广东沿海经济带府际博弈现状及其策略选择

陈敏婕 张玉强

(广东海洋大学 管理学院,广东 湛江 524088)

广东沿海经济带是为了强化区域一体化、围绕广东省沿海城市而构建的呈连续带状分布的经济发展区域。广东省政府于2017年提出了在全省范围内建设“一心两极双支点”的总体发展格局，并在2018年进一步将发展格局定位为“一核一带一区”，其中明确了要推动并优化珠三角核心区域的发展，将粤东、粤西区域打造成为新的经济增长极点，同时增强与珠江三角洲城市群的联动，进而形成广东现代化沿海经济带。这条沿海经济带位于中国大陆的最南端，毗邻香港和澳门，是亚太地区主航道上重要的交通枢纽。优越的地理位置带来了无可比拟的发展优势。目前，广东沿海经济带所覆盖的各沿海城市正在积极响应，纷纷出台相应政策和举措，全力推进现代化沿海经济带建设，但固有的行政分割治理格局以及长期的区域经济发展差异是不容忽视的现实问题，如果不加以有效治理，各地政府不仅难以形成合作治理格局，而且极易陷入资源争夺和相互博弈的困境。

随着我国城市化进程的加快以及区域一体化发展趋势的出现，府际关系正处于不断变化发展的过程中，并且始终引导和约束着政府的行为。[1]广东沿海经济带内各城市政府隶属于不同的行政区划，区域内政府具有各自独立的行政关系，这对于区域整体性治理是不利的。针对这种局面，府际关系理论能有效地为广东沿海经济带区域内各级政府的合作提供理论依据。府际关系理论在20世纪80年代被引入我国，府际关系既包括政府间纵横两个向度上的关系，又包括不同地区间的政府关系。[2]运用府际关系理论可以推动区域内各级政府在产业局面、资源环境、法制建设等领域加强合作，做到错位发展，形成合作与竞争共存的新型府际博弈关系，共同促进区域整体性治理的高质量发展。

一、基本假设与理论模型

府际博弈是府际间的一种重要关系。在府际博弈的定义方面，李胜等[3]指出：府，即政府；际，在地理学意义上指交界或靠边的地方；府际，即指政府间关系。府际博弈就是指政府间的博弈关系。一般来说，府际博弈是地方政府为了各自的经济发展、社会进步而进行合作与竞争的行为。政府作为参与主体，在参与府际博弈时要从对方的博弈策略出发，为自身制定行为策略，从而达到在博弈中自身利益的最大化。实际上，府际博弈的结果是区域内各地方政府通过策略和选择相互作用所获得的，它引导并约束着政府行为。

根据府际博弈的对象，可以将府际博弈分为纵向府际博弈和横向府际博弈。纵向府际博弈指的是上下级政府之间的博弈，横向府际博弈指的是水平的同级政府之间的博弈。由于横向地方政府彼此之间的地位平等，其利益具有重叠部分，因此更容易发生由恶性竞争产生的无序博弈现象。根据府际博弈各方所获得的信息，可将府际博弈分为完全信息博弈和不完全信息博弈。完全信息博弈指的是在博弈过程中每一个主体都能了解到其他主体的信息、策略选择及支付函数。不完全信息博弈指的是博弈主体并不能完全了解其他主体的信息、策略选择及支付函数。从府际博弈的合作状态出发，则可以将府际博弈区分为合作博弈以及非合作博弈。非合作博弈认为各政府基于独立理性的角度，将会在竞争中极大程度地追求自身利益和形式的最大化，所以会根据自主选择策略来达成追求自身利益的目的，其结果不一定能达成效率最大化。[4]如果各政府在府际博弈中能够意识到对方的利益，通过讨论、磋商以及交流等方式对区域内资源、知识、技术进行积累以及整合，以合作的方式实现整体效率的最大化，则可以表现为合作博弈。

本文所涉及的府际博弈的内容是横向博弈，不涉及纵向博弈，所重点分析的地方政府之间竞争也并不是指地方政府在非理性状态下产生的竞争行为，而是基于地方政府的理性竞争，造成了整个地区的非理性状况。也就是通常由“囚徒困境”模型所表述的那样，个体的理性选择结果会导致整体的非理性行为。基于此，各个政府在进行博弈时，需要充分了解自身优势与对方的博弈策略，通过对内外环境进行理性、全面的分析，采取相应战略，从而达到预期的最大值。以非合作博弈中的完全信息静态博弈作为分析模型，对广东沿海经济带府际博弈进行分析发现，在完全信息静态博弈模型中，当主体同时开始决策时，每个主体都能够了解对方从中可以得到的利益。各地方政府在了解其他政府相关信息的基础上，结合自身拥有的信息可以对对方所选择的策略进行研究，从而明确自身所选择的策略。

因此，府际博弈分析模型的基本特征是：第一，对两个互相不存在隶属关系的政府所进行的博弈现象进行分析。第二，博弈各方掌握的信息是完全的，都了解对手和自己可能的策略选择，以及各种策略下双方博弈所获得的预期收益。第三，作为选择的资源具有公共物品的属性，具有相应的保护或者开放措施，两个政府在策略选择上都具有独立性，其中的支出由政府税收承担，其支付可以进行评价。由于本文中所研究的广东沿海经济带区域可分为三个片区，其中珠三角片区与东西两翼片区的发展水平并不相同，因此可以分为同质政府博弈与异质政府博弈两种类型进行分析。

（一）同质政府博弈

同质政府博弈体现为区域内两个经济发展水平相近的城市政府间产生的博弈行为及其策略[5]，譬如广东沿海经济带内珠三角核心区域以及东西两翼区域各自内部城市群之间的府际博弈，即为同质政府博弈。以此为基础建立起一个博弈主体为横向地方政府A和B的完全信息静态博弈模型，其中博弈的支付可以进行评价。

表1 同质政府博弈支付矩阵

如果政府A、B采取合作的策略，即选择策略(合作，合作)，双方均可获得良好的获利 (4,4)，从而实现帕累托最优。但是这一策略并不稳定，基于各地方政府“理性经济人”的特点，无论是政府A还是政府B都会采取对自己获利最大的策略。对于政府A来说，在相信政府B会遵守合作条约的情况下，政府A不遵守合约所得到的获利会更多（5,1）；或者说，政府A相信政府B提供的公共物品越多，政府A所供给的就会越少，这就是“搭便车”现象。[6]因此对于政府A来说，无论政府B选择什么策略，为了获利更多，不遵守合约才是自己的最优策略；同理，政府B也会将不遵守合约作为自己的最优策略，因此双方经过博弈后最终产生的纳什均衡为（2，2）。

尽管政府A与政府B同时采取合作策略，双方可以实现博弈的帕累托最优，各自获得最大的利益，但基于各地方政府具有“理性经济人”的属性，以及存在着“搭便车”的心理，为了实现收益的最大化，在策略选择时都会选择不合作来避免己方获利的减损，因此最终纳什均衡（2，2）的获利结果最差，此时博弈出现了“囚徒困境”。所以，在府际博弈的过程中，当双方都选择不合作时便导致了地方保护主义和恶性竞争。[7]

（二）异质政府博弈

异质政府博弈指的是在区域内两个经济发展水平不均衡的城市政府间的博弈。广东沿海经济带内珠三角区域城市群与东西两翼区域城市群之间的博弈可以被看作是异质政府博弈。在此基础上可以建立一个以横向地方政府A和B为主体的完全信息静态博弈模型，其中政府A为经济发展水平较高的地方政府。

在异质政府博弈过程中，其假定与上述同质政府博弈基本相同。但当经济发展水平不均衡时，经济水平较高的地方政府意味着拥有相对完备的基础设施建设、较强的招商引资能力以及更高的社会治理水平，因此其提供公共物品的外部效应较小，在博弈的过程中占据了优势地位，无形之中为其增加了获利。可见，博弈主体经济水平的差异会对博弈策略的选择以及博弈结果产生影响。

异质政府博弈主体的策略组合以及支付矩阵的原理与前述同质政府博弈相同，博弈主体追求自身获利最大化的需求没有改变，为了使己方的收益最大化，政府A和B依旧会选择（不合作，不合作）作为自己的最优策略。因此，虽然彼此间的合作可以使区域的整体利益实现最大化，达到帕累托最优，但在“理性经济人”的前提之下，异质政府博弈依旧无法避免“囚徒困境”的产生。

二、广东沿海经济带府际博弈中的“囚徒困境”

广东沿海经济带内府际博弈策略的选择将直接决定府际间合作与竞争关系，并对经济带内整体市场的发展与布局产生重要影响。基于上述“囚徒博弈”模型的分析，若广东沿海经济带各地方政府在府际博弈中仅从个人理性出发，就会陷入“囚徒困境”的局面。而府际博弈不论其具有何种要素以及形式，其核心问题都是政府在合作和非合作之间的策略选择，因此府际博弈在各个领域的模型也基本相同，“囚徒困境”现象发生于各个领域之中。

（一）广东沿海经济带府际博弈中“囚徒困境”的主要表现

1.大型基础设施重复建设

Second,the relative maturity of capitalism from the 18th to 19th centuries.

港口的建设对于地方建设无疑具有重要的指标性意义，而广东沿海经济带中粤西三地的湛江、茂名、阳江仍存在着港口集中、效率低下、重复建设及无序竞争等问题。目前湛江市港口吞吐量在全省的排名中一枝独秀，而茂名市已在2013年全面启动了博贺新港区30万吨级航道前期工程，试图向湛江港口的优势发起冲击。在粤东同样面临着上述问题，汕头港的吞吐量曾位列全国第三，而在1991年汕头潮州揭阳三市分治后，汕头市只能加大投入人造广澳深水港，揭阳则投入巨资在惠来新建揭阳港，潮州因能力有限，无力开发天然深水港。如今汕潮揭三市除了出台越来越多的“新城规划”，不断加码自身的基建力度之外，在港口群建设方面仍然没有出现协同合作的迹象，大型基础设施重复建设的现象依然存在。

2.产业布局同质化问题突出

产业布局同质化是同一区域内产业规划、产业结构不合理的表现。同一地区产业布局同质化容易带来恶性竞争，难以形成专业化协作。以广东沿海经济带东西两翼七市在高新区建设产业为例，其在发展进程、产业结构等方面十分相近。以钢铁石化产业为优势产业的开发区有潮州港经济开发区、揭阳滨海新区、茂名高新技术产业开发区和湛江经济技术开发区，以加工制造业为优势产业的开发区有潮州港经济开发区、阳江高新技术产业开发区和茂名高新技术产业开发区，以风电产业为优势产业的开发区有汕头濠江现代化临港新区、揭阳滨海新区和阳江高新技术产业开发区，各市的建设定位和发展产业均有重合部分。当广东沿海经济带区域内部出现了大量产业同质化现象时，不仅不利于各地方发挥自身优势和特色，同时也影响了整体布局的合理性，使得设施资源和产业资源呈现碎片化状态，影响了区域整体的经济规模和经济效益，同时也造成了资源和生产力的浪费，最终影响了广东沿海经济带整体区域一体化的进程。因此各政府要找准自身的功能定位和发展优势，优化区域产业的发展布局。

3.产业内过度竞争依然严重

政府之间尤其是在城市定位与发展水平相差不多的区域中，出于对各自利益的追逐，存在着过度竟争的现象。例如在粤西区域的湛江、茂名、阳江这三个经济发展水平都较为落后的城市中，由于粤西区域的经济发展条件尚未具备进行高质量合作的条件，因此粤西三市之间在争夺高产值产业上的竞争远大于合作。其中以争夺石化产业的落地这一案例表现得最为突出。湛江、茂名、阳江都曾对中科炼化一体化项目展开过激烈的角逐。出于对省域副中心城市的湛江在未来的发展空间以及对区域的带动辐射作用等方面的考量，项目最终落地于湛江市东海岛。虽然目前在政策法规方面，省政府已经通过颁布制度性文件对粤西的发展指出了合作方向，但具体的合作事宜并没有通过文件的形式予以落实，相关的法律法规也没有出台，对粤西三市的融合无法提供强有力的保障，以致于合作进程推动缓慢。因此广东沿海经济带府际博弈中过度竞争的行为是一个亟待解决的问题。

（二）广东沿海经济带府际博弈中“囚徒困境”的根源

1.区域发展水平差异过大

广东沿海经济带正处于飞速发展的阶段，但目前内部仍然没有形成区域整体发展的观念，发展不均衡的问题显著。目前珠三角城市群已具有雄厚的实力和较强的国际影响力，但粤东地区的汕潮揭城市群和粤西地区的湛茂阳城市带仍处于发展的起步阶段。2020年广东省实现地区生产总值110 760.94亿元，比上年增长2.3%，其中珠三角地区的产值占总产值80%左右。同时，珠三角地区具有发达的产业体系，在大型基础设施建设方面也遥遥领先，在地市博弈中占有明显的优势，而东西两翼地区无论在经济发展水平、产业体系和基础设施方面都远远落后于珠三角地区，在博弈过程中无法保持相对独立和公平，因此合作博弈意识不强，进一步加剧了与珠三角地区的发展差距。

2.整体发展理念欠缺

各地方政府受“理性经济人”内在动力的影响，在自身利益无法实现最大化时，存在着一定的抵触合作倾向，容易导致无序博弈的行为出现。例如在城市定位与发展水平相近的粤西区域，就存在着产业或重大项目之间激烈的非合作博弈。一方在追求自身利益最大化的时候，并不会考虑另一方的利益受到损失，从而导致区域内政府间产生恶性竞争。因此各地方政府须树立整体发展观和大局观，通过融入区域内的整体性规划，实现优势互补和叠加，通过协调和整合充分激发生产和建设活力，打破博弈中的“囚徒困境”，为自身和区域整体发展谋求更长远的利益。

3.博弈协调机制仍不完善

府际博弈需要建立专门的协调机构或组织。协调机构应该是区域整体利益的代表，能够对区域内政府间的竞争进行有效协调；此外，还需要在区域内政府间建立执行机构和监督机构，对区域内政府间存在的冲突和矛盾进行协调、监督，以达成在博弈体系中信息和利益的共享和成本的共担，化解竞争中的矛盾。目前，作为合作性要求的《广东沿海经济带综合发展规划》出台时间不长，尚未呈现出应有的管理效能，各地方政府在日常公务处理中缺乏整体发展观念的引导，往往是由上级政府牵头或者以行政命令的方式来达成合作治理，缺乏交流合作的积极性和主动性，无法将合作治理理念内化于心、外化于形，难以推进府际的协调合作往纵深发展。同时，广东沿海经济带地方政府尚未建立起完善的府际博弈协调机制，各地方政府在府际博弈中缺乏实质性的规制与保障，从而造成了广东沿海经济带内府际博弈的失调，形成了无序的状态。

三、广东沿海经济带府际博弈的策略选择

（一）树立整体性治理理念

整体性治理理念以区域内整体的利益需求为指针，从关注社会整体价值取向和社会公众利益出发，利用协调整合机制达成区域整体的发展目标，这与各地方政府在治理过程中破解“碎片化”治理困境的目的不谋而合。由于各地区发展水平存在差异，要素流动不可避免，且目前区域一体化的发展已势不可挡，提高区域整体竞争力又是区域内各地方政府的共同愿景，因此促进区域的整体性治理可能成为各地方政府之间最优的策略选择。

目前广东沿海经济带政府博弈缺乏较为健全的博弈机制，需要从整体性治理的视阈出发，建立和健全协调机制与整合机制。因此构建地方政府合作体系是促进广东沿海经济带整体性治理的基础性和根本性路径，这种合作的构建能有效处理区域内复杂的公共事务问题，建立联系互动，摒弃孤立发展的思想，从整体出发，达到整体利益最大化，并在一定程度上缓解地方政府间的无序竞争，促进广东沿海经济带高质量发展。

（二）建立博弈合作共识

为了促进广东沿海经济带各地方政府府际博弈良好有序发展,各地方政府需要打破传统观念的束缚,摒除地方主义和GDP至上的思想，建立合作共赢、共同发展和可持续发展的共识。在府际博弈中应树立长期合作的观念,形成良好有序的博弈关系。良好的府际博弈关系可使区域内各地方政府乃至沿海经济带全局获得更大的收益。由于广东沿海经济带政府间合作关系起步较晚,没有在思想上形成有效的合作意识，为此，可按照先易后难和容易达成合作共识的原则，先在基础性工程上加强合作与协商，从以下三个方面加以开展：一是加强政策协调，二是加强合作交流，三是推动社会广泛参与。构建一个由上一级政府引导与支持,进而形成可操作性的政府间协作政策文件，指导政府间有序合作与协调的合作机制。

要贯彻落实新发展理念，广东沿海经济带政府间应加强官员的培训和学习,充分理解新发展理念中区域合作对提升发展空间的重要意义，在区域合作问题上形成博弈合作的共识,同时认识到无序竞争导致的严重后果,共同构建区域政府间合作、共赢、互通、互惠的新局面。此外,还要广泛宣传府际合作的重大意义,让广大民众都能理解在新发展理念指导下府际合作的必要性,形成府际合作共识，推动府际合作深入发展。区域内各政府应自觉抑制以局部利益为主的自利思想，自觉维护区域内的整体长远利益。改变传统的区域碎片化发展的落后思想,形成开放发展的府际博弈共赢观念。只有各地方政府间达成合作共赢的思想共识，广东沿海经济带区域合作机制才能得到建立，在合作发展中遇到的问题才能有效化解。因此，政府要主动创造条件，实现合作共赢，促成“集体理性”。地方政府间合作关系的建立可从某一个项目开始，以具体的项目发展来推动合作的可持续性，并在具体项目合作中寻求更加广泛的合作共识，推动更深入的合作，形成区域整体稳定博弈的新型合作关系。

（三）构建博弈合作机制

无论地方政府之间的治理能力差距有多大，合作都有助于提高政府的集体工作效率。[8]通过前文纳什均衡博弈模型分析得知,当一个区域内政府间进行一次或有限的几次博弈时，往往会陷入“囚徒困境”的博弈困局，此时的纳什均衡显示为(不合作,不合作),博弈的结果显然不利于政府达成的协同目标，也会损害区域整体利益。因此想要使一个整体达到效益最大化，实现整体利益的倍增效应,需要广东沿海经济带各地方政府在充分发挥各自优势的同时,建立区域合作协调机构协同配合。珠三角沿海地区的一些重点城市在创新能力、科技投入、高端产业布局、高端技术和专业人才的集聚、营商服务国际化等方面都处于优势地位，东西两翼也都具有独特的自身优势,在未来发展中应尽量利用珠三角的核心地位,最大限度地发挥其核心带动作用。在推动周边地区实现自身经济发展目标的同时,还要尽快跳出地理和行政区划之间的界限,充分利用周边地区在空间资源、水利资源和劳动力等方面的优势,在产业开发、资源配置、职能设置、生态环境保护诸方面,与周边地区形成一种全新的战略性伙伴关系，更好地实现广东沿海经济带的整体性治理。

面对目前广东沿海经济带府际发展不协调的问题,应尽快建立对经济发展薄弱地区的利益补偿机制,建立和完善相应的利益协调机制,减少因经济发展差距造成的府际合作困扰。因此必须建立广东沿海经济带区域协调机构，为各区域内政府间的合作建立沟通桥梁,打破之前的无序竞争和产业结构趋同化的不利局面,使整个区域内的产业布局和产业分工更加科学合理，提升区域内整体利益，形成高质量发展格局。

（四）搭建府际政策交流平台

公共政策的制定本身也是一个博弈过程，各方主体对不同的政治问题进行博弈后产生的均衡决策，即为公共政策。[9]随着广东沿海经济带概念的提出及不断推进,广东沿海经济带区域内政府公共事务呈现出向外扩张的特点。区域内各地方政府作为独立的“经济人”,理性上寻求自身利益最大化和自身损害最小化，所以对区域内公共事务存在的外部性，往往选择搭便车或不作为,无视区域内非本行政区域的公共事务的处理和解决。因此,必须完善广东沿海经济带的公共事务处理机制，通过搭建府际政策交流平台，实现区域内公共事务合作共治，促进广东沿海经济带整体性治理的良性发展。搭建广东沿海经济带的公共政策府际交流平台,能够对区域的整体利益进行保障,同时也可以实现各地方政府之间公共事务的协调以及合作。为此，广东沿海经济带地方政府可就区域公共事务等问题签署合作框架协议,实现地方政府之间的高级互访。通过定期举办联席会议,对各地方之间的科学发展、分工协作以及与关键性、全局性相关的问题进行协调互商,减少公共政策方面的无序博弈。