290页。党的十九大报告在提出“实施乡村振兴战略”的同时，明确规定“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”(26)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第01-05版。，对千百年来“天不变道亦不变”的乡村社会进行有效治理。从农民生产生活、农村生态环境治理实践中，不断总结提炼出来的“治理有效”理念，从而作为乡村振兴之维和理论指导，开启了“中国之治”的新境界和新景象。使得乡村民主已不再只是一种特定的制度安排，而成为一个实实在在地吸引村民积极参与的重要形式和途径。“人民参与”已逐渐发展成为一种社会组织形式，“善治”成为政府和民众对公共生活的一种共建、共治、共享方式。

尊重大自然的发展规律就是“治理有效”的体现。搞乡村治理必须尊重大自然的发展规律、顺应自然，不要总惦记着要“改造自然”“改变自然”。搞改革开放不是对有限资源过度开发利用，尤其不能对有限的自然资源竭泽而渔，不择手段地向大自然无限索取。搞乡村振兴必须处理好“新”与“古”的关系，不能总是想着要“推倒重来”。搞乡村建设要容得下古村落、古建筑、古牌坊、古道、古树等，要“留得住乡愁”。从人与自然和谐关系的视角看，人们对大自然的过度开发利用，竭泽而渔、不择手段地攫取，正好与自然的走向构成一种相反的价值取向，即人们通常说的“反自然”(27)宋才发：《传统文化是乡村振兴的根脉和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。行为。在中国几千年农耕文明的历史嬗变中，这种抗拒自然甚至“反自然”的文化建构，往往可以达成一种彼此和解与互利互惠，通过人对大自然规律的正确认识和掌握，促使人与自然之间形成一定的正循环关系。譬如，人从大自然中获得衣食住行的基本条件，天性决定人是无法脱离大自然而存在的，这就使得人的作为与大自然的作为之间，有了某种和谐的彼此交流、沟通和转化。习近平在全国生态环境保护大会上的讲话中指出：“广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。人民对美好生活的向往是我们党的奋斗目标，解决人民最关心最直接最现实的利益问题是执政党使命所在。”(28)习近平：《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361页。习近平认为生态环境问题，说到底是一个发展方式问题，必须从“治理有效”的战略高度看待保护绿水青山问题。他反复强调“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”(29)习近平：《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361页。联合国“国际古迹遗址理事会”和联合国“国际园林建筑师联合会”等组织机构，曾经在《全球乡村景观倡议》中指出：“乡村景观是人类遗产的重要组成部分，也是持续性文化景观最常见的类型之一。全世界有各种各样的乡村景观，它们代表了文化和文化传统。乡村景观是生产食物和其他可再生自然资源的场地，主要用于农业生产、畜牧业、渔业和水产业、野味食品的养殖和狩猎、食盐等其他资源的提取等。乡村景观既是一种承担多功能的资源，也是一种文化景观。”(30)彭兆荣：《乡村振兴战略中的“乡土性”景观》，《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。传统文化既是乡村社会的一种黏合剂，又是乡村社会的一种润滑剂。在乡村社会结构愈来愈稳定的社会环境里，人们的文化观念和社会实践会变得愈来愈丰富多彩。人们过去所拥有的文化传统与风土人情，随着时间的推移逐渐融入乡村风俗、人们的习惯与节庆之中。在今天的人们看来，那些已经不复存在的历史遗迹和文化遗存，却仍然可以在乡村风俗、习惯与节庆中寻找到。孔夫子早就说过：“失礼而求诸野”(31)“礼失求诸野”的意思是丢失了传统的礼节、道德、文化等，不得不去民间寻找已在社会普遍丢失的东西。。人们已经开始不再像过去那样只关注农业乡村和农耕文明，转而专注被标识为“非遗”“传统文化”意义上的文化乡村。这是因为乡村文明尤其是乡村文化赋予乡村社会良性运转的活力，一旦发生乡村文化断裂或失去这一文化向度，乡村社会将如同一匹脱缰的野马向着丛林法则的自然状态回归。传统的乡土社会在本质上是一个循环往复的社会，其循环往复的根据就在于它通过一种习俗性的生活维系得以保存和传承下去。

因势利导是乡村治理能力创新的抓手。实现中华民族伟大复兴的“第一个百年奋斗目标”到2020年底已经实现，“第二个百年奋斗目标”从2021年开始，其最艰巨、最繁重的任务在农村，最大的潜力和发展后劲也在农村。因而执政党提出的乡村振兴战略，是破解“第二个百年奋斗目标”难题的密码。在实现“第二个百年奋斗目标”的起始之年，因势利导实施乡村治理和乡村振兴，无异于抓住了解决新时代社会主要矛盾的核心问题，也体现了中央政府从根本上解决农村、农业和农民问题的坚定决心与信心。近年来在乡村治理和乡村振兴的过程中，由于乡镇政府对村民委员会过度地行政干预和实施严厉控制，村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆，致使村民委员会行政化、部门化趋势愈来愈严重，模糊了村民委员会应有的职能，削弱了乡村治理和乡村振兴的实际能力，造成了乡村社会自发创新的停滞不前和社会自生能力的不断萎缩。就社会治理创新理论分析而言，社会自生能力是一个社会持续发展的源泉，持续创新则是推动人类社会进步的根本力量和恒久能力。社会治理创新“受到内部力量和外部力量的双重约束。内部力量主要来自社会自生能力，外部力量主要包括党委政府的直接推动、其他地区的创新实践的示范作用以及市场创新的延伸等，其中，党建引领与政府的直接推动是影响基层治理创新最重要的外部力量。”(32)杨文欢：《因势利导与自生能力：可持续基层治理创新的分析框架》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期。在乡村治理持续创新过程中，短期的政府行政介入有时可能奏效。但如果地方政府行政干预过多，抑或不适当地为追求政绩而搞所谓创新，势必会造成内生能力弱化与乡村治理的恶性循环。新时代以人民为中心的治理创新，是本质上有别于“追求政绩”的创新，是内生能力增强与乡村治理良性循环的创新。在“十四五”期间，要科学把握广袤乡村发展的差异性，要承认乡村区域发展的不平衡、正视乡村社会存在的现实问题，搞乡村建设要坚持因地制宜、因地施策、循序渐进。在建设速度上，不能急于求成、盲目追求速度，一定要吸取过去“脑子一热，就是政策”的决策教训。在建设方式方法上，不能搞形式主义、不能搞“一刀切”，尤其不能继续搞劳民伤财的刮风运动。在建设的目标上，要从当地实际情况出发，不搞画虎类犬的“形象工程”，不搞急功近利的“政绩工程”，少搞不顾质量的“献礼工程”。新时代的乡村建设一定要把质量摆在第一位，乡村治理和乡村振兴要久久为功、扎实推进。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求“提升农村基本公共服务水平。建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。”(33)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。应当依据中共中央、国务院的意见，统筹城乡资源、实现标准统一、制度并轨，因势利导以乡村治理能力创新为抓手，构建“内生能力增强、乡村治理有序”的良性循环运转机制，营造良性的乡村治理社会创新生态。地方政府要依据当地要素禀赋结构的实际情况，灵活运用城乡公共资源均衡配置机制，动态地选择、及时地调整创新战略，通过建立新规则、新制度，把要素供给与需求集合起来，引导和激励乡村治理内生能力的增强。推进以人民为中心可持续的治理能力创新，应当选择符合本地区要素禀赋结构的创新，采取因地制宜、分类治理策略，避免乡村治理能力创新的“模式化”和“一刀切”，以利于达到提升创新的成活率和发展后劲，促使可持续的动态创新常态化。在“十四五”期间，需要从如下几个方面规制农村基层社会治理：一是实施乡规民约与法律并举的规则治理。乡规民约是乡村居民普遍接受、低成本、高效益的治理方式，乡镇政府要引导村民委员会制定社区治理的自治章程和乡规民约，完善与农村社区治理相关的立法，提高农村社区治理的法治化水平。二是运用多方联动、综合管控的社区纠纷治理，普遍设置农村社区司法行政工作室，筑起农村社区公共法律服务体系，推行社区稳定风险评估机制，建立多元化纠纷协调解决机制，探索实行调解奖励机制。三是倡导礼治社区的文化治理，要在农村社区广泛开展弘扬中华优秀传统文化活动，增强法治道德底藴、弘扬公序良俗。四是推行网格化、信息化新型治理。应当统筹规划、整体设计，建立统一的农村社区管理数据中心，以实现对社区居民网络管理的全覆盖，利用网格化的新型治理结构促进多元融合，实现新型农村社区治理创新。五是农村社区自治契约化治理。多元化农村社区治理的基础在于多极利益主体，各主体之间存在独立而平等的人格，可以通过契约性交易实现彼此联结，乡镇政府要通过各类社会组织来规制、规范和影响农村社区居民的行为(34)胡建：《城乡一体化背景下农村社区治理的现代转型》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。

二、乡村振兴面临的问题及乡村治理体系构建

(一)乡村治理面临的新问题、新挑战

第一，村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆。“自治”是农村基层社会治理的基本目标，这个目标的实现仰赖于乡镇政府、社会组织和农民群众的协同治理。2018年修正的《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”(35)法律出版社法规中心编：《中华人民共和国常用法律大全》，北京：法律出版社，2019年，第46页。即是说，村民委员会是我国最基层的“群众性自治组织”，不是任何形式和意义上的“基层政府”或“基层政权”。体制是决定政府公共服务质量、农村优先安排战略落地的前提条件，当下农村基层治理最突出的问题在于体制不顺，行政功能系统发生紊乱。一方面，乡镇政府多急功近利谋求“政绩”，真正为农民服务的观念意识不强，服务功能较弱；另一方面，村委会逐渐演变成为乡镇政府的派出机构，村民自治意识、自治功能淡化，不能够很好地为农民提供服务。笔者在广西柳州市三江侗族自治县进行乡村“三治”调研时发现，由于三江侗族自治县存在着基层党组织、基层政府、村两委、农民与社会组织等治理主体行为边界不清晰的问题，致使治理主体之间权责不明、责任不清，经常发生相互扯皮的现象。乡政府实际上包揽了过多的乡村发展和村治事务，致使村集体的民主管理能力下降、农民主体地位被忽视。许多公共项目多是由基层党委和乡政府领导说了算，村委会和农民群众很难参与到项目之中，致使农民的权利意识淡化、义务意识收缩。《村民委员会组织法》规定的“行政村”是国家最基层的组织单位，代表行政村全体村民利益、对外行使权力的村委会，其性质如同城镇的居民委员会一样，是一个地地道道的群众性自治组织。乡镇政府不应当、也没有任何法律依据，要求村委会额外承担太多基层政府的行政职能，村委会不应当、也没有任何理由“变成基层政府的‘一条腿’。”(36)参见宋才发、戴声长：《民族地区农村基层社会治理的法治探讨》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。乡镇政府对村民委员会过度地行政干预和严厉控制，造成村民委员会这个“村民当家人”角色的缺失和自治组织角色的偏离。村民委员会也不适当地与乡镇政府的职能发生混淆，从根本上违背了“自我管理、自我教育、自我服务”的基本职能，异化成为一个行政化、机关化的机构，导致村委会干部对基层政府过多地依赖。自《村民委员会组织法》正式实施后，国家法律和权力机关从来就没有认可村级治理行政化。“村级治理行政化”是乡村治理和乡村振兴的绊脚石，从来就不是什么“国家预设”的治理策略。“村级治理行政化不符合《宪法》和《村民委员会组织法》对村民自治内涵的规定，背离了‘自治’的初衷，村级治理不能行政化。”(37)何包钢：《协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会》，《开放时代》2012年第4期。为了解决当下村委会普遍自主性不强、治理能力不足、行政负担过重的问题，乡镇政府需要依法厘清自己应有的职责，果断地减轻村委会不应有的行政负担，增强和激发乡村治理和乡村振兴领导的内生动力。在推进乡村治理和乡村振兴的过程中，需要依法明晰乡镇党委、人大、政府与村民自治组织村民委员会之间，不是“命令与服从”的关系，更不是“统治与被统治”的关系，只能是“指导与被指导”的关系，依法厘清村委会与乡镇政府之间的责权利关系。

第二，“乡政村治”治理结构呈现行政性超强的发展态势。在“乡政村治”治理结构前提下，村级治理存在着较为严重的封闭性、排他性和行政性，有些村级治理出现了“泛政治化”“泛公权化”现象。譬如，村委会内部发生的一些矛盾纠纷，当事人往往力求通过行政诉讼途径寻求公法救济。但是村委会既不是国家行政机关，也不行使行政权力，不通过协商调解途径纾解自治性质的村委会内部矛盾纠纷，而要通过行政诉讼途径解决矛盾纠纷缺乏法律依据(38)胡建：《城乡一体化背景下农村社区治理的现代转型》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。在片面追求政绩目标和动机的驱使下，乡镇政府对上级下达的乡村建设创新项目，一般多采取“‘一年有势头、两年有看头、三年有突破’的大跃进式创新，要求创新项目马上见效。为做出政绩，地方政府常常热衷于追求资源密集型的项目，这给基层政府、村庄或社区带来沉重的债务负担，导致‘干部在干群众在看’的奇怪现象。”(39)杨文欢：《因势利导与自生能力：可持续基层治理创新的分析框架》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期。与此同时，那些以有限资源实现有限目标的项目，特别受到地方政府青睐和欢迎，久而久之就习惯性地成为乡村治理能力创新的主要形式。这种受政绩驱使的错误做法很有市场，譬如，后任领导以前任领导为“楷模”，后一批领导以前一批领导的做法为“标杆”，使得乡村治理能力创新呈现短期化和碎片化状态。这种“以牺牲社会内生能力为代价的持续行政干预，导致基层治理体制固化。诸如村民自治制度等此前有效的制度，并未随着乡村要素禀赋结构的升级而升级，进而导致它在乡村治理中愈来愈难以奏效。体制的固化带来社会活力的下降，社会越来越沉闷，社会驱动的创新越来愈少，内生发展的步伐越来越沉重。”(40)参见郭于华、孙立平：《中国社会如何再造生机》，《社会科学报》2012年2月2日，第001版。最终使乡村社会内生能力持续弱化，“使得‘政绩驱动行政创新—基层创新制度的扭曲—社会能力的弱化—继续行政创新’的恶性循环得以生成和再生产。”(41)杨文欢：《因势利导与自生能力：可持续基层治理创新的分析框架》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期。乡村治理现代化的目标，需要在总结经验和把握规律的基础上，定位于农民的主体地位不动摇、农村的和谐和农业的稳固发展。必须“重新思考乡村与城市的关系、农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响，农业内涵、功能与基础性地位的重新界定，农业优先发展与乡村现代化的路径，村庄作为一种制度装置的功能和演化。与落实乡村振兴中的工程化和项目化相比，制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约。当代乡村问题的存在与趋于加重，本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果。”(42)刘守英、熊雪锋：《我国乡村振兴战略的实施与制度供给》，《政治经济学评论》2018年第4期。为此，习近平强调“要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村发展和民生短板，让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感，同时要形成可持续发展的长效机制，坚持尽力而为、量力而行，不能提脱离实际的目标，更不能搞形式主义和‘形象工程’。”“要遵循乡村建设规律，坚持科学规划、注重质量、从容建设，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，切忌贪大求快、刮风搞运动，防止走弯路、翻烧饼。”(43)《习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调 把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手 促进农业全面升级农村全面进步农民全面发展》，《人民日报》2018年9月23日，第01版。

第三，影响乡村振兴效果的制度安排和体制机制。由于运用于乡村治理和乡村振兴的规制性工具缺乏现实针对性，导致城乡统筹协调发展规划可操作性较差，致使有些村委会干部权力无限膨胀扩大，有的村党支部成员和村委会干部甚至蜕变成为“黑恶势力”，变成了公然践踏乡村治理秩序的“村霸”(44)宋才发、张术麟：《新时代乡村治理的法治保障探讨》，《河北法学》2019年第4期。；致使村民有事不是主动“找法律”“找政府”，而是设法尽快“找关系”摆平，抑或不惜代价、不计成本无休止地“上访”“闹访”，“造成乡村治理成本成倍上扬，社会调控失去权威化的标准，既增加了基层政府的压力，也弱化了村级组织的治理权威。”(45)周铁涛：《村级组织推进农村法治化治理的困境和路径》，《行政管理改革》2016年第11期。出现上述问题的根本原因，并不是由于地方立法机关和政府不作为所致，而是因为“我国至今还没有建立起乡村治理工具选择与评价的制度体系，有关乡村治理工具选择与评价的责任监督机制更没有形成。”(46)宋才发、张术麟：《新时代乡村治理的法治保障探讨》，《河北法学》2019年第4期。在村民自治制度的间接安排上，具体政策实施和具体制度安排，无论乡村治理还是乡村振兴，都面临着严峻的挑战；存在着城乡二元结构造成的农民平等性权利缺失，同时也制约了公正性目标的实现；即使是国家关于乡村振兴和农业发展的战略，在实际实施和具体执行中，也缺乏对农民现实诉求的关注。乡村民众与行政村、基层政府之间，平时看起来“相安无事”，这些问题归纳起来为五个方面的难题：“一是乡村的从属地位；二是农民的城市权利被忽视；三是乡村发展权丧失；四是现行农地制度与农业发展方式不适应；五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。”(47)刘守英、熊雪锋：《我国乡村振兴战略的实施与制度供给》，《政治经济学评论》2018年第4期。

(二)构建新型党组织、乡政府与村委会关系体系

基层党组织、乡政府与村民委员会的关系必须依法厘清。长期以来在农村工作中，基层党组织、乡政府与村民委员会的关系一直没有厘清和理顺。这次《乡村振兴促进法》(草案)第四十二条就明确规定了农村党组织、乡政府与村民委员会之间的关系：“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。”(48)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。第四十五条还规定：“乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。”(49)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。“八二宪法”早就规定，乡、民族乡和镇的人民政府，管理本行政区域内的行政工作。农村按照居民居住地区设立村民委员会，村民委员会是农村基层群众性的自治组织(50)“八二宪法”是最早授权乡镇人民政府管辖本行政区域范围内行政工作的根本大法，也是最早授权在农村设立村民委员会的根本大法。有关乡镇人民政府和村民委员会的设立、乡镇人民政府和村民委员会的法律关系，本人已经在《湖北民族大学学报》2020年第4期刊载的《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》一文中做过专门研究，这里不再赘述。。依据“八二宪法”的这个规定，一个“乡政村治”的权力运作模式在中国大地诞生。作为中国最基层、最末端政权的乡(镇)政府，是广袤乡村所有权力网络系统的掌控者。譬如，它依法直接组织和领导村民委员会干部选举工作，协调完善乡村农民群众自治体系，指导和监督村民委员会权力依法运行。乡政府作为新时代乡村治理和乡村振兴的参与者、组织者和引领者，义不容辞地承担着整合和配置乡村资源、推进乡村稳健发展的重要责任。尤其是通过行使政府公共资源配置的方式和途径，向辖区范围内的民众分配权利，把乡村整合成为一个统一的有机整体。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布后，农村为了配合全国不断提速的“城镇化建设”，曾经大规模地开展乡村“合村并居”(51)农村开展“合村并居”乡村建设问题，在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中做出规定，见《国家17项大政方针》，http://www.doczj.com/doc/e441600c763231126edb1196-18.html。，按照党和政府的要求建设农村“新型社区”。近年来中央政府反哺乡村力度逐年加大，地方政府财政支农、惠农投入力度增强，一时间“资本下乡”和“项目进村”成为国家促进农业转型的主要路径。为了加快农村发展速度并配合“城镇化建设”需要，村民委员会干部在争取上级资金项目时各显神通。在这个乡村治理曲折发展阶段，乡镇政府在协调派生资源的同时也派生了自身的权力。它突出体现在政府不适当的资源分配以及“项目捆绑”上，政府不适当地独掌了所有项目运作和资金使用的话语权。尤其是受当时“亮点工程”效应的影响和刺激，乡镇政府集中各类来源资金打造“样板村”，“政绩工程”“面子工程”和“豆腐渣工程”，对乡村治理和民生建设造成了一定程度的冲击。从总结历史经验教训的视角看，“乡镇政府依靠弹性的土地政策和专项的财政资金，鼓励资本下乡，推动‘土地流转’和‘农民上楼’。这些重塑了乡镇政府整合行为和乡村社会的治理样态。”“乡镇政府协调乡村整合逻辑，难以实现乡镇政府对乡村治理和乡村发展的自主长期规划，推动可持续发展，也难以积极有效回应乡村需求。”(52)李立清、李昊泽：《乡镇政府乡村整合行为的演变与走向》，《中国行政管理》2020年第11期。进入中国特色社会主义新时代以来，党中央一直致力于并鼓励和支持农民群众探索完善村民自治新路径。“鼓励村党组织书记通过法定程序担任村委员会主任和村‘两委’班子成员交叉任职，为增强‘自治能力’向贫困村、软弱涣散村、集体经济空壳村派出第一书记，或从当地高校毕业生、农民工、退伍军人和机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记和从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部，同时还建立了村干部报酬待遇和村级组织办公经费正常增长机制，保障村级民生服务运行维护的必要支出。”(53)参见谭林妃：《国家公务员考录面试点评》，《时事资料手册》2019年第1期；吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。地方党委和政府、村党组织和村委会，要深刻领会党中央鼓励和支持农民群众大胆实践、勇于探索的重大意义，学会并善于用法治思维和法治方式推进乡村治理和乡村振兴。具体地说就是要“坚持法治、不搞人治”，推进“法律进村”，支持乡村制定和使用具有地方特色的乡规民约；依法捍卫和维护乡村的法治权威，党员干部要以身示范、农民群众要自觉守法，运用法治手段和法治方式定纷止争，让人民群众在现实生活中感受到公平正义。

乡镇政府要走好乡村发展内生性整合之路。在城乡二元结构问题没有得到彻底解决之前，城乡差别问题仍然是新时代社会主要矛盾的突出表现(54)参见陈桂生、张跃蠙：《精准扶贫跨域协同研究：城镇化与乡村振兴的融合》，《中国行政管理》2019年第4期；李钊：《2019年国家公务员考试面试热点问题指导》，《时事报告》2018年第12期。。党和政府实施乡村治理和乡村振兴战略，就是主动和致力于缩小城乡差距的战略部署。深化改革，促进传统乡村社会结构和管理模式的现代化转化，既要保留住乡村支脉，又要导入城市现代文明，推动经常性、互动性的城乡融合发展。(55)参见陈松友，卢亮：《自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向》，《行政论坛》2020年第1期。通过这种融合发展，缩小城乡差距。随着城市经济地位与行政地位的不断攀升，城市发展的空间和新兴因素愈来愈多，吸引着农村各类资源和大批人才流向城市，致使城乡差别在一定范围内不是缩小了而是拉大了。因而党的十九大报告强调要“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”(56)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第01-05版。乡镇政府既是乡村振兴的直接参与者，又是乡村振兴的组织者和领导者，无论如何乡村振兴离不开乡镇政府与农民群众的双向融合。乡镇政府对乡村展开的所有整合行为，都必须有利于实现乡村振兴“治理有效”的目标要求，必须符合农民群众的现实利益和长远利益要求。同时还需要依据《乡村振兴促进法》(草案)的规定，尽快实现政府职能、工作方式转换，按照“枫桥经验”尽快完成工作重心下移，实现乡镇政府从“协调型”政权向“服务型”政府和“责任型”政权转变。乡镇政府要在不断总结经验教训的基础上，继续扮演好上级政府与乡村社会之间协调者的重要角色，积极主动地发挥乡村民众在乡村振兴中的主体作用，在尽力满足民众正当利益和合理诉求的同时，全面地、有条不紊地推进乡村振兴战略在农村的落地实施。资源整合促成乡村振兴对立法机关提出法治权能的诉求，用以满足乡村振兴过程中乡村法治秩序构建的需要。走好乡村发展内生性整合之路的关键在于乡镇党委、政府发挥好自身的领导作用，依法推进乡镇政府的内生权力。本文所论及的内生权力“是指乡镇政府发展的推动力和合法性来源是‘内在’的，即乡镇政府履行职能的动力来源于当地民众的需求、自我服务能力以及资源整合情况等因素。内生权力增强了乡镇政府行为的合法性与内在激励。”(57)李立清、李昊泽：《乡镇政府乡村整合行为的演变与走向》，《中国行政管理》2020年第11期。要充分发挥农村基层党组织的领导力和带动作用，花大力气协调好“村两委”的和谐关系，并给予农民群众和基层社会组织一定的自主活动空间，推动乡村振兴战略与国家现代化在农村的有机整合。要尽一切努力增强农民群众的话语权和参与程度，尊重农民群众的意愿和自主性，构建起以农民为中心的资源配置机制，切实把农民的利益与需求同国家政策有机结合起来。在2020年全国所有贫困区域和贫困群体实现脱贫摘帽之后，乡镇政府要扎实做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴续接工作，因地制宜地挖掘和整合一切乡村优势资源，并运用各类派生资源提升乡村内生发展的“造血功能”。

(三)构建三治融合的乡村治理体系

“三治融合”的乡村治理体系是实践的产物。“自2013年起，源于浙江桐乡的‘自治、法治、德治合一’的基层社会模式，作为具有悠久历史传统的中国基层社会治理实践与人民当家做主普遍法治化的社会秩序、道德教化作用的有益结合，成为我国基层社会治理领域的一面旗帜。”(58)参见陈松友，卢亮亮：《自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向》，《行政论坛》2020年第1期。党的十九大报告提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”(59)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第01-05版。这是党中央对农村基层组织首创精神的肯定，表明乡村治理和乡村振兴是全党农村工作的重中之重。《乡村振兴促进法》(草案)规定，农村要建立“自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。这条简洁的法律规定，阐明了自治、法治、德治三治融合的乡村治理目标和措施。在这种“三治融合”乡村治理体系中，揭示村民当家作主地位和权益的“自治”是基础，因为村民自治既是乡村基层社会秩序运行的法治方式和依托，也是乡村基层社会充满活力的重要源头。法律意义上的村民自治提供了乡村振兴的政治保障和组织保障，为到2035年基本实现农业农村现代化奠定了雄厚的基础。良法善治是人类社会由最初的野蛮进入文明的发展根基，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，因而三治融合乡村治理体系中的“法治”是根本，它为乡村治理和乡村振兴，尤其是基层民主提供了基本框架，彰显了“法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位”(60)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。。德治和法治合力推进乡村治理体系和治理能力现代化，是实现乡村有效治理的两大关键手段。自古以来，道德就在乡村社会教化中具有明确而强烈的引导作用，人们的思想认识是人们自觉行动的动力，正所谓“思想是行动的先导”。因而在三治融合的乡村治理体系中必须坚持“德治”为先，突出和体现德治在乡村治理和乡村振兴中的先导作用。

乡村振兴在实施过程中离不开法治作保障。《乡村振兴促进法》(草案)第四十八条、第四十九条还规定：“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。”“地方各级人民政府应当健全农村社会治安防控体系，加强农村警务工作，推动平安乡村建设；健全农村公共安全体系，强化农村公共卫生、安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、应急广播、食品、药品、交通、消防等安全管理责任。”(61)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。乡村自治是中国特色社会主义民主制度的重要内容，必须在乡村治理和乡村振兴进程中，增强村民“自我管理、自我服务”的基本功能，乡村治理必须以法律为准绳。地方政府要引导农民群众增强法律意识，学会运用法律来维护自己的权益，尤其要养成运用法律手段解决农村财产纠纷和家庭纠纷的习惯。2015年修订的《立法法》赋予所有设区市享有地方立法权，这是把乡村振兴战略从政策推向法治确权赋能的制度力量。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中，明确提出了政府基本公共法律服务均衡发展的具体目标。即“到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。公共法律服务体制机制不断完善，服务平台功能有效发挥，服务网络设施全面覆盖、互联互通，公共法律服务标准化规范化体系基本形成，城乡基本公共法律服务均等化持续推进，人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升。到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。公共法律服务网络全面覆盖、服务机制更加健全、服务供给优质高效、服务保障坚实有力，基本公共法律服务均衡发展基本实现，法律服务的群众满意度和社会公信力显著提升，人民群众共享公共法律服务成果基本实现。”(62)《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。在“十四五”期间乃至更长的时期内，扎实进行乡村治理和乡村振兴是压倒一切的中心任务。乡村法治化建设需要构建与乡村治理和乡村振兴协调一致的法律体系，健全自治、法治和德治三结合的乡村治理体系。自治、法治和德治三者各有其独立的内涵，三者共同服务于乡村治理体系，它们之间是互为依存、相辅相成的关系。三者在乡村治理体系中的法律地位和主要功能为：“自治”是乡村治理体系的主干内容，“法治”是乡村治理体系的保障底线，“德治”是乡村治理体系的辅助工具。

(四)构建理性的乡村协商治理体系

民主协商机制是解决村级矛盾纠纷的基本方式。我国传统社会的基本特点是县以下不设立行政机关，县是最基层的地方行政单位和权力机构，即“皇权不下县”(63)参见温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，《战略与管理》1999年第6期。。在乡村社会矛盾治理方面，经历了由消极处理方式到积极处置方式的嬗变过程，乡村治理近年来出现向好发展的态势。乡村社会治安综合治理、社会管理制度创新、社会治理现代化等新理念和新举措的成功运用，就是地方政府抓住社会主要矛盾积极采取应对态度的结果。人们通常所论及的社会“安全阀”机制，在一定程度上是可以避免社会矛盾积累、转移矛盾焦点的。乡村的社会冲突正是打破沉闷局面，促使社会变迁和社会发展的动力。譬如，我国改革开放后的2003年前后，全国多地农村出现罕见的“信访洪峰”，从上到下“维稳工作”压倒一切。在这种局势面前，党中央及时提出“构建社会主义和谐社会”的任务，倡导在经济社会快速发展的同时，化解社会矛盾风险、避免冲突升级，调适社会关系、缓解社会矛盾成为社会治理的重要方向(64)参见赵军洋：《既要里子也要面子——2019年国家公务员考试面试备考指导》，《时事报告》2019年第1期。。党的十八大强调要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”(65)参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日，第01版。，明确提出要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”(66)参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日，第01版。的“社会管理体制”。党的十九届四中全会对“社会治理体系”进一步创新，提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、依法保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”(67)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第01版。村委会作为乡村社会治理的基本单元，在处置社会矛盾纠纷的时候，需要依据党的十九届四中全会关于社会治理体系创新的要求，形成以村党委、村民委员会、村民代表大会为主体的协商机制。以村级民主协商制度和协商机制为标志的协商治理体系，已成为解决村级矛盾纠纷的基本方式。民主协商作为一种民主制度，有助于扩大政治参与、实现利益整合。(68)参见赵军洋：《既要里子也要面子——2019年国家公务员考试面试备考指导》，《时事报告》2019年第1期。民主协商作为一种柔性治理机制，符合乡村有效治理的实际需要，在解决乡村治理问题时，有助于降低决策风险、提高决策效益，有利于化解矛盾纠纷、控制和解决社会冲突。“我国拥有3万多个乡镇、60多万个村委会、2亿多农户和300多万个农业生产经营单位，其治理主体众多且复杂，所处的地域环境既有很大的相似性，也有巨大的差异性。”(69)陈松友，卢亮亮：《自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向》，《行政论坛》2020年第1期；郁建兴：《自治法治德治研究的新议程》，《治理研究》2018年第6期。现实社会生活中的许多社会不稳定因素，在本质上都是源于乡村重大决策的失误。农村基层民主协商机制的有效运行，要求在村委会做出最终决策前的各个环节，通过村民议事会、村民代表大会等协商渠道，广泛听取绝大多数村民的意见，以多元主体沟通协商方式进行科学决策，以保障广大村民的知情权、参与权、决策权和监督权。“基层社会治理中自治、法治、德治与当地的社会经济条件、文化、传统习俗、公民素养，甚至地理、气候等社会和自然条件紧密联系在一起”(70)陈松友，卢亮亮：《自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向》，《行政论坛》2020年第1期；郁建兴：《自治法治德治研究的新议程》，《治理研究》2018年第6期。。因而新时代推行的“枫桥经验”，其核心要义就是通过发动群众进行社会自治，及时化解矛盾和扩大矛盾化解的多元力量。尊重地域环境的客观性，在本质上就是尊重绝大多数村民的意见，无异于把握住了乡村治理体系和乡村振兴体系的核心(71)参见谭林妃：《国家公务员考录面试点评》，《时事资料手册》2019年第1期；吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。。

三、推进乡村振兴战略有效实施的路径选择

(一)健全村民自治的农民主体地位

村民的平等权利是实现村民主体地位的基础。中国的农业、农村和农民经历了由“服务工业发展”“服从工业化”“服从城镇化”，到“以工补农”“以城带乡”“以乡村建设为重点”的历史进程。实事求是地说，农民(村民)地位的不平等，“主要表现在城乡居民基本权益、城乡公共服务、城乡居民收入、城乡要素配置、城乡产业发展的不平等，最迫切需要解决的就是城乡财产权利不平等和要素下乡的制度瓶颈问题。”(72)陈文胜：《农民在乡村振兴中的主体地位何以实现》，《中国乡村发现》2018年第5期。如果始终对城乡界定不科学或规定不准确，不仅不利于党和政府形成精准的政策指向，而且会对当下的乡村治理和乡村振兴产生误导。至今还没有彻底解决好的“城乡二元结构”，使得城乡之间呈现出不平等、不公正的发展格局，成为阻碍村民实现平等权利的根本原因和主要障碍。必须在乡村振兴的背景下花大力气，彻底打破不适应农村生产力发展、制约农民积极性发挥的城乡二元结构体系，大胆突破城乡二元结构的土地制约瓶颈，重塑新型城乡关系。乡村振兴到底要怎样进行乡村建设？地方政府要耐心去听听农民群众的心声和意愿，给乡村社会尤其是农民群众充分的话语权和主动权，激发农民成为乡村振兴真正的主体。要彻底破除一切束缚农民积极性发挥的不合理限制，真正实现城市与乡村一体化发展的夙愿。地方政府必须充分认识到，即使在乡村振兴成为国家经济社会发展重头戏的情境下，政府仍然拿不出那么多的人力、物力、财力去包揽乡村治理和乡村建设，必须靠充分发挥农民群众的积极性和创造性，放开手脚让农村和农民去大胆实践、创新和发展，从源头上寻找和解决乡村发展的原动力问题。我国农村改革之所以能够取得举世瞩目的辉煌成就，其根本原因就在于改革开放尊重农民的首创精神，从而才一次又一次地推动农村制度创新。诚如改革开放的总设计师邓小平所说，中国改革开放之所以获得成功，不是“靠本本”而是“靠实践”，“农村改革中的好多东西都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”(73)邓小平：《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第382页。农民群众是乡村振兴的直接承载者和受益者，在新时代的乡村治理和乡村振兴没有现成经验可供效仿的情况下，必须尊重基层实践、尊重农民群众创新。一时拿不稳、出台不了的政策措施，在出台前应当让基层和农民群众先行先试，总结经验之后再上升到政策和法律的地位在全国推行。正是从这个意义上，2021年中央1号文件提出要“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”(74)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。，并且认为这是坚持落实和实现农民主体地位的基本原则，是乡村振兴一切工作的出发点和落脚点。

村民的主体地位要落实在乡村建设的目标上。《乡村振兴促进法》(草案)第五十条规定：“各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。”(75)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(草案)。美丽乡村建设是乡村振兴的重要内容和根本任务，美丽乡村建设的基本目标是新型村庄的“强、富、美”。村民的主体地位不是虚的或“花架子”，也不是政治标语或政治口号，必须把村民的主体地位落实在乡村建设的目标上。新时代乡村建设要体现村民的现实诉求和长远利益，自始至终都要把乡村治理、乡村建设与乡村振兴扭在一起，花大气力搞好人居环境整治、美丽村庄建设；自始至终要把乡村产业发展、一二三产业融合、村民增加收入作为乡村振兴的根本任务来抓。乡村“强、富、美”的标准化建设，不是要增添供城里人休闲娱乐、呼吸新鲜空气的“后花园”，千万不能按照城市标准进行“景区”打造，乡村建设的目标不是要让城里人到乡下来旅游。乡村振兴背景下的乡村建设目的很简单，就是要为村民提供生产生活的便利，让农民群众有获得感和幸福感。乡村建设既要从中国农村和农民的实际情况出发，关照千百年来形成的“生活成本低”“熟人社会”的特点；还要从国情实际情况出发，考虑到农村终究是那些无法体面进城农民的退路，又是留村农民能够体面生活的保障。换句话说，新时代乡村建设的基本目标，不是要把乡村建设得比城市更好更美，而是要让乡村能够以低成本维持村民的生产生活秩序(76)刘忱：《乡村振兴战略与乡村文化复兴》，《中国领导科学》2018年第2期。，为那些难以继续在城市里生活下去的农民提供体面的生活条件，一句话要“留得住乡愁”“留得住情愁”。

(二)创新新乡贤群体乡村治理体系

1.乡绅阶层是传统农耕社会乡村治理的主导力量。在长达几千年的封建社会里，形成了中央集权和基层社会自治双轨并行的乡村治理体制。乡村社会运行主要是以乡绅等精英为主导力量的自治模式，乡绅阶层在传统乡村治理中发挥着重要的作用。一般乡民一辈子可能不进官府、不见官或者说见不了官，有事就找乡绅分析、化解或裁定，整个农村秩序就通过乡绅这个中间层来维持。“这种有分有统、礼法并用、家国异位同构的治理模式体现了中国古代‘小政府、大社会’的治理特点。”(77)刘芳、孔祥成：《乡贤治村：生成逻辑、实践样态及其完善路径》，《江海学刊》2020年第6期。我国传统农耕社会的乡绅，一般都是乡村里书读得最多的精英。他们或是离职退休回归故里的官员和教师，或是世代居住在乡里有德有才的“贤人”或“能人”，或是地方或是乡村社会的头领人物，乡村治理通常多依赖他们引领农民以自治的方式展开。历朝历代官府都很重视乡绅在乡村治理中的作用，新上任的县官一般都要先摸清本地乡绅情况，因为乡绅能够替官府向乡民解读国家政策、教化乡里百姓；能够沟通官民关系、发挥联结上下的作用。尤其是他们能够发挥“一方水土养育一方人”的作用，如兴办乡村学校、兴修水利和修桥补路、赈济灾民、调解民间纠纷等。“国家为了重视和善用乡绅，也往往给予乡绅各种特权，乡绅在经济上可以有免除赋税等特权，政治上甚至可以豁免刑罚。”(78)参见赵军洋：《既要里子也要面子——2019年国家公务员考试面试备考指导》，《时事报告》2019年第1期；吴倩：《精英、德治与教化——传统乡村自治与当代基层协商治理》，《中国农村研究》(上卷)，2019年。在我国几千年的传统乡村社会里，乡村自治是一种以道德理性为特色的治理模式，形成了传统乡村社会“注重道德”“讲究理性”“讲究人情世故”的乡村治理传统和文化习俗。传统乡绅阶层基层治理制度，在某些政治运动的冲击下基本土崩瓦解。进入21世纪之后，随着乡村治理和乡村振兴在乡村社会的快速推进，这种传统的乡贤制度，在今天的乡村社会治理中仍然具有它的积极意义。一大批新型村庄精英在当地政府的支持下，以自身的品行和能力赢得村民的信任，新乡贤群体的作用在乡村治理和乡村振兴中日益凸显。新时代的乡贤群体始终以“生于斯、长于斯”的乡村为根脉，无论他们走到天涯海角，他们的“根”和“魂”仍然在乡村，与父老乡亲有着“割不断、理还乱”的千丝万缕联系。他们年轻的时候外出闯荡世界，是为了开阔眼界、谋求一片发展的新天地；他们晚年荣归故里是要叶落归根，以自己闯荡的经验、智慧和能力服务于乡村社会发展。他们曾经离开农村，现在又回归农村，过去和现在他们始终是乡村的重要组成部分。

2.充分发挥新乡贤在乡村治理中的积极作用。进入新时代以来，乡村社会发生的巨大变化催生了新的乡贤群体，这些社会贤达是乡村治理和乡村振兴难得的人力资源，构成了中国未来乡村治理可以信赖的依靠力量。村两委组织成立“乡贤参事会”抑或“乡贤咨询委员会”，让他们直接参与村里重大事务的出谋划策和协商治理(79)刘芳、孔祥成：《乡贤治村：生成逻辑、实践样态及其完善路径》，《江海学刊》2020年第6期。。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“积极发挥新乡贤作用”(80)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》2018年2月5日，第01版。。乡村治理和乡村振兴需要发挥他们的特长和优势，依法保障他们在乡村治理和乡村振兴中的主体地位和合法权益。“多元主体，合作共治”成为当前乡村治理的新趋势和新特点，为新乡贤参与村治提供了政策空间和制度平台。“在法治的框架内，乡贤群体担当了村庄治理决策咨询、参政议政、监督补位的公共使命，以灵活多样的方式有效开展共建、共治、共享的新农村建设”(81)刘芳、孔祥成：《乡贤治村：生成逻辑、实践样态及其完善路径》，《江海学刊》2020年第6期。。由于村委会成员大多文化程度不高、法律专业素养不足，在处理村民之间的纠纷时大多不能按照法律规定处置，更多地从人情世故的情理角度予以处置，其结果往往是当事人双方都不太满意。客观需要从外部嵌入具有法律素养的专业人员进行辅助，尤其要重视新乡贤群体在纠纷调解中的作用。“乡贤群体作为党群关系、政群关系的黏合剂，有助于弥补政治法律调节所难以触及的边缘甚至真空地带。”(82)何阳：《多元主体互动视域下民族地区“三治合一”乡村治理体系建设》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第12期。乡贤可以促使原本碎片化和孤立的社会主体凝聚起来，因而乡贤的归位不失为乡村共同体回归的良策。“乡贤治村传统被赋予了更多的现代化治理理念，在机制重塑中体现了对乡贤治村传统的现代性改造与创新性发展。”(83)刘芳、孔祥成：《乡贤治村：生成逻辑、实践样态及其完善路径》，《江海学刊》2020年第6期。我国“在基层协商治理的制度化进程中形成了各种基层协商民主的新制度，中央也倡导各地基于乡村实际建立社会主义新乡约。如果说传统乡里制度的价值激励导向和道德教化色彩过浓的话，现代基层治理之各种制度的价值导向则较为淡化。现代基层治理制度的条款基本上是本着实用主义的原则，对村庄基本事务与村民行为进行规定，而在价值引导与内在激励方面缺乏实质性作用。在实际操作中，基层治理制度多是村委会、村干部在政府倡导下制定或请专家制定而成，甚至许多村庄沿用统一的范本。”(84)参见赵军洋：《既要里子也要面子——2019年国家公务员考试面试备考指导》，《时事报告》2019年第1期；吴倩：《精英、德治与教化——传统乡村自治与当代基层协商治理》，《中国农村研究》(上卷)，2019年。建议各地将离退休的老干部、老党员、老教师、老军人、老模范吸纳为村民自治议事团成员，在德治层面把这些新乡贤群体纳入“道德评判团”，有条件的地方还可以对“乡贤道德评判团”与“红白理事协会”组织机构进行重组，继续沿用“道德评判团”称号，把“红白理事协会”的职责归并到“乡贤道德评判团”，促使乡贤群体更好地为乡村治理和乡村振兴发挥积极作用。

(三)筑牢社会保障民生安全网体系

我国农村基层治理体制有其特殊性。社会保障是民生安全网体系的重要支撑，它与人民幸福安康密切相关，事关国家的长治久安。党的十八大以来，我国“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，全面推行农村社会保障体系建设。《社会救助兜底脱贫行动方案》规定，对贫困群体要做到“应保尽保、政府兜底”，确保“不漏一户、不落一人”(85)中共民政部党组：《全力推进社会救助兜底脱贫工作》，《中国民政》2020年第9期。，让人民群众更多地分享到经济社会发展成果。我国“基本养老保险参保人数超过9亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。”(86)尹蔚民：《全面建成多层次社会保障体系》，《人民日报》2018年1月9日，第07版。要全面建成农村多层次社会保障体系，就要“在保障项目上，坚持以社会保险为主体，社会救助保底层，积极完善社会福利、慈善事业、优抚安置等制度；在组织形式上，坚持以政府为主体，积极发挥市场作用，促进社会保险与补充保险、商业保险相衔接，”(87)尹蔚民：《全面建成多层次社会保障体系》，《人民日报》2018年1月9日，第07版。在保基本基础上满足人民群众多样化多层次的保障需求。“服务型政府”的概念，源自政府职能本身所具有的公共性和服务性。地方政府服务型治理模式，从体制机制上看，更多地强调主体合作治理，在涉及养老金、医疗、教育、社区服务等具体民生问题上，必须尽快实现从“地方政府管理到地方治理”的转变，逐渐从过去单一的政府管理模式，向“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”(88)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第01-05版。的多元互动转型。建立“行政与服务并重、行政与自治并重、基层组织建设与民主政治建设并重”的农村基层治理体制功能。需要政府公共服务在优先安排农村的前提下，突出和强化公共服务体制自身的服务功能，建立完善以服务为重心的服务型治理体制，建立“纵向到户”的网格化服务体系。地方政府一定要结合2020年全国整体脱贫后一部分地区有可能出现脱贫又返贫的情况，继续做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴对接工作，把政府服务前置到均衡性强的单元层级，使“这个治理单元便于服务供给和服务参与，既可均衡体制的多项功能，也可以兼顾服务的规模与质量。”(89)参见李华胤：《公共服务优先安排视域下农村基层治理体制的重构路径》，《中州学刊》2020年第3期;李钊：《2019年国家公务员考试面试热点问题指导》，《时事报告》2018年第12期。进入新时代以来，各级政府在解决农村脱贫攻坚问题的同时，进一步加大了对贫困群体民生保障和乡村治理的力度。“国家除了加大公共财政投入和补贴外，还需要在乡村治理中加大民生服务力度，不断改善乡村居民的民生状况。除此之外，政府权力下乡，也不能仅仅以行政命令方式要求乡村组织和村民服从政府和国家意志，而应该与村级组织一道共谋乡村民生事业，以回应‘民声’、服务民生。”(90)吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。政府采取什么样的决策方式和策略方式，本质上关涉到乡村秩序和谐稳定和民生改善的大问题。“由于民生是关系到每个村民切身利益的大事，如乡村振兴要基于民生需求、化解民生问题、促进民生发展。也就是说，村级组织和基层政府在村级治理中要以民生为‘靶心’，将‘权为民所用、情为民所系、利为民所谋’的执政理念落实到治理工作中的细微处，尽心竭力为乡村居民办好事、解难事。”(91)吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。

(四)清单制度助推乡村治理法治化

“赋权受能”是提升乡村治理协同创新能力的关键。现代国家必然是法治国家，走向法治的国家在本质上也必然是走向文明的国家。法治与文明是相辅相成的关系，法治为民主铺路，法治是文明的载体。“法治化是国家治理现代化的主要内容，是衡量国家治理现代化水平的主要标准，是实现国家治理现代化的关键。法治化与国家治理现代化具有同步性，国家治理现代化的过程也是法治化的过程。一个远离法治的国家，不可能是一个治理现代化的国家。”(92)吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，《江苏社会科学》2020年第4期。乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，没有乡村治理的法治化就不可能有国家治理法治化，更不可能有国家治理现代化，乡村基层社会治理是治国安邦的深厚根基。党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”(93)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。的目标任务，为创新农村基层社会治理提供了科学依据和基本遵循。可以说构建基层社会治理新格局，是执政党在新时代对农村基层社会治理的顶层设计，是尊重农民主体地位、坚持以人民为中心的体现(94)王琳琳：《利益联结视角下的农民权益与行为——基于河南省刘麻申村土地流转事件的考察》，硕士学位论文，华中师范大学，2015年。。必须吸取过去农村工作中形式主义和短期行为的教训，尤其要警惕农村工作中官僚主义的不良倾向。提升乡村治理的法治化是克服官僚主义的有效措施，因为乡村治理法治化的重点是“完善农业农村优先发展制度支撑。把农业农村优先发展要求法律化、制度化，依法推动干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排。围绕加快农业农村现代化，将行之有效的强农惠农政策措施制度化法定化，营造公平、透明、可预期的农业农村法治环境。加强立法与改革衔接，及时将农业农村重大改革决策、改革成果上升为法律制度，在法治轨道上推动改革不断深化。”农村公共服务的发展振兴，是乡村振兴的主要内容和重要基础。各级政府要尽快补齐农村基础设施和公共服务的短板，“提升农村公共服务水平，优先安排农村公共服务”(95)《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，《人民日报》2019年2月19日，第01版。。公共服务是地方政府的主要职能之一，必须创新公共服务内容和方式，做好政府公共资源管理和公共法律服务工作，充分发挥公共服务对农业农村高质量发展的保障作用，确保农民持续增加收入，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足(96)黄祖辉：《乡村振兴促进法草案充分体现农业农村因地制宜发展需要》，《农村工作通讯》2020年第18期。。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出：“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。推进公共法律服务体系建设，对于更好满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。”“坚持人民主体地位，使公共法律服务体系建设成果更多更公平惠及全体人民；坚持政府主导、社会参与，落实政府推进公共法律服务体系建设的主体责任，激发各类社会主体参与公共法律服务的积极性”(97)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。。即是说“农村公共服务供给已经不再是政府部门的‘独角戏’，面对多样化的服务需求，公共服务供给主体也应多元化，必须建构以农民需求为本位、多元主体协同参与的治理机制。”(98)参见李华胤：《公共服务优先安排视域下农村基层治理体制的重构路径》，《中州学刊》2020年第3期；李钊：《2019年国家公务员考试面试热点问题指导》，《时事报告》2018年第12期。政府要进一步下沉供给公共服务的权力，尽快构建以服务乡村为中心的工作机制，完善公共服务网格化的供给体制，通过“赋权受能”引领乡村法治化建设、推进乡村协同治理。应当发挥社会机制在乡村治理和乡村振兴中的基础性作用，如在地方政府的引领下提高社会组织横向学习和协同创新能力，营造良性的、可持续的社会创新生态等。

建构以农民需求为本位、多元主体协同参与的治理机制。实施政府权力清单和责任清单制度，有助于推动乡村治理和乡村振兴法治化建设的进程。因而在“十四五”期间，要进一步“深化‘放管服’改革。进一步加大简政放权力度，以企业群众需求为导向，清理整合、取消下放农业行政许可事项，坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可。建立健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，对取消下放的审批事项要及时跟进监管，防止出现管理真空。依法规范审批程序，推进行政许可标准化审查。落实证明事项告知承诺制，公布实行告知承诺制的证明事项目录。创新政务服务方式，大力推动许可事项全程电子化办理。需要进一步“完善权力清单，继续简政放权，向社会赋权受能，探索公益性社会组织的资助机制，通过公益创投、公益众筹等形式扶持社会组织的发展，充分释放社会活力。”(99)杨文欢：《因势利导与自生能力：可持续基层治理创新的分析框架》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期。即是说扎实推进乡村治理和乡村振兴的实际进程，需要建立和健全权力责任清单制度体系，厘清和明晰“三治合一”的乡村治理体系中相关领导和责任人员必须履行的具体职责和应当承担的责任。在“十四五”期间起码要建立健全三个清单制度：一是建立问题责任清单，按照问题的本质整理归类并形成系统的问题清单。二是建立权责清单，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，把基层政府的治理行为纳入法治轨道，为社会公众提供知情和监督的渠道。三是建立绩效清单，把基层治理主体的治理成效作为绩效考核的依据，从根本上解决治理人员松散慵懒、不作为问题(100)张清、奚望：《建立清单制度推进基层治理法治化》,《民主与法制时报》2019年11月28日，第5版。。建议将相关领导和责任人员涉及法治、德治之外的责任认定事宜，交由村民自治议事团负责甄别、监督和评判；将涉及法律和调解方面的事情，交由义务纠纷调解员和法律顾问团负责甄别、监督和评判。要按照2021年中央1号文件的要求，“健全乡村振兴考核落实机制。各省(自治区、直辖市)党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况。对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核，纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容，加强考核结果应用，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的市县党政领导干部。对考核排名落后、履职不力的市县党委和政府主要负责同志进行约谈，建立常态化约谈机制。将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核。强化乡村振兴督查，创新完善督查方式，及时发现和解决存在的问题，推动政策举措落实落地。持续纠治形式主义、官僚主义，将减轻村级组织不合理负担纳入中央基层减负督查重点内容。”(101)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。

(五)铸造新型文明乡风辅助乡村振兴

乡村思想道德建设具有内化于心、外化于行的功能。必须加强和突出乡村的思想道德建设，把社会主义核心价值观融入乡村文化建设之中，实现乡村物质文明和精神文明两手抓、两手硬。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“乡村振兴，乡风文明是保障。必须坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。”(102)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。乡风文明建设要坚持法治路径。详言之，坚持以法治保障乡村治理，充分发挥法律法规、村规民约和农村集体经济组织、农民专业合作社章程等的规范指导作用，让依法决策、依法治理成为乡村干部的习惯和自觉。深入开展农业农村法治宣传教育，推动法律知识进村入户，培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的乡村法治环境，积极引导农民群众依法维权和化解矛盾纠纷，维护农村和谐稳定。统筹运用农村文化礼堂、农家书屋，为农民群众搭建有效学法平台。推动法治文化与民俗文化、乡土文化融合发展，组织编写、创作具有乡村文化特色、群众喜闻乐见的法治文化作品。在培育良好村风民风、加强和改良乡村治理机制的过程中(103)新时代广西“三治结合”乡村治理体系研究报告——谢尚果宋才发带领法学博士调研.https://www.sohu.com/a/355091772_120124605。，弘扬和传承邻里相互帮衬、勤俭持家和尊老爱幼的传统美德，形成淳朴民风、文明乡风和良好家风，就是在弘扬和传承中华民族优秀传统文化，就是在培育和践行社会主义核心价值观。与此同时，还要高度重视和发挥习惯法和乡规民约的积极作用，充分肯定习惯法和乡规民约在乡村传统再造、乡土社会秩序构建以及在自治、法治、德治三治融合过程中的积极作用。2021年中央1号文件强调要加强新时代农村精神文明建设、繁荣乡村文化，“推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风”(104)《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。。培育文明乡风是乡村振兴的重要内容，必须加强党对农村工作的全面领导，发挥农村基层组织在文明乡风建设中的中坚作用，在广大群众中开展爱国主义、集体主义和社会主义教育，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的新型农民(105)参见谭衷：《乡村振兴为啥立法，要立啥法》，《半月谈》2020年第13期。；通过发挥农村党建志愿者等人才资源优势，调动村民参与文明乡风建设的主动性和积极性，铸造新型文明乡风辅助乡村振兴。在“十四五”期间，进一步推动文化建设，是涵养乡土情怀、培育良好乡风的重要举措。当下需要充分利用好古村落、古民居、古祠堂、古树等传统文化要素，深入挖掘和整合乡村民俗文化、传统节日文化等优秀文化资源，在保护传承乡村优秀传统文化的基础上，强化农民群众的社会责任感和规则意识，发挥其在凝聚人心、淳化民风中的积极作用，激发农民群众参与乡村治理、推动文明乡风建设的内在动力(106)参见谭衷：《乡村振兴为啥立法，要立啥法》，《半月谈》2020年第13期。。