探究新形势下财税体制改革

文/孙建娥（山东省财政厅）

财政是“庶政之母”，涵盖政治、经济、社会、文化、生态等多个方面，是党委、政府执政履职的物质基础和财力保障。党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党中央深入总结了历史经验，在把握国家治理与执政规律、着眼我国现代化建设的基础上，对财政的重要地位做出了科学判断，这同时也是党的一个重大理论创新。中央为什么把财政的职能作用和财税体制的重要性提升到这样一个前所未有的高度？这是由财政本身所具有的职能及其在国家治理现代化中的作用所决定的。在这一点上，没有任何一项工作能像财政这样具有多维度、全覆盖的基础保障和制度保障特征。

一、新形势下财税体制改革的必要性

财税体制是国家治理体系的核心部分之一，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安发挥着重要的作用。如果不能实现财政体制的现代化，那么国家治理体系和治理能力现代化的目标就难以完成。中央强调财政的重要性，并且把财税体制改革视为全面深化改革的“重头戏”和“突破口”来抓，是完全正确、十分必要的，这也从根本上体现了财税体制改革的重要性和紧迫性。

第一，从历史的角度看，财税体制是维护国家长治久安和繁荣发展的基石。古今中外的许多重大历史变革，往往是因财税问题引发的；一些国家和朝代的繁荣中兴，大多也是以财税体制改革为基础和先导的。英国历史学家汤因比曾说，“人类历史上的重大变革，背后隐藏的基本上是财政原因”。从我国历史来看，无论是古代的一些变法改革，还是近现代的一些重大历史事件，很多都是因财税问题引发、以财税改革为核心的。比如农村税费改革，2006年我国取消了延续2600多年的农业税，为什么要改？历史上因赋税徭役负担过重引发的农民起义、朝代更迭事件很多，如著名的陈胜吴广起义、黄巾军起义等，都是农民因负担过重才揭竿而起的。20世纪80年代和90年代，农民收入低、负担重，民怨沸腾，引发了很多群体事件，中央决定取消农业税，既是减轻农民负担、促进农业、农村、农民发展的需要，同时也是稳固基层政权、实现国家长治久安的必然要求。因此财税问题不仅仅是经济问题，其中往往会有重大的政治考虑。例如宋代文学家、政治家苏辙说过，“财者，为国之命而万世之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。

第二，从提升政府治理能力来看，财税体制改革是规范政府和市场关系，完善社会主义市场经济体制的重要制度保障。现在财税体制机制存在的问题，说到底很多是政府治理能力方面的问题。比如，政府与市场边界问题，哪些该由市场干，哪些该由政府干，边界不清晰。一方面，政府该干的公共服务资金短缺，另一方面大量的资金投向企业，政府涉足市场领域太深，不利于市场公平竞争，不能有效地发挥市场配置资源的决定性作用。善跑能要的就可以获得财政资金，有的企业甚至每年都能得到财政的支持，有的永远得不到支持。有的企业甚至与某些部门联手弄虚作假、骗取私分资金，不仅不公平、不合理，而且带来一系列腐败问题，所以要通过改革规范政府与市场关系。

第三，从可持续发展的角度看，稳固强大的财政是经济社会稳健运行的基础。财政作为保障经济社会运行的物质基础，必须重视可持续发展的问题。做好财政工作要统筹兼顾、量力而行，既要积极、又要稳妥，就像放风筝，有张有弛，风筝才能越飞越高，不至于崩断线。财政部门就是一个放风筝者。如果不顾财力可能、光想办好事，将来可能就很被动。从现在社会各界比较关注的民生保障来讲，既是个财政问题，又是个社会问题，不仅支出刚性强，而且“水涨船高”的惯性大。因此，国家强调民生保障一定要做到“守住底线，突出重点，完善制度，引导舆论”。解决以上这些问题，既是健全财政体制、保持财政稳健运行的迫切需要，也是提升国家治理能力、促进可持续发展的迫切需要。

二、我国财政体制改革面临的突出问题

第一，政府间财政事权和支出责任划分做不到完全的规范清楚。一是没有统一的法律规范。目前中国暂无一部统一、全面的界定政府间事权及支出责任划分的法律规范。运用中常采用文件的形式来处理相关政府间的关系，内容相对空泛，法律层次比较低，没有一定的法律权威和制约力，导致一些领域事权多次上收下放，制度的可预见性、长效性不足，相应造成一些地方政府行为短期化，不利于经济社会事业长期持续发展。二是政府职能与市场边界不清。像本来由企业及个人负责的竞争项目的资本投入，包括技术改造、工艺升级、流动资金贴息等，目前仍有部分支出由各级政府负担；而基础教育和科学保障、社会保障、农业发展、医疗卫生、环境保护等需要政府牵头负责的事项，仍然存在资金不充裕、管理不到位的问题。三是政府间纵向事权改革还不到位。中央与地方事权和支出责任划分改革尚未到位，制约了地方的改革，一些领域的改革方案还需要加快出台落地。公共服务外溢性明显的领域，财政事权划分的难度较大。上级“点菜”下级“买单”的事项多，事权下沉导致基层政府负担沉重。临时性政策文件多，导致支出责任承担主体不清。新增事权缺乏规划的协调机制，“属地化”原则进一步加重了基层政府负担。四是基层财力与事权不够匹配。目前，中国地方税体系建设进展较为缓慢，地方税的规模较小，弹性较差，财政保障功能较弱。营业税改征增值税后，地方失去了第一大税种，进一步弱化了地方财政的保障能力。在地方税不断弱化的同时，地方承担的事权和支出责任却有增无减，相应形成了巨大的财力缺口，使得地方特别是欠发达地区对中央转移支付的依赖程度越来越高。

第二，转移支付在促进均衡、强化激励上发挥作用不够。一是转移支付结构有待优化。在当前经济下行压力加大、财政减收增支因素增多的形势下，县乡财政面临“收支两头受挤”诸多困难，“保基本民生、保工资、保运转”的实现存在诸多困难。并且，我国县域经济发展不平衡，差异较大，县域之间民生政策不统一、财政保障标准不一致、公共资源配置不均衡等现实问题不容忽视，尤其体现在经济强县和财政困难县之间的差距日益扩大，所以要加大一般性转移支付力度，特别是财力性转移支付所占比重和规模大小，从而均衡地区之间的财力水平。二是转移支付激励作用不明显。在缓解县乡财政困难方面，目前转移支付制度的补助作用发挥较好，但激励功能发挥不够，一些财政困难县还存在“等、靠、要”思想，发展内生动力不足，财政管理存在薄弱环节，挖潜增效仍有较大空间。三是特殊重点区域阶段性困难突出。最近几年，由于减税降费、经济下行等问题影响，资源枯竭城市、重点生态功能区等特殊区域财政运行较为困难，收支矛盾十分突出，生态治理任务重。

三、进一步深化财政体制改革的几点建议

一是促进政府职能合理化和政府间事权清晰化。厘清政府与市场的关系，坚持有所为有所不为，减少政府对市场的直接干预，要发挥政府、社会、企业等多方面效用。按照法律法规，稳步进行省以下财政事权及支出责任划分改革，把省级以下政府间财政事权及支出责任划分的相关制度，采用地方性法规、政府规章等形式要求，逐渐推进省级以下政府间财政事权及支出责任划分的法治化、规范化、制度化。要理顺政府之间的收入关系，规范收入分享方式，税收收入在各级政府间进行明确划分，非税收入采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，同时逐步提高省级收入占比，增强省级统筹调控能力。

二是大力优化政府收入和支出结构。收入方面，要深化税收制度改革，优化税制结构，逐步提高直接税比重，持续推进税收征管改革，做到“应收尽收”。进一步规范非税收入法规制度，合理确定非税收入项目，规范政府非税收入的收缴管理。支出方面，要树立政府过紧日子的思想和节约意识，压缩行政刚性支出的膨胀需求，强化民生及公共服务领域的财政支持力度。减少直接补贴支持企业发展，探索用“税式支出”的方式把减免税纳进预算管理，对直接竞争领域尽量以政府引导基金、股权投资等方式投入。

三是进一步完善省以下财政体制。完善搭建由一般性转移支付、共同财政事权转移支付及专项转移支付组成的省级对下转移支付体系。紧紧锚定“兜底线、促均衡、保重点”的任务要求，调整转移支付结构，优化省以下财力格局，增强对财力薄弱地区的支持力度。加大转移支付激励功能，实现从“输血”到“造血”的转变，引导财政困难地区增强内生动力，加快推动高质量发展。

四是大力推进预算管理制度改革。进一步加强全口径、一体化的预算管理，把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算同政府债务预算统一编制、同步管理。进一步强化政府性资源统一管理，把通过行政权力和国有资源（资产）渠道获得的各类收入，以及特许经营权拍卖收入等按照要求全部纳入预算管理范畴。深入推进专项资金统筹整合，归并整合性质相同、用途相近的资金，根据资金用途设置支出政策和任务清单，按照轻重缓急原则动态调整支出顺序和规模。加快进行支出标准体系建设，逐步搭建涵盖不同资金、不同行业、各地区、分类分档的预算项目支出标准体系，结合经济社会发展和财力状况进行实时动态调整。

五是着力提升财政管理效能。增强推进预决算公开，明确细化政府预决算公开的内容范围，依法依规向社会各界公开转移支付资金管理办法和绩效目标、对应的预算安排情况等；明确细化部门预决算公开范围，依法依规向社会公开项目预算安排及执行情况等信息。加快预算管理一体化系统建设，实现全链条涵盖预算编制、预算执行、决算和财务报告等各个预算管理模块，实现中央、省、市、县各级和预算单位上下贯通，发挥协同效应，综合体现预算绩效管理、资产管理、政府采购、政府债务管理要求，形成顺向可控、逆向反馈的财政“闭环”。将财政绩效管理的理念方法深度融入预算管理的全过程，实现预算管理同绩效管理一体化运行，不断提高财政资金使用效益。