农业行政执法案卷常见问题

孙承宗，陆金权

（1.楚雄州种子管理站，云南楚雄 675000；2.云南省农业农村厅，云南昆明 650224）

全面依法治国是党中央提出“四个全面”战略布局的主要内容，依法行政、依法执法是全面依法治国的前提和保障。随着机构改革后农业农村部门的监管执法职责增加和农产品质量安全要求日益提高，农业执法工作责任和压力也随之增加，农业行政执法工作面临执法面广、任务繁重、专业性强、风险点多、责任艰巨的压力。目前，农业农村部门负责执行的法律法规（不含地方性法规和省级以下政府规章）共197部（其中农业法律20部、行政法规32部、部门规章145部），涉及种子、农药、肥料、兽药、农产品质量安全、动植物检疫、防疫、生猪屠宰、渔业、耕地保护、农村资产管理、宅基地等20多个领域，关系百姓生产生活方方面面。

农业农村部一直高度重视农业行政执法工作和执法案件办理质量，省、市、县各级农业农村部门也不断加强对行政执法案件办理的监督指导，但由于全国的农业执法工作普遍存在起步较晚、执法人员多数是由农技人员转岗，法律素养普遍不高等原因，一些农业行政执法案卷离“事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚恰当、手续完备、程序合法”的要求还有差距。开展农业行政执法案卷评查，找出存在问题已然成为监督和提高案件办理质量和水平的重要手段。

一、农业行政处罚案件常见问题

（一）对象认定不准

最常见的情形，就是把有字号的个体工商户的经营者作为“当事人”。如《营业执照》上名称为“大丰农资经营部”，经营者为“张三”，就把“张三”作为“当事人”。依据2015年1月30日最发布的高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（法释〔2015〕5号）第五十九条 “在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息”的规定。显然，对有字号的个体工商户（绝大多数的农资经营个体工商户都有字号），不宜再将经营者作为当事人。

（二）案件定性错误

如果一个案件定性都错误了，那就存在重大问题了。但在近年的案卷评查中，这样的情况依然不少，比如：把“xx经营过期农药产品案”定性为“xx经营劣质农药产品案”。根据《农药管理条例》第四十五条“有下列情形之一的，认定为劣质农药：

一是不符合农药产品质量标准；

二是混有导致药害等有害成分。

超过农药质量保证期的农药，按照劣质农药处理。

任何农药只有符合以上两种情形之一的，才能认定其为劣质农药。过期农药如果未经有资质的机构检测且符合以上情形之一，是不能把它定性为劣质农药的，只是在处理（处罚）方式上，按照劣质农药处理而已。

（三）适用法律错误

农业行政执法案件的核心就是确定当事人违反的禁止性条款，然后依据处罚条款进行依法处理。引用法律错误，最常见的情形就是将处罚条款作为当事人违反的禁性条款来引用。比如当事人经营劣质农药的行为，实际是经营者没有做到对其经营的农药的有效性负责，违反的是《农药管理条例》第五条第一款“农药生产企业、农药经营者应当对其生产、经营的农药的安全性、有效性负责……”，然而有的案件将其违反条款引用成《农药管理条例》的五十六条“农药经营者经营劣质农药的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止经营，没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具与设备等，违法经营的农药货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款……”，其实这条只是对当事人经营劣质农药的行为进行如何处罚的具体规定，而不是其违反的禁止性条款。

（四）行政程序违法

常见的是应当进行法制审核才能做出处罚决定的案件没有履行法制审核程序。2017年1月1日，云南省人民政府发布并实施《云南省重大行政执法决定法制审核办法》，要求作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，对公民处5000元以上罚款，对法人或者其他组织处10万元以上罚款，或者没收违法所得、没收非法财物价值达到上述金额等的事项（统称重大行政执法决定）的处罚决定前，必须由作出处罚决定的行政执法机关的法制机构对其合法性、适当性进行审核。重大行政执法决定未经法制审核或者审核未通过的，不得作出。不少执法人员不清楚或者根本就不知道有这个办法存在，所以2017年以前，云南省农业行政处罚案件程序方面最常见的问题就是没有进行法制审核就作出了重大执法决定，存在执法程序缺失。

（五）行政处罚错位

比较突出的是将“责令整改”作为行政处罚的种类和内容。如某《处罚决定书》中写到“本机关作出如下处罚决定：一、责令整改；二、没收违法所得XX元，并处罚款XX元……”。这里就将“责令整改”错误的作为对当事人的一种行政处罚。造成这一情况的主要原因，笔者认为还是执法人员对《行政处罚法》理解不透和对涉农的专业法把握不准。种子、农药等的涉农法律法规的罚则里，多数条款要求“由县级以上地方人民政府农业主管部门责令整改，没收违法所得、违法产品、并处罚款”，但值得注意：一是这里的“责令整改”是指责令当事人整改违法行为，如责令停止经营假劣种子、农药等，与“责令停产停业”不是同一个概念，应理解为前者是防止违法行为继续发生而做出的行政命令，是当事人应尽的基本义务，任何人都不应该对这样的行政命令有异议，而后者是对违法行为发生后的行政处罚，当事人如果对此有异议，是可以进行行政复议或者提起行政诉讼的；二是《行政处罚法》规定的行政处罚的种类里，根本就没有“责令整改”这一种。

（六）调查取证不足

1.调查取证的程序及方式不规范。执法人员在调查取证中，要注意获取证据是否符合法定形式及程序，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。有的执法人员发现相对人账簿、货物往来凭证有问题时，因某些原因不能提取原件时，只是进行了复印，未在该复印件上载明“与原件相同”及让相对人签字等情形；有的对相对人的陈述及所承认的事实，检查人员未用书面形式加以固定并让陈述人核阅签字，有的则对相对人的陈述或供认描述不清，还有的在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，不请示行政机关负责人批准先行登记保存，或登记保存超过七日不做出处理决定等。

2.保存证据的意识不强。在实际工作中，执法人员往往缺乏保存有效证据的意识，表现为在处理违法案件中，对一些进行了处罚，也按规定要求足额缴纳了罚款后，就将该案的一些证据遗弃，没有很好的与案件其他材料一起入卷保存，一旦相对人在法定期限内提出行政复议或行政诉讼，身为被申请人或被告的执法部门，将会陷入非常被动的局面。

3.调查取证的内容不完整。执法人员在调查取证中对应收集的书证、物证等证据不完整如照片不清、特征不明、关联不强、对象不知、收集不全；有些调查记录、询问笔录过于简单，不能全面反映违法案件的基本情况，提取部分证据不能证明全部违法事实。

4.调查取证的针对性不强。在调查取证中，执法人员擅长于使用询问笔录这一单一的证据类型，对证明力度较强的原始证据材料的收集、运用缺乏认识，对于其他种类的证据如视听资料、现场勘验等证据，尚不能熟练掌握和运用。做出具体行政行为所依据的调查询问、陈述、申辩笔录以及有关物证、书证与违法行为的直接关联性不强。提取的证据缺乏有效性，难以证明违法事实的存在。

5.对证据的认定不准。①违法生产经营兽药、饲料的定性证据。一是注意检查是否有证或超范围经营；二是要有证据证实其行为是“生产经营行为”，现实办案中会遇到当事人用于“生产经营”的兽药、饲料等农资产品狡辨为是用于自用的，所以必须取得其“生产经营”的证据（如骨粉）。②不规范经营的定性证据。如购进（销售）的原始票据或记录：一是要查看有无票据或销售（使用）的记录，流向表、出库单等；二是注意核对所取得的票据和货物是否一致，是否存在当事人记录写错，破损、遗失，或故意使用两套票据等。③其他违法行为的定性取证。如出租柜台、出借经营许可证，这里不再多谈。

6.缺当事人基本情况。当事人基本情况关系到其组织形式：公民、法人还是其他组织，是公司法人还是非公司法人；关系到能否独立承担法律责任。当事人的住所和现居所，关系到如何送达法律文书方为有效。再如，自然人违法时的年龄和精神状况，关系到承担行政法律责任能力，是否应当从轻、减轻处罚等。

7.缺违法行为人与当事人的一致性。

8.缺案件来源证据。如《行政处罚决定书》称根据群众举报查处该案，可案卷中无举报记录。

9.缺作案时间、地点的证据。发案时间、发案地点与违法行为的发生时间、发生地并不一定相同。根据《行政处罚法》的规定，除法律另有规定外，行政处罚由违法行为发生地的县级以上行政机关管辖；自违法行为发生之日起两年内未被发现的，不再给予行政处罚。另外，法律、法规和规章都有生效日期、修改日期和失效日期的问题，直接关系到个案的选择适用。

10.缺违法事实。

11.缺物证及影像资料。

12.缺违法物品数量描述。

13.缺货值和违法所得证据。

14.缺非法财物证据。有的案卷调查材料，对该调查核实的内容没有调查清楚，证据证明力、说服力不足；有的笔录对与案件无关的情况记录不少，没有做到言简意赅；《现场检查（勘验）笔录》和《询问笔录》相互印证不足，证据的关联性不够。

（七）其他相关问题

如卷宗封面内容不完整、不规范，卷内材料的页码编写、装订顺序不规范，内部程序文书领导签批意见不明确（如《立案审批表》等文书里领导签批为“拟同意”等）、文书内容不规范（如处罚决定书还用“涉嫌”等）等问题。

二、原因分析

案件存在以上问题，直接原因是案件经办人员及审核把关人员对农业行政执法程序和相关法律法规学习理解不到位，对新的行政处罚案件办理要求学习理解不及时，法律素养不足，执法办案能力和水平不高，工作不深不细所致。客观原因一是云南省农业执法工作起步较晚，涉农行政执法案件办理经验不足；二是农业执法人员基本都是从原来的农业专业技术人员转岗，法律素养底子薄；三是执法改革不彻底，不少执法机构和人员既承担着行政执法职能，也承担着行业管理和技术指导职能，不仅工作任务重、工作压力大，还存在既当运动员又当裁判员的情况，不同程度影响了执法队伍的稳定性和办案工作的专一性。

三、结 语

深化农业行政执法改革，严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》将农业农村部门的执法职能与行政许可、行业管理、技术推广等工作剥离开来，组建一支业务技能娴熟、执法行为规范的专业化农业行政执法队伍，并加强农业执法人员的培训管理。严格遵循《农业行政处罚程序规定》和《农业行政执法文书制作规范》，统一使用农业农村部新版执法文书，确保执法程序合法、执法文书规范。不断持续抓好农业行政执法案件卷宗的评查和问题反馈工作，全面保障农业农村部门有法可依，有法必依。