民族地区生态治理法治化的机制论析：基于民族、自然及政府关系的梳理

韦正富 吴大华

（1. 贵州师范大学，贵州·贵阳 550001；2. 贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550002）

生态治理的目标是要促进人与人、人与自然的和谐共生。长期以来，民族地区主要依靠其传统朴素的生态伦理维系着“天人合一”的生态体系。因此，有人认为民族地区生态治理活动应当“尊重少数民族传统文化，汲取少数民族文化中热爱自然、尊重自然、保护自然和维护生态平衡”[1]。然而，民族地区传统的良好生态系统的形成是基于纯粹的自然与民族的人所构成的简单系统，是纯粹的小农生产及其基础上的生活方式构成的系统。这种系统将随着工业化的逐步深入而发生深刻地变革，依照传统的自然法及基础上的自愿与协商已经难以解决当前日益突出的生态问题。因此，以强制力为基础的法治必须及时补位。

一、研究的缘起

民族地区从传统的自给自足的小农生产方式向以工业化、城镇化、市场化等为主要内容的现代化发展是民族地区经济、社会发展的基本趋势。在此基础上，民族地区生态治理从传统的以“熟人”社会为基础的“礼治”向工业的契约型社会为基础的“法治”的转变是民族地区生态治理发展的必然。但当前学界及实践界对关于民族地区生态治理法治化的问题认知相对不足。

（一） 民族地区生态治理法治化之含义

民族地区生态治理法治化是指以维系其生态良性运行与协调发展为目标，生态环境保护从传统的依照民族伦理，以民众自愿为基础来处理与生态环境利益相关者及生态各要素的关系向依照国家法律及制度体系为基础，以国家强制力为后盾而进行治理的转化。在传统社会，“少数民族地区之所以保留着相对完整的生态系统，这与少数民族特有的生产生活方式、民族地区传统的公共治理方式有关”[2]。但随着改革开放的深入，民族属性逐渐弱化，而以国家为主体的公共性在进一步凸显，如表1所示，民主、法治、平等、自由、科学等为代表的现代治理理念逐渐成长。同时，随着民族地区生态治理问题公共性的进一步扩张和传统生态治理模式的失灵，民族地区生态治理法治化便是民族地区公共治理现代化的必然。而民族地区生态治理法治化首先就是要用法制来明确其系统内各构成要素即民族、自然和政府之间的责、权、利关系。

与民族地区传统的生态治理的伦理治理模式相比，现代法治所体现的特点如表1所示，其治理体系体现为现代政府及其专业性、专门性机构，比如生态局、生态法庭等利用其拥有的化学、法学、物理学等专业性知识，依循科学规律，通过民主、协商及法制规定的程序和步骤对涉及的生态问题进行处置。而非传统的民族长老、族老、寨老等依据其传统的经验和权威组织对村民进行治理，或按照习俗通过祈祷、执行族规等处理与生态的相关问题。因此，生态治理法治化是民族地区公平、民主、平等等现代治理理念发展和科学、技术、知识等现代治理工具在民族地区普及的必然要求，也是以平等、协商、协同等为基本内容的公共治理现代化的应有之义。

（二） 法治化机制探索是民族地区生态治理研究的综合指向

国外尚未发现关于民族地区生态治理法治化方面的研究成果。国内学者关于民族地区生态治理的研究成果颇丰，综合起来主要包括三个方面：一是基于民族地区传统朴素的生态治理理念，认为生态环保意识是少数民族文化的重要组成部分，其蕴含的内容与低碳发展理念相契合[3]；同时，少数民族生产生活、宗教禁忌、神话传说、乡规民俗中，蕴含着深刻的生态伦理智慧，为我国建设生态文明提供了有益的借鉴[1]；二是基于民族地区生态资源保护、利用中的权利、义务关系，将环境建设和保护的外部性进行内部化[4]，以生态补偿机制作为有效规制生态污染者与利益相关者的分配机制[5]；三是基于民族地区生态治理系统的复杂性，认为民族地区生态治理应该坚持公平、效率、民主、可持续性、经济性、生态效果利益等六大价值[5]，并将民族生态政策内容归纳为民族生态与文化影响的评价体系、民族传统知识保护法规、民族生态服务补偿机制和碳交易机制[6]。但在现实中，民族地区朴素的治理伦理，其现代性明显不足，而生态补偿机制以及多元价值基础的民族生态政策研究都指向法治，但都没有明确指出法治及如何走向法治。因此，研究以民族地区生态治理法治化为主题，基于民族地区民族、自然、政府关系的梳理，探讨民族地区生态治理如何从传统的以“礼治”为基础向现代的“法治”为基础转化具有十分重要的理论意义。

（三） 政府、自然及社会的良好关系是民族地区生态治理法治化的内在动力

民族地区生态治理法治化是因为民族地区传统的生态系统由“单民族人—自然”构成的系统向“多民族人—自然—政府”构成的系统转化的结果。因此，民族地区生态治理法治化首先需要把人与人、人与自然以及各种组织的关系纳入法制规制范畴，并依靠一套有效执行法制的行政组织系统，这是法制成为法治的机制基础。

传统民族地区的民族习俗、朴素自然及“刀耕火种”的生产方式维系着良好的生态结构。而当前工业化背景下事物的关系发生了变化，市场意识让人与人、人与自然关系发生了变革，正所谓“来自农业社会的传统，经过筛选之后而被保留在了日常生活领域中，特别是在法的精神成为普照之光之后，伦理精神在日常生活领域之外的一切场所都受到了排斥。”[7](P7)因此，民族地区生态治理需要法治化，而民族地区生态治理法治化的社会基础首先是要对民族地区与生态有关的民族、自然资源的关系进行梳理。同时，由于工业化和市场化给民族地区带入各种“陌生人”“陌生物”，这种人和物脱离了民族地区人和传统体制的调控范畴，需要政府的有效作为。

二、民族地区生态治理法治化的基础：民族、自然及政府逻辑关系的变化

民族地区生态是由民族地区人、自然通过生产、生活链接起来的系统，正所谓“社会体系塑造了它的公民们要形成的需求和志愿，它在某种程度上决定人们现在的类型以及他们想成为的类型”[8](P259)。长期以来，民族地区主要依靠传统的“天人合一”的朴素生态观维系着和谐的生态关系。因此，民族地区生态之所以要从传统的依靠民族礼俗为基础向现代法治为基础转化，其逻辑归根结底主要是由于民族、自然及政府关系发生了变化，具体归纳如表2所示。

（一） 民族生态行动逻辑的变化：从纯民族伦理向经济理性的转变

由于民族地区发展的不平衡和民族族性本身的差异，民族地区人的行动逻辑由传统的纯民族伦理要素转变为由传统民族伦理、经济理性等综合作用的结果。此外，随着当前民族地区外来人口增多，民族地区人的生态行动逻辑也发生了复杂的变化。这首先是民族人受市场意识的影响，开始以经济理性考量自己的生态行为。在相当长的历史时期内，民族地区社会中的“个人利益与整体利益、私人利益与公共利益都处于一种混沌的状态”，在这种状态下，伦理规范在生活领域规范明显，科学规范在生产领域作用明显，法治规范在社会治理领域作用明显[7](P1-5)。而在改革开放后，民族地区民众受到市场意识的影响越来越大，个人利益与公共利益的边界变得越来越清晰，一切对环境有利而可能需要私人付出成本的情景下都极可能产生环境保护的搭便车行为。因此，在少数民族地区现代化过程中，如果相应的社会机制得不到完善，传统淳朴的生态伦理很容易弱化甚至扭曲，从而加剧生态的悲剧。

此外，在“以经济建设为中心”的政策导向时期，民族地方政府强化经济再生产职能，扩大招商引资力度，各种外来人群和经济体在民族地区得到发展。在与民族组织交往的过程中，有些外来经济组织以成本为衡量行动的标准，甚至不尊重民俗，从而给民族地区生态伦理造成了破坏。当然也有诸多经济组织遵循法治逻辑，且在强化与民族、生态关系的同时，也遵循民族的伦理，而民族地区处于“熟人”社会中，他们往往对“熟人”“熟物”遵循民族伦理，而对外部的“陌生人”和“物”则强调市场价值，甚至基于经济理性的目的扭曲利用其伦理规则。比如有的民族地区的民族相信所谓的“风水”“龙脉”，对政府开发、建设过程中需要占用开发的山、地经常以“龙脉”之名而“漫天要价”，这给当地的公共治理带来诸多新问题。

（二） 自然构成的关联性变化：从物理到化学

民族地区传统的人与物、物与物之间的关联主要以物理的关系和作用为主，并以此为基础形成了自己的生态哲学观。而当前社会在高科技作用下，大量“外来”事物的涌入，使诸多的人与物及物与物之间的关系与作用发生了“化学”的效应，使传统伦理失灵。

一方面，“外来物”与传统生态系统的不兼容。随着改革开放的深入，外来工业产品大量涌入民族地区，这些物品给生产、生活带来便利的同时，由于民族地区传统知识储备的不足，人们对各种外来器物如何融入系统，并实现系统再平衡缺乏基本认知，从而导致民族地区传统的自然消化系统失灵。比如，传统日常生活中所用的草墩、竹篮、木椅等等，通过燃烧及平时柴火取能的方式，实现了自然资源利用与再生的良性循环。而当前，民众的生活要依赖诸如塑料座椅、电磁炉，以及大量的塑料袋和电池，这给传统的自我消化系统带来了“梗阻”。

另一方面，事物之间由传统的物理作用变为当下化学的作用。民族地区人与自然的长期交互作用中形成了自己的生态认知体系，比如，有的民族地区的人认为世界是由金、木、水、火、土所构成。其所认知的事物的质变往往经历一个相对较长时间的量变过程。在此背景下传统民族地区人们通过直观就能感受到生态系统的平衡及变化，人们基于生活的经验就很容易能辨识出事物之间的变化逻辑。但当前科技信息和工业化高速发展，生态要素可以短时间内发生质变，传统民族人很难或者根本无法根据自己的生活经验识别事物之间的因果关系，从而造成生态认知上的严重滞后，民族地区传统自然的生态与民族地区传统的伦理无法再度保持平衡。在此背景下，生态的再度平衡需要依托于现代各种专业性的部门、行业及仪器，需要政府的有效作为。

（三） 政府生态行动逻辑的变革：从“无为而治”到“积极作为”

随着高科技快速发展和各种现代通信、交通工具的普遍利用，民族地区社会交往结构进一步扩大，生态公共性在进一步增强的同时，生态复杂性以及不可治理性问题也在进一步扩大，民族地区对政府需要的进一步扩大，要求民族地区各级地方政府从传统的“无为而治”向积极作为的转变。

一是政府的生态行为从间接变为直接。在传统社会，民族地区的生态是民族人与自然的相互关系，政府的职能主要处于“无为而治”，对生态只是间接产生一些影响，因此对自然及生态的作用效果相对较弱。而当下，政府是产业政策制定者和公共经济生产的重要参与者，政府引导下的各种产业政策会直接与生态发生关系，并且影响大，政府能否有效作为已经成为诸多民族地区生态是否能保持良性运行的关键要素。

二是民族地区生态不可治理问题增加，需要发挥政府“掌舵”的职能。在生态复杂性和不可治理性问题进一步扩大的背景下，单个人、群体及行业凭借自己的知识和能力越来越难以面对未来的诸多生态风险问题，需要政府发挥掌舵者角色，协调各部门、行业，整合各类信息、技术和人才，如此才能达到有效处置，并且还要根据生态系统变革的规律，做好各种专业性规划。

三是民族地区生态资源的公共性扩张，公共管理职能需要进一步拓展。民族地区传统自然法基础上的生态治理是建立于区域范围相对狭小，理念相对传统、保守、朴实，甚至建立在相对狭隘的民族主义基础上的。但当前，民族地区相对封闭的社会系统进一步被打开，以少数民族为基础的民族主义逐渐弱化，基于国家层面的公共性在进一步扩大，民族性逐渐向公共性过渡。同时，民族地区生态要素随着社会交往机构的变革而与更多的主体发生关联，其外部性的涉及面进一步扩大，其公共属性在进一步增强，针对其问题的治理需要摄入更多的公共管理职能。

三、民族地区生态治理法治化的障碍：传统民族、自然及政府关系的脱节

（一） 民族“礼治”对政府行为缺乏制约力

“对于农业社会的权力治理而言，伦理精神及其道德规范只有在不与权力意志发生根本性冲突的条件下才能发挥作用，一旦它们之间的矛盾以及冲突发生了，权力意志就会表达出对伦理精神及其道德规范的蔑视，从而使伦理精神及其道德规范矫正和约束功能丧失殆尽。”[9](P6)在以GDP作为地方政府绩效考核目标的背景下，一切以经济增长为最高衡量标准，其工业化道路缺乏来自生态保护力量的制约，诸多少数民族地区地方政府将工业生产方式全盘引入，使该地区工业生产系统实现了对自然生态系统高速、过度的转移。政府作为公共权力的执行者，对于各种以“发展民族经济，促进少数民族发家致富”为目标的行为，民族地区民众及传统的治理模式都很难对其形成约束力。同时，正如孟德斯鸠所言“法律主要对‘公民’的行为作出规定，风俗主要对‘人’的行为作出规定”[9](P150)。因此，在改革开放背景下，民族地区社会系统逐步打开，民族地区的“陌生人”增多，民族地区各种公民的要素获得增加和成长，民族地区传统的依照“文化风俗”的生态治理模式对“公民”主体的选择所形成的制约力度明显不足，从而导致民族地区生态治理的无规则状态。此外，民族地区往往地广人稀，交通和通信相对不便，民众生态危机的感知度不高，导致其对公共生态话题的冷漠，诸多生态政策往往经各种专业的社会组织或媒体的关注而进入公共政策议程，由此造成的必然结果就是法律的实施往往没有得到民族地区群众的支持与配合，甚至部分法制在执行中遭到抵制。

（二） 民族传统族性对现代性的排斥

工业化内涵的科学性、复杂性及其所诱发的生态问题往往需要借助于复杂的物理、化学公式在加以运算的基础上进行处理。马尔库塞曾指出工业社会具有“增长着的生产力与增长着的破坏性的统一……前所未有的富裕中保留着的痛苦”相统一的特点[10](P4)，但他所描述的工业社会是内生发展的西方发达工业社会，这样的工业社会具有“对可以预见的未来来说，发达工业社会能够遏制质变”，并“存在着能够打破这种遏制并推翻这一社会的力量和趋势”[10](P5)，而与马尔库塞所说的发达工业社会不同，民族地区的工业产业是在改革开放背景下，通过政府的“招商引资”政策而“带进来”的“工业”，民族地区民众对这种“工业化”的认知明显不足。

此外，民族伦理对现代市场意识的排斥。伦理是基于传统的一种信仰，伦理指引下人们之所以遵循某种习俗，是因为不遵循可能会招致某种报应或族人的惩罚。而随着民族地区改革开放的深化，市场意识在主宰着人们的行为，而“市场行为只受理性的、合目的利益追求影响，一项交易的合伙人只会按照理性的合法性行事，更具体地说，只是考虑到一项承诺的形式上的不可违约性。这就是构成市场伦理内涵的品格。”[11](P155)正是这样，社会的理性化，导致了工具理性和价值理性的分裂，人类的生活目标越来越局限于功利性地追逐财富和盲目地享受物质生活，发达工业社会追求的“效率原则”[12]。“自私自利”驱动着人们的行为，当法制对自己有利时就要求遵循法制，当法制对自己不利时却以民族礼俗特性为借口来规避法律的惩处。

（三） 政府缺位与法治供给滞后

民族地区由于地域辽阔，地广人稀，方便开垦、开发的土地、山林归属权一般都划分到了个人，但众多开发条件不便利的河流、草原、滩涂等资源，往往以家族、村落等集体社区为所有权单位，即所谓的“社区共管”。甚至在人烟稀少地区，暂时无开采价值的资源却成为“无主”资源。随着民族地区人口规模的扩大，这些“社区共管”或“无主”资源在逐渐被利用和开发，但由于管理责任不明，这些“无人管理”的资源被无规则、无节制地进行开发。此外，民族地区地广人稀，生态资源分散，在行政区域设置中，主要考虑对人的服务，而对生态及自然考虑相对不足。比如以西部地区贵州、云南等民族地区为例，诸多地方干部反映“民族地区工业化很落后，只要不开发到处都是‘原始森林’，不需要特别保护”。所以，环保部门在很多民族地区成为“冷衙门”，相关的生态法制也就形同虚设。

同时，为了保护生态环境，国家出台了诸多政策，但大都只是原则性的规定，其执行权主要赋予地方政府来监督和执行。同时，民族区域自治法赋予民族地方政府根据地方发展需要，因地制宜，制定民族地方发展规划的权力。因此，在经济发展与生态保护发生冲突时，其结果只能取决于民族地方政府的利益权衡。

四、民族地区生态治理法治化的机制建构：民族、自然及政府的和谐与共生

（一） 明确自然资源使用与保护的权责关系

一方面，对尚未开发的生态区域及资源，应及时做好保护性规划。民族地区有广阔的草原、水源及丰富的野生动物等资源，一但遭到破坏就难以恢复。因此，国家必须加大对民族地区资源的调查、统计和归类，加大对生态保护区的设立和保护，并在进一步完善未来开发利用机制的基础上，逐步实现保护性开发，确保在有效保护民族地区生态的基础上促进其经济社会的发展。

另一方面，民族地区长期以来主要依照传统生态伦理，形成默契、自发遵守，从而达到生态平衡之目标。但随着民族地区人口扩大、工业化、城镇化等原因，导致既有系统功能的破裂。因此，需要基于国家整体层面，对民族地区“人—社会—市场—地方政府”在民族地方生态治理中所应扮演的角色进行规范，在充分吸取传统民族先进的生态伦理要素的基础上，创新生态意识宣传方式，让科学的生态意识尽早弥补伦理观念的缺位；同时要完善生态保护机制，让保护者受益的“获益感”和“破坏者”的“损失感”得到更加明显的呈现。

（二） 吸纳民族要素，完善法治体系

生态治理法治化要求构建完备的生态法治体系，用严格的法律制度保护生态环境。但法律的有效执行需要依托于所产生的社会环境，民族地区生态治理的传统对当前生态治理具有一定的助推作用。特别是在民族地区生态法制执行力相对薄弱的条件下，必须充分吸纳民族地区习惯法的优秀要素。

一是民族地区生态法制必须尊重少数民族客观认同的民族习俗与禁忌。当前的生态强调以科学为基础，强调理性和效率。而民族地区生态传统已经衍化为文化生活的一部分。因此，在现代化过程中，民族地区“移风易俗”在所难免，但生态治理法治化必须注重民族地区习俗与禁忌，这是获取民众支持与认同的基础。比如在少数民族地区推进生态殡葬改革的过程中，既要强调科学、生态，但也要注重循序渐进。

二是民族地区生态立法必须注重吸纳民族地区自然法中优秀的因素。尽管民族地区自然法在当前民族地区生态治理中出现失灵的现象，但并没有被民族地区民众全盘否定，因此正如孟德斯鸠所言“法律与政治制度所能容许的自由程度应当有关系，应当适应于居民的宗教信仰、性格癖好、财产状况、贸易往来、风俗习惯等”[9](P5)。所以，当前的民族地区生态治理法制不能完全脱离民族地区的社会实际，在民族地区生态立法过程中应充分引导民族地区民众的参与，认真听取少数民族地区民众的意见和建议，吸纳民族地区优秀的自然法因素。

三是民族地区生态法制建设须注重对民族地区社会发展的预见性和包容性。在面对重要民族禁忌时，生态法制在体现尊重的同时，也应注意到民族性是一定历史时期内的客观存在，并将随着社会的发展和变革，在民族地区社会发展过程中，民族性向公共性转变是历史发展的必然，民族立法活动中必须对民族地区的社会发展持更多的开放、包容和预见性。

四是引导和发动民族地区民众参与，提升法治效果。由于民族地区地域辽阔，政府执法力量有限，在发生生态污染事件时，很难及时到场，也很难关注生态治理过程。而民族地区民众对民族地区情况最熟悉，离现场最近，最了解生态运行的实况。因此，在生态治理活动中，引导和发动民族民众通过各种不同形式的参与对进一步有效推进民族地区生态治理法治化具有十分重要的意义。

（三） 创新执法方式，提升法制权威

由于法治服务的供给滞后和民族地区传统生态治理方式的失灵，导致长期以来生态行政一直占据主导地位。因此，在法治化背景下，需要充分发挥生态行政与生态司法两个方面的功能，提升法治的权威性。

一方面，对已开发的生态区域及资源，必须进一步理清政府、市场与社会的关系。法制的核心内容是对社会各主体权利义务关系进行规范。生态治理作为关联性大的公共事务，必须理清政府、市场及社会的关系。政府作为公共权力部门，又是民族地区公共绩效的生产者，一定要强化生态法制执行权与监督权的分离。同时，没有市场机制的作用，民族地区发展就没有活力，但市场是趋利的，因此，基于市场的视野，必须进一步完善生态补偿与生态资本运营耦合机制，有效解决民族地区资源运营失灵的问题，促进民族地区生态资源的有效利用与保护的同步，增强区域经济社会可持续发展和生态资源的整体转化的能力。此外，在生态法治过程中，必须强化对资源的分类管制，民族地区生态问题的出现主要是与民族地区生态相关的主体采取的失范行为所致。因此，针对民族地区社会及民族地区人士方面，必须通过法制明确人与自然的权、责、利关系，从而达到生态平衡之目的。

另一方面，结合民间处罚方法，创新执法方式。在民族地区生态执法方面，不能单纯地靠罚款或者其他刑事处罚，而应结合民族地区的实际情况，在考虑如何打击生态犯罪的同时应考虑生态环境恢复的问题。目前，民族地区日益严峻的生态犯罪现状要求司法部门要采用多元化手段促进生态的良好治理，弥补传统司法的不足，这方面诸多少数民族拥有很好的经验，比如在贵州黔东南苗族村寨里，针对偷盗以及毁坏庄稼等犯罪行为，若罪犯赔偿若干财物就不被追究责任[13]。因此，民族地区生态治理法治化必须结合民族地区习惯法，综合利用诸如恢复性等执法手段。

五、结语

“只有优秀的传统和高尚的价值才能使一个民族在未来立于不败之地”[14](P31)，尽管民族地区在生态治理活动中积累了诸多丰富的经验，但随着科技的日新月异及社会的逐渐开放，民族地区生态治理法治化是大势所趋。当前，民族地区生态治理法治化过程中可能由于民族传统伦理、价值多元等要素的共同存在而遇到诸多困难和问题。但不能因为“回味”过去民族伦理曾带来良好治理而思考如何回到过去的“礼治”时代，特别是在高科技、工业化背景下，民族地区传统的生态治理系统失灵，生态风险因素叠加，不可治理问题增多，很多人甚至把此归结于因法治而带来的问题，这是典型的“思想倒退”。民族地区生态治理的问题，必须以法治为目标，根据现实中民族、自然及政府内在及之间关系的新变化去探索解决之策。