农村妇女参与基层治理研究述评与展望

吴林原，陈丽琴

(海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

一、引言

乡村治理是国家治理的基石，没有村庄的有效治理，就没有乡村的全面振兴。在民族地区乡村治理中，女性作为重要力量和生力军，发挥着举足轻重的作用。让“她力量”在推进民族地区乡村治理体系创新和治理能力现代化中发挥独特作用，既是乡村振兴的战略所需，也是基层治理有效的内涵所在。

1995年，第四届世界妇女大会通过的《北京行动纲领》将“妇女参政”列为十二个密切关注领域之一，随之，妇女参政开始进入研究者的视野，政府对此也更加重视，社会性别议题逐渐被纳入政策主流。妇女参政作为妇女权利的一部分，是衡量公共领域性别平等的重要尺度。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施后，农村妇女参与村民自治的比例下降，引发了政府及学界的关注。农村妇女参与基层治理是妇女参政的重要方面，也是其参与公共管理与决策的重要途径。较之城市妇女，农村妇女的受教育程度、所处的社会环境、自身的经济条件等都有所差距，其政治参与状况也相对滞后，存在诸多问题亟待解决。在村民自治的背景下，政府颁布了一系列保护性政策，以推动妇女参与到农村公共事务的管理中。在当前乡村振兴战略背景下，作为农村主体力量的妇女在乡村治理中的作用不可忽视，国内学者在该领域的研究也已取得了一系列成果。分析把握我国有关农村妇女参与基层治理的研究成果有助于发现当前该领域研究的不足，并进行进一步的研究，从而推动乡村治理能力的提高和乡村振兴战略的实施。

近年来，尤其是乡村振兴战略提出以来，学者们对农村妇女参与基层治理的研究进一步发展，其研究内容也不断创新和细化。本文基于国内现有相关文献进行研究，通过对文献的阅读和整理，对农村妇女参与基层治理的研究进行归纳。

二、农村妇女参与基层治理的研究述评

(一)农村妇女参与基层治理的研究综述

学界关于农村妇女参与基层治理的研究大致起步于1995年，当时只有少数学者关注到了这一领域。21世纪以来，《妇女权益保障法》《村民委员会组织法》的修订实施，男女平等的基本国策上升为法律，也进一步推动了农村妇女参与村民自治。随着公共政策的发展，学界对该领域的研究也更加重视，乡村振兴战略和“三治一体”的乡村治理体系提出后，学界对农村妇女参与基层治理的研究出现了新的视点和角度。通过对文献的阅读和整理，发现国内现有研究主要集中于以下四个方面。

1.农村妇女参与基层治理的整体研究

此类研究主要是对农村妇女参与基层治理的现状、意义作用、面临的困境及原因进行综合分析，并提出相应的对策建议。实证研究的方法在此类研究中应用广泛。

(1)农村妇女政治参与的现状研究

对于农村妇女政治参与的现状，学界主要从数量和质量两个维度进行了研究。学者们的观点也基本上达成了一致，即在数量方面，农村妇女在村委会中参与比例低；在质量方面，农村妇女在村民自治中多属于被动参与并处于边缘化地位，在农村公共事务的决策中的作用和影响十分有限[1](P11)。目前农村女干部任职存在“三多三少”，即副职多、正职少，虚职多、实职少，闲职多、要职少的现象[2](P97)。与之相关的农村妇女参于基层治理的重要性和意义方面，学者们认为妇女参政是男女平等和基层民主的重要标志[3](P21)，既有利于农村村务管理科学化、农村政治文明建设和城乡一体化发展[4](P181)，也有利于村民民主意识的提高和农村公共事务决策的合理性，推动村庄的良好治理。[5](P41)

(2)农村妇女参与基层治理存在的问题及原因

农村妇女参与基层治理的过程中面临着很多困境，许多学者通过实地调研对农村妇女参与基层治理的困境或存在的问题进行了解和分析，发现主要体现在以下三个方面：一是妇女在政治参与中往往处于弱势，大多担任配角性职位；二是参与自主性程度低，多为被动参与；三是参与方式简单且目的功利[6](P36)，经济利益导向明显[7](P275)。

关于农村妇女参与基层治理中面临困境的原因，学者们主要有以下三个方面的解释：一是自身原因，受传统思想、家庭环境、文化水平的影响[4](P182)，农村妇女自身政治冷漠[8](P42)，参与需求不足，意识浅薄[9][10][11]。二是政策原因，政府对于农村妇女参与基层治理的保护性政策、法规多为建议性的话语，刚性不足[8](P41)[12](P28)。而政府与非政府组织不对等的关系也导致妇女组织的在偏见[13](P5)。三是乡村治理形式的原因，力治是中国农村的治理的主要形式，而妇女在这种形式中处于弱势[14](P21)。此外，农村妇女入党难对妇女参与村庄治理也会产生直接的负面影响[15]。随着研究的深入与发展，学界普遍认为造成妇女在村民自治中缺位和失语的主要原因是社会而不是妇女自身[16](P181)。其中有些外部原因已经发生了改变，如《妇女发展纲要(2011—2020年)》明确提出“村委会成员中女性比例达到30%以上。村委会主任中女性比例达到10%以上”，改变了以往政策文件的模糊性和建议性的特点。

(3)推动农村妇女参与基层治理的对策

关于保障和促进农村妇女参与基层治理的对策，学者们主要提出了以下四点：一是加强宣传教育，加强全面培训，为农村妇女参与乡村治理营造良好的社会文化环境[11](P123)[4](P183)，并提高农村妇女自身的素质和参与意识[12](P130)。二是发挥政府的作用，加强农村妇女政治参与的政治支持和法律保障，制定倾斜政策，为妇女参政提供制度支持，其规定应明确而具体[17](P30)。三是充分发挥妇联等非政府组织的推动作用。[8](P42)妇联是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，可以为妇女参与保驾护航。此外，男女平等是社会文明的标志，是整个社会系统共同的目标，并非只是妇女和妇联之事，因此推动农村妇女的参与需要发动各种社会力量，建立协调联动的社会支持机制[18](P118)。四是发展农村经济，夯实农村妇女参政的物质基础。只有满足了农村妇女物质层面的需要，才会激发其参与基层治理的意识和需求。为此，政府需要加大财政支持并加快精准扶贫的步伐[19](P247)。

2.政府、非政府组织对农村妇女参与基层治理的影响作用

(1)政府对农村妇女参与基层治理的影响

学者们在探讨政府的行动对农村妇女参与基层治理情况的作用时，主要从公共政策的角度进行分析。现有的研究大致分为两个方面：一是分析农村妇女参与基层治理困境中的政策因素。有学者提出，对政策主体、政策目标以及政策工具选择中的路径依赖导致了农村妇女参政的局限性[20](P39)；政策缺少刚性以及地方政府对中央政策理解上的偏差，比如将“村委会至少有1名妇女”理解为“村委会只需要1名妇女”，也对妇女的参与也带来了不利影响[13](P4)。二是从公共政策的角度如何促进农村妇女参与基层治理。学者们强调各级行政部门和权力部门将社会性别意识纳入政策主流和法律体系，提高各级政策制定者和政策执行着社会性别意识的重要性[21](P53)。将性别意识纳入政策主流是指政府及其相关部门在制定和执行公共政策的过程中,要考虑政策对男女两性的不同影响,并通过政策干预实现男女平等[14](P21)。而将社会性别意识纳入政策主流，既有利于农村政治公平，也有利于农村建设和村务管理。在政策调整方面，学者们提出政府应通过制定积极地政策使农村妇女的参政比例进一步提高，并明确政策的价值目标,加强对政策执行的监督，将最低比例制度落到实处[22](P18)。

(2)非政府组织对农村妇女参与基层治理的作用

与农村妇女参与基层治理相关的非政府组织的主体主要为各地妇联、妇女研究会、女性发展中心等，它们在创新农村妇女政治参与以及推动政策的颁布实施中起到了重要作用。国内有关妇女非政府组织对农村妇女参政影响的研究主要分为两个方面：一是妇女非政府组织对公共政策制定实施以及农村妇女发展的推动与影响。有学者从农村妇女参与村民自治的问题出发，提出非政府妇女组织努力使妇女参与村级治理边缘化的问题成为村民自治中亟待解决的公共政策议题，充分体现了非政府妇女组织影响了村民自治公共政策话语的建构[23](P19)。还有学者提出妇联组织可以通过提升农村妇女综合素质、注重人才培养、改善外部环境等渠道推进农村妇女组织化发展[24](P16)。二是关于农村妇女参与基层治理项目的研究。通过对项目的研究，得出农村女权的崛起,对推进基层民主建设有着重要意义[7](P277)，而项目的成功实施和推广也肯定了妇女非政府组织的价值。

3.对女村官、留守妇女、农村少数民族女性等不同群体的研究

(1)对女村官的研究

女村官指在村两委中担任村支部书记或村主任的女性。在对女村官的权力方面，有学者用实证调查的方法，将女村官在村庄权力系统中的地位分成了弱势型 、强势型和均衡型，并得出女性要进入村庄权力中心必须有行政权力的介入等结论[2](P96-98)。此后的很多研究都以此作为参考；还有学者通过对女村官的研究综述，总结出女村官的权力资本由一定的经济能力、群众基础、管理能力、社会关系组成[26](P123)。在女村官政治参与的过程中，群众基础好、有社会责任感和自信心、个人能力强是女村官当选的最重要的三个原因[26](P123)。同时，学者们的研究表明女村官大致有如下特点：以中年妇女为主体、清廉正直有能力、受教育程度相对较高、有一定的经济基础和群众基础。从治理的角度看女村官的榜样作用可以带动农村女性的公共参与[27](P106-107)，但女村官在参政的过程中往往面临着选举过程不规范、家务与工作的矛盾、男性村委的不配合等困境。

(2)对农村少数民族女性参与基层治理的研究

农村少数民族女性作为“农村”“少数民族”“女性”的统一体，作为由三个方面因素综合构成的社会群体，农村少数民族妇女是弱势群体中的中的弱势群体。农村少数民族女性在基层治理中面临着一般农村妇女面临的所有问题。同时，学者们研究发现她们还面临着本族风俗文化的束缚以及语言不通用导致的参与困难等难题[28](P120)。而民族地区的经济发展水平、教育水平相对较低，这也造成了少数民族地区的农村女性文化水平低、政治冷漠[29](P59)。还有学者提出少数民族妇女从政治社会化中受到了有关民主政治文化的宣传、教育和训练，但仍存在许多问题，应发挥国家政权、妇女组织和大众传媒等方面的作用。

(3)对留守妇女参与农村基层治理的研究

中国的城市化建设对农民工阶层的大量需求，使得农村留守妇女作为一个特殊群体出现并长期存在。留守妇女不但是农村生产生活的一支重要力量，而且是参与村民自治和社会公共生活的重要力量[30](P53-54)。学界对留守妇女参与农村基层治理的研究是在农村男性大量外出务工，农业女性化的背景下展开的。留守妇女在农村的主体地位得到了学界的认同，但农村留守妇女由于经济上缺少独立，其主要关注的是生存需求，对政治上的需求不足[31](P61)。而留守妇女家庭受“男主外，女主内”的传统思想影响较大[32](P178-180)，参与乡村治理常常也缺少家庭环境的支持。其自身最关心的问题也并非村庄选举而是村庄的公共产品的供给，即由于生活上的压力她们更在意物质利益而不是公共参与[33](P14)。农村留守妇女参与治理状况的改善离不开农村经济的发展[31](P63)。

4.乡村振兴战略背景下妇女参与乡村治理的研究

在目前城镇化进程加快、乡村人口严重流失的情况下，农村妇女成为乡村振兴的主要依靠力量。加之，目前妇女自身意识的苏醒和政府相关政策的推动，妇女已然变成了促进建设发展的有生力量。学界对于乡村振兴背景下妇女参与乡村治理的研究大致可分为两个方面：一方面是妇联组织在乡村振兴中的作用研究；另一方面，是乡村振兴中农村妇女实质性参与的研究。

当前，学界对基层妇联在乡村振兴中作用的研究，尚处于起步阶段，还缺乏全面系统的研究，关注的问题往往在于基层妇联的基本状况或是单纯的乡村振兴五大方面。有学者以徐州市妇联的“一体两翼”产业脱贫计划为例，阐述了基层妇联如何以助力产业振兴，推动乡村振兴，并总结了徐州市妇联做好顶层设计、聚焦重点产业、依托资源优势等先进经验[34](P40)。福建省妇联在漳州市“巧妇贷”工作经验的基础上，联合省农村信用社联合社将“巧妇贷”在全省推广。推出了以金融支持的方式为妇女创业提供方便，并引导妇女根据自身的情况投身于产业，助力农村妇女投身乡村的产业振兴[35](P33-34)。还有学者关注到了妇联组织在乡村生态振兴的作用。戚晓明以江苏省南京市某社区为例，提出在妇联组织的推动下，在农村社区环境治理中农村妇女的参与从转为主动[36](P98)。

在乡村振兴战略背景下，学者们更多地关注农村妇女的实质性参与和多元参与，且更多地通过具体的案例进行研究。郭夏娟、魏芃以女性参与理论为分析框架，结合数据与调研资料发现，我国农村女性制度性参与比例呈上升趋势，普通女性在村庄治理的实质性参与中提升了地位，并且我国农村已经初步形成了多元治理模式[37](P155-156)。金一虹通过个案研究发现，农村妇女对公共事务参与的范围、方式和路径在不断扩展[1](P18)。戚晓明通过对农村社区环境中女性参与的研究，发现女性可以通过主持或参与环保项目、开展环保协商议事会、投身环保志愿者行动等方式有效参与到农村社区环境治理[36](P108)。姜佳将通过个案研究，探索妇女如何通过经济参与、政治参与和文化参与等来提升自我价值、助推乡村振兴[38](P120-123)。杨宝强、钟曼丽以广场舞为载体,分析妇女议事会在乡村公共事务中话语权凸显,进而探讨由广场舞衍生出的“妇女服务队”在乡村日常生活中的积极作用和妇女权力的凸显[39]。

(二)已有研究的不足

1.对农村妇女制度性参与的研究同质性较高，且结论缺少可行性

已有研究中不乏对农村妇女制度性参与的研究，尤其是该研究领域研究兴起的前期。学者们对农村妇女制度性参与的研究主要集中于妇女参与村委会、村干部的选举等方面，即农村妇女在民主选举阶段的研究。且大多研究都是对农村妇女政治参与的现状、问题、原因及对策分析，其研究大多是基于对某个地区实证研究，研究内容、方法和结论同质性较高，创新相对不足。部分研究提出的对策有些空泛，具有较低的可行性。

2.对特定群体的研究缺乏典型性

由于留守妇女、农村少数民族妇女不仅具有农村妇女的特点，往往还有其自身的特殊性，由此也引起了学者们的关注。学者们对这些特定群体的制度性参与展开了一系列研究，然而，学者们对留守妇女、少数民族妇女等群体的研究得出的结论往往并不具有典型性，她们参与农村基层治理的现状、面临的问题、制约性因素与一般农村妇女的区别很小，甚至没有区别。针对这些特定群体提出的对策也适用于一般农村妇女。从现有研究来看，学者们对特定群体的研究没有凸显出这些群体的特殊性，缺乏典型性。

三、研究的发展动态展望

通过对已有文献的阅读与归纳可知：

(一)学界将更加重视对农村妇女实质性参与的研究

第四次世界妇女大会将“妇女参政”列为十二个关切领域之一，加之《村委会组织法》正式实施，为农村妇女参与基层治理提供了政策环境，然而《村委会组织法》正式实施后，农村妇女加入村委会的比例不增反降，这引起了学者与政府的重视，政府开始颁布支持妇女参与村民自治的有关政策，学者们开始展开研究。此时的研究大多局限在妇女参与村委会、村干部的选举等方面，即农村妇女的制度性参与。

随着经济社会、交通网络的发展，农村男性外出务工的现象愈加普遍，女性也越来越成为推动农村发展的主力。2017年党的十九大报告“三治一体”(首次将德治纳入乡村治理体系中)和“乡村振兴战略”的提出，以及党的十九届四中全会“治理体系和治理能力现代化”推进，为学者们提供了新的研究背景与方向。学者们的研究视野更加开阔的同时更加微观。治理的多元化背景下学者对农村妇女参与基层治理的研究不再紧紧围绕着“自治”，“德治”开始得到学者们的重视。农村妇女在环境保护、乡风文明、家风建设、道德提升方面的作用进入了学者们的研究范围。甚至农村妇女组成的非正式群体(如广场舞群体、腰鼓队等)的作用也成为研究的对象。研究领域不再局限于村委会，研究角度更加多元，研究重点转向实质性参与。农村妇女的实质性参与将继续作为该领域的研究热点

(二)随着政策环境的变化，该领域的研究视点也发生着变化

农村妇女参与基层治理的意愿、程度、方式以及面临的困境等都与公共政策有关，而不同的时间，不同的发展阶段，出台的政策也不同。学者们对农村妇女参与基层治理的研究随着政策环境变化，从单纯的对农村妇女参与民主选举的研究变化发展到了如今妇女在农村环境保护、家风建设、经济发展等各方面的研究。政策环境对妇女参与的影响深远，同时也影响着学界研究的视点与热点。在乡村振兴战略背景下自治、法制、德治“三治一体”的乡村治理体系下妇女的作用也日益凸显。在新的背景下农村妇女在乡村治理中的作用以及能力提升仍然值得学者们去深入研究。