安全生产社会化服务问题与对策

文/薛芳跃

安全生产社会化服务是指企事业单位、政府机关借助第三方社会力量，为其提供安全管理、安全技术、安全培训、安全风险评估与辨识等方面服务，以此来提高安全管理水平，预防与遏制事故发生的服务行为总称。

近年来，随着全社会对安全生产工作的重视，安全生产社会化服务行业发展迅速，特别是政府出台一系列引导、推进安全生产社会化服务工作的文件、政策与相关举措后，各类从事安全生产社会化服务机构应运而生。浙江省作为沿海经济发达地区，尤其如此。

为解决大量中小微企业安全生产“无人管、不会管”和基层安全监管力量严重不足且缺乏相关专业知识的难题，2014 年，原浙江省安全生产监督管理局出台了《关于推进安全生产社会化服务工作的指导意见》（浙安监管综〔2014〕155 号）；2016年，浙江省人民政府办公厅《转发省安监〈关于推进安全生产社会化服务工作的意见〉的通知》（浙政办发〔2016〕7 号）。随后，为进一步规范安全生产社会化服务机构服务行为，浙江省应急管理厅先后出台了《关于深入推进安全生产社会化服务工作的指导意见》（浙应急基础〔2019〕117 号）和《关于印发浙江省安全生产社会化服务机构分级管理规定的通知》（浙应急基础〔2021〕96 号）。

目前，浙江省各地从事安全生产社会化服务工作的咨询服务机构总数达到650 多家，从业人员达1 万多人，服务企业总数达25 万多家，占目前浙江加工制造类企业总数近70%。无疑，这些机构和人员在改变基层安全监管队伍力量薄弱，企业安全生产“无人管”“不会管”以及隐患排查治理、安全培训工作落实难等问题上，起到了积极作用，对预防与遏制生产安全事故发生等贡献了力量。

但是，随着安全生产社会化服务机构的迅猛发展，这个行业在社会上也存在各类争议与问题，特别是在机构建设、专业水平、技术力量、服务能力、业务开展等方面，有待进一步探讨与摸索。

安全生产社会化服务工作存在的问题

近年来，社会化服务工作存在的问题主要表现在：

机构建设问题

薛芳跃浙江省应急管理宣传教育中心主任

从事安全生产社会化服务工作的机构应该具备一定的基础条件，如办公场所、专业技术人员、相应的设备设施等，目前大部分机构都能满足，而且也是将安全生产社会化服务工作作为一项事业来做，但是还有少部分机构基础条件较差，办公场所、技术人员、基础设备设施不达标，而是将这项工作作为一项短期投机工作来做，没有长远规划，内部管理混乱，粗放经营，未建立质量控制体系、人员流动性大。这些都是急需解决的问题。

服务内容问题

部分机构服务清单不明确、责任落实不到位，开展安全技术服务工作不深入，安全隐患排查不到位、不彻底，技术性整改措施提不出来，专业技术水平不够，学习性差，企业长期存在难以解决的重复性简单问题。

市场业务问题

目前，安全生产社会化服务工作，按照应急管理部门要求，要逐步实现小微企业覆盖率100%，政策性市场前景看好，致使部分人员采用不正当竞争手段与方式招揽业务，还有少数人利用低价恶性竞争，抢占市场，扰乱了服务市场秩序，损坏了合法经营者的积极性，如不加以规范，损坏的不仅是这个行业，甚至是应急管理部门的公信力与社会形象。

隐患整改问题

为企业现场安全隐患整改提供安全技术防范措施指导

目前，安全生产社会化服务机构在开展服务期间，大部分精力放在安全生产台账建设上，而针对现场隐患排查问题，很难实现闭环管理。大部分安全生产社会化服务机构按部就班，月复一月将隐患重复呈现在排查报告中，因企业资金、生产、技术等多方原因，无法落实隐患整改，致使社会化服务机构经常受到地方政府检查人员的批评，企业更是将整改不到位的责任也推卸给第三方，致使中介机构多方受气。

服务范围问题

安全生产社会化服务机构作为第三方，为企业提供安全技术服务的专业性机构，理应围绕安全生产技术服务开展工作。但是，现实中所有机构都要接受地方政府的监管，而当地方政府任务紧急情况时，所有服务机构就成为了地方政府的“保姆”，所涉及的消防、环保、职业卫生、疫情防控以及其他临时性紧急任务，都要求服务机构无偿配合，牵扯的人力、财力、物力比较大。

机构规范问题

目前，各地应急管理部门对开展社会化服务机构主体资格的准入没有行政管辖权限与相关法规规定，只要有合法注册的营业执照就可以开展相关工作。应急管理部门一方面鼓励社会化服务机构参与，另一方面，尚未来得及予以规范，顶层规范文件与管理思路尚未统一，虽然部分地方政府部门、协会出台了一些规定，但约束性效果不理想，管理相对碎片化，缺乏系统性规范，操作性不强。

其实，社会化服务机构在开展工作中存在的问题还远不止这些，比如技术人员流动性问题、服务机构内部管理粗放、技术人员的专业能力培训不足等，都需要一一探索与化解。

原因分析

任何一项新兴行业的出现在其成长过程中都将会出现这样或那样的问题，究其原因，不外乎事物的本身及其外部环境，作为安全生产社会化服务工作来讲，在其发展过程中存在的问题主要有以下三大原因。

服务机构管理不规范

一是部分机构负责人素质不高。特别是部分安全生产社会化服务机构负责人综合素质不高，创建服务机构的初衷不明确，短期投机行为明显，缺乏安全专业素养，导致开展社会化服务工作时没有长远规划，只顾眼前利益；有一部分人从事其他行业遇到困境，通过一定社会关系可以占领一部分市场，于是就转行从事安全技术服务工作，自己不懂，聘请几个工程师或咨询员，租个办公室就开业了。就靠社会关系抢占市场，低价恶性竞争，扰乱市场。

二是机构内部管理水平有待提高。部分社会化服务机构只关心业务量与收益，缺少任职能力、岗位职责、绩效考核等方面的制度规范及评估。也很少针对员工工作进行效果跟踪，长期实行粗放型管理。

三是机构从业人员素质有待提高。部分机构聘请专业能力不足的服务人员，以及年龄大的工程师，不能为企业提供专业的社会服务。有些工程师缺少对新的专业知识、新的技术标准、国家政策与行业要求等的学习，在遇到新工艺、新材料、新技术时依靠老经验、老办法，不但解决不了企业的新问题，甚至曾出现技术性指导错误，导致服务大打折扣。

服务对象对安全生产主体责任认识不清

第一，信息不对称导致企业对服务机构的不满。目前大部分安全生产社会化服务机构开展的服务，主要依赖政策性要求与地方政府的管理，真正靠市场行为自愿开展工作的机构占比极少。企业对社会化服务机构不了解，甚至认为其是政府的“帮凶”，整天在企业查找隐患，查找的问题越多意见越大。部分服务对象甚至理解为“缴纳安全保护费”，只要向服务机构交了年度服务费，一旦遇到政府检查就可以由服务机构去解决；有的企业也会把责任推卸给服务机构。究其原因，主要是企业主体责任认识不清，与服务机构信息不对称，相互缺乏了解而造成的。

第二，企业安全主体责任不落实，安全投入不到位。安全生产社会化服务工作是第三方机构，是为企业提供安全生产专业性指导的服务性机构，企业的安全生产主体责任没有转移。但是，大部分企业一方面认为自己安全生产做得很好，从没有发生过事故，有没有第三方服务无所谓，不认同不理解社会化服务，更有企业以加重企业负担为由，向人大、政协提交相关提案，反对这项工作。另一方面，安全管理带不来肉眼可见的经济效益，没发生过事故的企业重视程度远远不够，直接导致企业安全投入少，更不愿意将资金花在聘请专业服务机构上。这既是思想观念问题，也是安全意识问题，说明安全生产社会化服务工作任重道远。

政策滞后 缺少监管手段与措施

针对安全生产社会化服务中出现的乱象，近年来，浙江省部分地方政府出台了一些关于对安全生产社会化服务机构的管理规定、诚信公约、黑名单制度、末位淘汰惩戒措施等，在个别地方起到了好的效果，但是从浙江全省来看，很难形成对整个服务市场层面的约束力，加上有的措施只停留在文件上，实施起来有阻力，惩戒力度不够，难以让服务机构产生制度敬畏心理，形同虚设。有的地方政府政策出台滞后，市场乱象严重，缺少监管手段与措施。

管理对策与建议

加强安全生产社会化服务机构管理是规范浙江省安全生产服务市场、提升安全服务行业服务质量与社会形象的当务之急。

尽快出台安全生产社会化服务工作规范性文件

特别是在省级政府层面，要尽快出台相关规范性文件，针对安全生产社会化服务机构设立、工作职责、服务内容及过程控制、技术能力要求、违规惩戒、创新鼓励等方面作出规定，为形成一个有序规范的服务市场提供政策性依据，也为后续的市场行为提供指导方向。

加强培训

加强对社会化服务机构负责人及服务人员的培训，提升专业技术服务水平。目前，社会化服务机构在浙江全省数量较多，新的机构又在不断涌现，各机构管理水平、专业能力层次不齐，一方面要加强服务机构负责人管理能力培训，提升机构管理水平，统一服务思想，提高服务站位意识；另一方面加强对机构专业技术人员业务能力培训，以此来提升整个服务市场专业水准。

强化服务机构内部质量控制体系建设

内部管理制度建设与质量控制体系建设是服务机构有序管理、保障工作质量的重要举措，促使服务机构对内管理有序，对外确保质量，才能确保服务机构的稳定健康发展，促进浙江省安全生产社会化服务水平、能力、质量提高到一个新的阶段。

健全行业组织、开展行业自律，倡导诚信风尚

行业协会是一个行业发展规模的表现，也是行业自我规范的平台与载体，应鼓励地方成立行业协会，利用行业协会开展自律行为，对违规、恶性竞争、扰乱市场的现象开展自我惩戒。此外，通过协会开展会员单位服务行为评定，提高行业服务违规履约成本，倡导诚信经营，可探索性地实行从业宣誓制度、诚信履约金制度、行业警示通报制度、末位淘汰制度等举措，促进行业健康稳定发展。

明确服务机构服务清单，减轻不必要的基层事务

安全生产社会化服务机构应该是与安全、应急有关的专业技术性有偿服务，按照与企业合同约定的服务内容与技术、质量要求开展服务工作，就算正常履约，不能为了满足基层应急管理部门及地方政府一些面广、量大的紧急任务而损害服务机构的利益，对服务机构来说既不公平，也不公正。政府部门应该明确服务机构服务清单，减轻不必要的基层事务，让服务机构专心做好自己的安全本质工作。

总之，安全生产社会化服务工作作为一项新兴行业，如同其他新生事物一样，有其产生与成长的曲折发展历程，我们既要正视安全生产社会化服务工作中存在的各项问题，又要看到这个行业对安全管理工作的促进与提升。目前，更应该在曲折前行中找到问题原因，并施之以有效之策，才是我们关注的关键所在。