土地资源管理和矿产资源的开发及保护措施

赵景瑞

（公主岭市范家屯镇自然资源服务科，吉林 公主岭 136100）

土地资源和矿产资源同属于自然资源系统，彼此间保持动态联系，需要从系统角度分析资源管理问题，从而通过有效管理打造发展新格局，适应社会经济转型发展需要。从社会安全和未来长期发展角度来看，土地资源管理至关重要，因此国家提出了珍惜、保护和合理利用土地等基本国策。但矿产资源开发往往会给土地资源带来破坏、浪费等不良影响，因此应加强资源开发及保护问题研究，确保二者能够协调发展。

1 土地资源管理与矿产资源开发矛盾

国土资源管理体制的建立，促使包含土地、矿产等自然资源在内的资源逐步形成了一体化管理格局。2019 年国家颁发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，希望实现对各种自然资源资产的全面统筹和监督管理。而在矿产资源开发和利用方面，占用的土地在《土地管理法》中被界定为建设用地中的工业用地，需要符合国土资源管理的相关规定[1]。但就实际情况来看，土地资源管理和矿产资源开发存在根本矛盾，造成了二者间存在竞争关系。因为矿业活动开展直接会给草原植被、原生森林的表层土壤带来破坏，同时产生的废弃物、尾矿也将占压大量土地，产生的废水、坑水未能合理处置将引发水土流失、污染等问题。但矿产资源作为基础性资源，在经济建设、社会发展过程中必不可少，拥有较大的需求量，促使矿产资源开发工作大量开展。因此在《矿产资源法》中，矿业尽管依附土地物权，但由于缺少完善产权流转制度法规，难以将矿业和土地使用权流转结合在一起，造成矿产资源开发管理与土地资源管理容易发生冲突矛盾，存在相关部门职责不清问题[2]。受复杂因素影响，尽管在组织结构上矿产资源需要被归为国土资源管理范畴，但实际与土地资源管理仍然处于平行状态，难以落实综合管理要求。在多方参与下，矿产资源容易出现过度开发问题，实际资源综合利用率不高，给土地资源管理带来了较大影响。

2 资源过度开发引发的资源管理问题

2.1 资源利用率低

在矿产资源开发过程中，未能做好系统规划和统筹管理，将给资源利用带来严重影响。在资源勘查开发阶段，缺乏对矿石品味、开采难度、复垦投入等因素的综合考虑，造成多数矿山仅停留在浅层开发阶段，生产的产品价格不高，但在开采作业、污染治理、生态恢复等各方面的投入较高，造成资源开发、利用效率较低。而矿产资源用地需要由赋存位置决定，在进行地表广泛开发的情况下产生的开采用地较多，涉及耕地、林地、园地等各种土地资源，耗费的土地资源较多，实际开发出的矿产资源价值不高，最终造成资源综合利用率不高[3]。与此同时，因不合理开采和排污等问题发生，可能造成区域性土壤出现功能失调问题，也可能因引发生态系统功能失效造成严重水土流失情况，继而导致成片土壤整体质量、利用率下降。

2.2 土地损毁严重

不断扩大开发规模，造成土地损毁严重，无法满足资源可持续发展战略要求。矿产资源多位于偏远山区，在开发过程缺乏有效监管，造成矿山经营者往往难以严格按照规定治理污染和保护土地。矿产资源产生的废液、废水和废弃物中大多含有有毒有害物质，渗入土壤、水源可能造成周边土地损毁，甚至引发动植物灭绝和生态链断裂问题，造成草地、林地等退化成沙漠。在大大小小矿山陆续建设的情况下，不少矿山因经营不善面临废弃局面，后续由于责任人灭失造成资产处于长期闲置问题，侵占的土地资源则迟迟无法得到恢复，同样也会造成大量土地损毁。根据中国地质调查局公布的数据可知，截止2019年全国因矿产资源开发损毁的土地面积约达3.61万km2，包含在建损毁面积1.34万km2，因废弃等原因损毁面积达2.27万km2。

2.3 复垦任务艰巨

受开采技术、经营不善等因素限制，目前许多矿山使用寿命较短，使矿产资源开发并非永久性占用土地，后续需要对侵占耕地、林地等进行复垦。而土地复垦要求按相关规定进行治理，经过勘探、规划后采取有效处理措施，确保土地能够恢复至基本可用状态。但从世界范围来看，土地复垦一直是难题，因为受矿产开发因素影响，周围生态环境受到严重破坏，造成生态系统陷入恶性循环状态。而依靠人工方式恢复生态环境，如植树造林等方式只能形成相对脆弱的人工环境，难以有效提高土地承载力和生产性能。此外，损毁的土地在性质、污染程度等各方面存在较大差异，需要编制不同复垦方案，同样给复垦工作开展带来了较大难度，如仅在煤矿用地复垦方面国土资源部就出台了上百个方案，但由于损毁土地面积较多，面临的复垦任务依然艰巨。

3 土地资源管理和矿产资源的开发及保护

3.1 坚持科学发展理念

在矿产资源开发方面，应坚持落实科学发展理念，在加强环境保护的同时推动经济发展。结合这一目标，需要将资源节约放在首位，认识到矿产资源具有不可再生性，应做到可持续开发和利用，一改过去落后管理手段，通过发挥市场机制实现矿业企业重组，完成资源优化配置。面对激烈市场竞争，应对矿业进行战略性调整，重视大型矿业企业集团培育，减少矿山数量的同时，通过实现优质矿产资源集中、深入开采提高矿产资源利用率，并且减少矿山开采占用的土地资源，使经济发展与环境保护工作相协调[4]。相较于小型矿业企业，大型矿业企业运营更加规范，采取的开采技术更加先进，能够通过合理开采落实土地资源、生态环境保护工作，创造更多经济效益和社会效益。在实践操作中，应运用财税、政策和金融等各种手段推动矿业转型升级，如增加矿产勘查环节的财政资金投入，通过制定政策带动社会资金向矿产加工等环节流转。通过提供强力的物质支持，能够实现从矿产资源勘探、开采、冶炼、加工到修复的全产业链条打造，推动矿业向高端化方向发展，在减少给土地资源带来的破坏和浪费的同时，减少对生态环境的扰动，真正落实转型升级要求。

3.2 完善资源管理体制

想要使矿产资源开发能够与土地资源管理工作相协调，应对现有管理体制进行完善，真正按照国家提出的“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”要求实现国土资源一体化管理。为此，应对负责土地资源管理和矿产资源管理的相关机构职能进行整合，做到“以地管矿”，凭借土地不动产特性实施矿产管理，解决矿业生产分散性问题。为加强废弃、闲置矿山管理，应强化矿业资产化管理，通过完善国家制度法规加快矿权流转，提高矿产资源管理效率。在“十四五”规划中，国家明确提出需要健全自然资源资产产权制度、法规，推动矿业的高质量发展。在一体化管理背景下，应从立法层面赋予国土资源部门宏观调控权力，通过统筹进行矿产资源规划推动总量控制、矿权流转等各项制度的完善。通过将矿权流转和土地使用权流转结合在一起，能够充分发挥土地资源管理部门监管作用，从储量和产权管理两个方面为矿产资源合理开发提供保障。此外，应建设中介结构，如设立行业协会负责对矿产企业和村集体间的利益冲突进行协调，促进国土资源管理体制的不断完善，有效提升资源管理效益。

3.3 建设集约利用制度

建设资源的集约利用制度，要求从过去粗放管理模式向精细化管理方向转变，在资源开发阶段通过科学规划实现各种资源高效利用和管理，运用行政、法律等各种手段提高资源综合利用率。在资源利用方面，习近平总书记明确指出环境的破坏主要是由于对资源的过度开发和粗放使用。从源头解决资源利用问题，需要建设集约用地制度，以极少土地获取最大效用。首先，应减少矿产活动中占用的土地。为此，需要开展科学前期勘察工作，结合土地情况和活动影响对开采方案进行优化调整，在保证矿山开采取得理想效益的同时，尽可能减少损毁和占用的土地。其次，应做到高效造地，根据土地特征采取削高填沟等措施实现地貌重塑和土壤重构，提高区域土壤质量和粮食产量，实现土地资源高效利用。最后，应加快复垦速度，增加资金、技术等各方面投入。在露天开采阶段严格按照复垦程序制定科学用地工艺，合理进行地表土壤剥离，并做到边开采边复垦。通过科学应用生物化学等措施，能够使恢复的土壤与周围环境较好匹配，为后续高效利用资源提供保障。

3.4 加强资源保护监管

在矿产资源开发方面，需要加强对土地、水源、矿产等各种资源的保护监管，避免出现资源过度开发、非法侵占土地、破坏污染环境等各种问题，使经济发展与环境保护工作相协调。考虑到矿产资源位置特殊性，为缓解监管压力，需要推行多部门联合执法模式，由国土资源部、矿产资源部、环境保护部门等多个部门联合开展监督管理工作，确保国家资源和环境可持续发展战略能够彻底贯彻落实。如在耕地保护战略落实方面，为确保国家粮食安全，抑制耕地减少趋势，需要由国土资源部和地方基层政府机关联合执法，通过加强耕地保护监管避免农村耕地被矿业企业侵占。为强化执法监督，可以组建专门的监察队伍，在省、市、县分别设置总队、支队，通过层层监管确保执法工作有效落实。针对环境污染严重区域，应加强监管力度，严格进行矿产资源开发利用管理，同时强化土地资源保护监管，严格落实土壤整治、环境治理等工作。针对执法中发现的违法行为，通过多方联合调查确认问题产生根源，能够通过追责加快环境治理，同时预防类似问题发生，有效保障群众的合法权益不受侵害。

3.5 建立资源修复机制

在矿产资源开发占用、损毁土地面积较多的情况下，需要尽快建立资源修复机制，加快推动生态治理工作开展，维持生态系统健康发展。结合国际经验可知，发达国家多采用差别化管理制度进行矿业活动和生态保护工作协调。在开采活动开展前，多推行环境影响评价制度，通过全面分析活动给土地、水等资源带来的影响确定活动能否开展。在开采过程中，需要建立生态修复制度督促企业落实环境保护制度要求。如美国建立了煤矿开采恢复计划，要求经营者采取措施恢复开采区域生物多样性。此外，需要建立环境恢复保证金制度，避免因矿山破产等原因造成土壤长期被侵占，做到有效维持环境生态稳定发展。结合国情和矿产资源开发情况，应尽快建立资源修复管理制度体系，遵循“谁破坏谁治理”原则加强土地资源保护管理，确保矿山经营者严格按照要求开展采矿回填、土地复垦、植被恢复、地表绿化等系列工作，减少乃至消除开采作业给环境资源带来的负面影响。在制度约束下，为减少资源修复产生的成本投入，企业在开发阶段将引入新技术、新工艺等减少侵占、损毁的土地，从而在推动矿业创新发展的同时，创造更高社会效益和生态效益。

4 结论

土地资源和矿山资源都是维持社会稳定发展的重要基础，在开发过程中应加强资源保护管理，以免引发资源和环境恶化问题。落实科学发展理念，从土地资源和矿产资源一体化管理角度对相关制度体系进行完善，能够实现资源集约利用，并加强环境保护管理，达到使资源利用与环境发展相协调的目标。