检察公益诉讼参与传统村落保护的探索

吴开艳 郭付明 丁舒

摘 要：传统村落蕴藏着丰富的历史信息和文化景观，是乡村历史、文化、自然遗产的“活化石”和“博物馆”。纳入《中国传统村落名录》的传统村落属于环境保护法所规定的“环境”范围。地方政府及其相关职能部门对传统村落保护未依法履行监管、保护职责的，检察机关应发挥行政公益诉讼职能督促其依法履职。对具有一定普遍性的问题，可以结合办案促进相关政策转化和地方立法完善。案件办理过程中，要注重以人民为中心，平衡好传统文化保护和社会经济发展，真正落实好我国乡村振兴发展战略。

关键词：行政公益诉讼 传统村落保护 地方立法 乡村振兴

一、基本案情与检察机关履职情况

随着经济社会发展，传统村落文化载体功能和原生风貌功能日益衰落，传统村落保护和发展面临诸多现实问题。为进一步贯彻落实党的十九大精神，坚守发展和生态两条底线，改善人居环境，助力脱贫攻坚，2018年3月黔东南州人民检察决定开展传统村落保护专项行动。

贵州省黔东南州有409个村入选《中国传统村落名录》，榕江县栽麻镇宰荡、归柳是以侗族人口为主的少数民族村寨，2012年、2016年分别被列入 “中国传统村落”名录，两个侗寨完好保持木质结构小青瓦房。检察机关在走访过程中发现，两个侗寨均无“中国传统村落”保护标识，也没有落实传统村落保护发展规划和控制性保护措施。因缺乏政府引导，村民翻修旧房和新建住房处于无序状态，如修建水泥砖混结构或砖木结构的房屋取代木质瓦房，大面积使用瓷磚、涂料、铝合金等新建材，房顶加盖彩色铁皮瓦或彩釉瓦等，部分村民私自占用农田、河道、溪流建房，严重破坏了中国传统村落的整体风貌，损害了国家利益和社会公共利益。

2018年4月，榕江县人民检察院决定立案调查。调查核实过程中，检察机关对传统村落遭受破坏的现场进行了勘验拍照，询问了村民及政府工作人员，查阅了《中国传统村落名录》及传统村落保护规范性文件。基本查明：栽麻镇人民政府未按照住房城乡建设部、文化部、国家文物局《关于做好中国传统村落保护项目实施工作的意见》，未对宰荡侗寨和归柳侗寨实行挂牌保护，未依法落实传统村落保护发展规划和控制性保护措施，未开展传统村落保护宣传、管理和引导工作，村民擅自新建、改建、扩建（构）筑物，破坏传统村落格局和整体风貌。

2018年5月7日，榕江县人民检察院向榕江县栽麻镇人民政府发出检察建议，建议对宰荡侗寨和归柳侗寨两个传统村落依法履行保护监管职责。榕江县栽麻镇人民政府未对检察建议作书面回复。榕江县人民检察院分别于7月3日、7月18日两次向该镇政府催办，仍未得到回复。通过诉前调查取证，榕江县人民检察院认定栽麻镇人民政府在收到检察建议后，未采取有效措施积极履职，村民违章建筑数量不减反增，破坏传统村落整体风貌的违法行为持续存在，社会公共利益仍处于受侵害状态。经层报贵州省人民检察院批准，由于没有先例可循，对案件存在一定争议，特别是传统村落等人文遗迹是属于等内领域还是等外领域，在办案当中存在两种意见，一种观点是传统村落属于《中华人民共和国环境保护法》第2条中列明的“环境”范畴，是影响人类生存和发展的人文遗迹。另一种观点是属于等外领域，倾向于文物遗产保护的范围。经研判并与管辖法院沟通，最终明确传统村落等人文遗迹属于环境资源领域。因传统村落风貌保护涉及农村违建问题，事关人民群众切身利益，且该类行为在传统村落具有一定的普遍性，起诉后是否在整改，是否会涉及涉检信访问题。针对这一问题，榕江县人民检察院主动向当地党委政府进行汇报争取支持，同时向栽麻镇政府主要领导阐述了公益诉讼制度设计的初衷争取理解，主动做好人民群众的普法和宣传工作，争取群众支持，制定风险防控预案，保障了办案效果。

2018年12月28日，榕江县人民检察院根据行政诉讼集中管辖的规定，向黎平县人民法院提起行政公益诉讼，请求确认榕江县栽麻镇人民政府对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨不依法履行监管职责行为违法;责令榕江县栽麻镇人民政府对破坏中国传统村落宰荡侗寨、归柳侗寨整体风貌的违法行为继续履行监管职责。2019年2月27日，黎平县人民法院公开开庭审理了本案。榕江县人民检察院出示了现场调查图片、走访当地村民以及政府工作人员的调查笔录，提供了中国传统村落名录等相关书证，证实宰荡侗寨和归柳侗寨已被列为“中国传统村落”，因违章建设致使整体风貌受到严重破坏的客观事实。榕江县人民检察院认为，依据《贵州省传统村落保护和发展条例》等规定，栽麻镇人民政府对本行政区域内传统村落的保护和发展负有法定监管职责，经检察机关诉前建议，仍未采取积极有效的监管措施，传统村落整体风貌仍在遭受破坏。经庭审质证，栽麻镇人民政府对于未依法履职的事实予以认可，但提出传统村落的保护需要多部门协调配合，村民保护传统村落的意识淡薄，保护传统村落与村民改善生活条件的需求存在现实矛盾。榕江县人民检察院答辩指出，根据《贵州省传统村落保护和发展条例》的规定，栽麻镇人民政府是本行政区内传统村落保护工作的责任者，对破坏传统村落的违法行为负有不可推卸的监管职责。同时认为，应协调各职能部门形成保护合力，加大力度发展生态旅游等相关产业，让村民共享传统村落保护与发展带来的红利和成果。榕江县人民政府对该案非常重视，专门通知了全县传统村落村村干和相关行政机关负责人到法庭参与旁听，切实增强了大家对传统村落的保护意识。经依法审理，法院当庭作出判决，全部支持检察机关诉讼请求，栽麻镇人民政府当庭表示不上诉。

判决后，栽麻镇人民政府认真制定整改方案，联合相关县直部门对破坏宰荡侗寨和归柳侗寨风貌的行为进行专项整改，并以点带面对全镇所有传统村落进行全面整治，拆除了多处违章建筑，改善了传统村落的基础设施，该镇传统村落的面貌焕然一新。该镇的宰荡、归柳、大利等传统村落已成为榕江的旅游名片，多所大学在此设立学生写生基地，许多中外游客慕名而来。栽麻镇人民政府也因此成为了保护传统村落的典范。

二、办案中的重点难点问题

（一）领域的确定

本案的立案时间为2018年4月，彼时公益诉讼检察制度全面实施不到一年，距党的十九届四中全会（2019年10月）强调“拓展公益诉讼案件范围”还有一年半之久，各地办案范围多数还停留在生态环境保护、食药品安全保护等传统领域。榕江县人民检察院发现该案件线索时，对于传统村落等人文遗迹属于等内领域还是等外领域的把握并不确定，案件定性是办案中首先需要解决的突出问题，如认定属于“等外”则需要履行相对严格的内部审批程序。在办理该案的过程中，通过贵州省、州、县三级检察院同步研判、并征求住建等主管部門意见，根据《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，最终决定将本案涉及的传统村落保护纳入生态环境保护领域，通过办案实践将公益诉讼扩展至人文环境领域。办案团队认为，将传统村落纳入检察公益诉讼监督范围，督促各职能部门履行保护职责，有利于促进传统村落文化遗产保护与合理利用，服务乡村振兴战略实施。

（二）风险的预防

对于本案的办理，榕江县人民检察院主要从两方面考虑办案风险。一方面，传统村落保护涉及农村违建问题，在贵州当地部分传统村落具有一定的普遍性，事关人民群众的切身利益，可能会引发抵触和涉检信访问题。在办理该案的过程中对当地实际情况的考量、对群众的调查走访、对百姓真正在乎的痛点、难点的把握需要着重注意。办案过程中，双语检察官用侗语跟群众交流，拉近了距离，取得了群众的信任，使调查取证工作得以顺利进行。沟通中，栽麻镇归柳村村民委员会主任多次提到：村内人口较多，许多农户的住房非常紧张希望改善住房条件;村民希望改善居住环境，可以建一个新区疏解村里住房密集的情况，但从政策上讲开发新区易破坏生态环境，暂时难以实现。榕江县人民检察院办案团队了解这些情况后，由检察长牵头主动向当地党委政府进行汇报争取支持，向栽麻镇政府主要领导阐述公益诉讼制度设计的初衷争取理解。同时，制作风险防控预案，主动做好人民群众工作，加强释法说理，争取了群众的理解支持。另一方面，传统村落保护案件较少，对于当地的检、法机关来讲都是新课题，法律供给方面存在不足，起诉后法院是否支持，都是检察机关面临的难题。由于总体法律依据不完善，在监督范围、立案标准、调查取证、诉讼等环节都缺乏有效的实体和程序法律依据，榕江县人民检察院主动与法院进行沟通，通过诉前会议归纳争议焦点，补充印证材料，有效避免了分歧，确保了办案效果。

（三）判决后的整改落实

栽麻镇人民政府在相关部门配合下，积极对辖区内的传统村落进行整改，使传统村落面貌焕然一新。为了规范传统村落村民建房的引导，榕江县人民检察院积极与榕江县自然资源、住建、规划等部门沟通，邀请有关专家进行论证，推动制定了《侗族民居修缮与建设导引》。整改后宰荡侗寨和归柳侗寨已经成为榕江旅游的两张名片，但传统村落违建问题的根源在于如何处理好保护与发展的关系，如何激发人民群众保护传统村落的内生动力。针对这一问题，秉承保护与发展的理念，榕江县人民检察院促成多所高校在涉案侗寨设置写生基地，很多中外游客慕来此旅游，当地群众从中获益，激发了他们保护传统村落的内生动力，真正实现了双赢多赢共赢的办案效果。本案的成功办理也对黔东南州检察机关传统村落保护专项行动起到了示范和推动作用，此后，黔东南州院联合相关部门在雷山县开展适度旅游促发展试点，帮助村完善了村规民约并协调争取建设资金1700万元。同时，为充分发挥村民自治，黎平县检察院在述洞村设立传统村落检察联络室，成立了以寨老为首的传统村落保护组织，激发村民内生动力，将“要我保护”变成“我要保护”。

（四）推动地方相关立法

该案系全国首例保护传统村落案，引起国家住建部的关注和认可，相关经验做法被《人民日报》《检察日报》《贵州改革》等媒体广泛报道。黔东南州检察院联合相关部门将相关民间传说及检察办案实践拍摄成微电影《我是检察官之古寨新传》，有力提升了传统村落的知名度，这一工作也得到了当地群众的广泛好评。在得到社会广泛关注支持，法律效果、社会效果良好的契机下，2019年9月，黔东南州人民检察院就传统村落保护向州人大作专题报告，并提出地方立法完善建议。2020年4月29日，《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》（2008年9月1日施行）修订审议通过，确立了传统村落分级、分类保护原则，进一步明确了各相关部门职责，并增加规定了“检察机关针对行政机关违法行使职权或行政不作为，破坏传统村落、损害国家利益或社会公共利益的，可以依法提起行政公益诉讼”相关条款，成为全国首个以地方立法的方式明确支持检察机关用公益诉讼保护传统村落的规定。可以说，本案的办理探索了一条从实践办案到推动立法完善的公益保护路径。

三、价值探究及相关思考

传统村落具有丰富的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值和独特的民族地域特色，是民族的魂、文化的根、国家的财富、世界的瑰宝。近年来，传统村落文化载体功能和原生风貌功能日益衰落，一些独具特色的民族传统村落在发展中遭到破坏或消失，成为全人类难以弥补的文化遗产损失，传统村落保护和发展面临诸多现实问题。习近平总书记在中央农村工作会议上强调“要合理确定村庄布局分类，注重保护传统村落和乡村特色风貌，加强分类指导”[1]。检察机关作为国家和社会公共利益的守护者，对于传统文化、传统村落的保护责无旁贷。

（一）检察公益诉讼参与传统村落保护的价值

人类的生活环境包括自然环境和社会环境，法律对环境的保护都是从自然环境、生存环境开始，逐渐过渡到对社会环境、人文环境的关注和保护，这体现了一个国家经济的发展和文明的进步。根据当前我国社会主要矛盾的转化，人民群众对美好生活的需求既包括物质生活的丰富，也包括精神生活的提升。公益诉讼检察在重点保护自然环境的前提下，扩展探索保护人文环境、物质、非物质的文化成果，与当前我国社会主义法治的发展阶段及人民群众的需要是相一致的。因此，公益诉讼检察所涵盖的环境范畴理应更广阔、更全面，保护好人文环境等普通个人诉讼难以发挥统筹作用的环境内容，对于社会主义精神文明建设、坚定人民文化自信有着重要意义，也有利于合理分配和利用司法资源，体现社会主义国家的制度优势，对于文化的延续和可持续发展都有着重要价值。

（二）检察公益诉讼制度在文化遗产、传统村落保护方面的优势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化遗产保护工作。在近几年的全国两会上，多位全国人大代表、全国政协委员专门就文化遗产领域公益诉讼提出建议和提案;住建部等部门也高度关注相关领域的检察公益诉讼实践并专门开展调研，希望借力检察公益诉讼职能共同加强传统村落等文化遗产的保护;《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）等一系列中央会议和文件都强调拓展公益诉讼案件范围。综合上述各方面现实条件和机遇，检察机关是在正确的时机及时参与到文化遗产、传统村落保护工作当中，真正体现了以法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化。具体来讲，检察机关可以发挥行政公益诉讼职能作用，通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证等方式，督促行政机关厘清职能，解决“九龙治水”难题 。此外，还可以向行政部门提供法律支持，形成推动治理与保护的合力。在民事公益诉讼当中，检察机关可以对破坏、损毁文化遗产的个人或单位提起诉讼，使其承担相应的民事赔偿责任。

（三）地方性法规是检察公益诉讼办案中的重要依据

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，虽然对传统村落保护等文化遗产的保护没有专门在民事诉讼法、行政诉讼法中加以详细规定，但检察机关积极运用好地方性法规、现有政策等，也能够增强办案依据的充分性、合理性，增强法律支撑。以本案为例，贵州省累计724个村寨列入中国传统村落名录，数量居全国第一，黔东南苗族侗族自治州累计409个传统村落，居中国市（州、地、盟）第一。贵州省颁布的《贵州省傳统村落保护和发展条例》《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》，规定了县级以上有关部门在各自职责范围内履行传统村落（民族文化村寨）保护职责，并明确“乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护和发展的具体工作。”针对行政机关不严格依法履职、导致传统村落受到破坏的情形，检察机关以公益诉讼职能为切入点，将公益诉讼和贯彻地方立法相结合，围绕突出问题开展公益诉讼监督，更好地促进了相关问题的解决。

（四）检察公益诉讼办案要始终坚持以人民为中心，巩固诉讼监督成果

办理公益诉讼案件的本质是以人民为中心，不能为了办案而办案，不能因追求环境美丽和谐而偏离根本、引发民怨，群众想要改善房屋质量和居住条件是合情合理的，检察机关在保护传统村落的同时注重从根本上找原因，推动满足人民群众切实的生产生活需求是必须要考虑的。办案过程中，榕江县人民检察院积极与县自然资源、住建、规划等部门沟通，邀请有关专家进行论证，推动制定了《侗族民居修缮与建设导引》，对于榕江县传统村落存在的问题及修缮措施、新建居民示范等方面进行了详细梳理与规划。在导引中标明“新建民居应是村民自主建造的产物”“不应是大量复制的工业标准产品，要因使用者不同而呈现差异性”“成为传统民居的延续，继承传统基质”。该导引既有助于延续传统民居的风貌，又满足了村民改善房屋质量和居住条件的现实需求。因本案及相关保护传统村落的公益诉讼案件的成功办理，促成了后续一系列立法、政策的出台，解决了百姓的实际困难和需求，这是本案最大的意义所在，也是检察公益诉讼的价值所在。

传统村落是美丽乡村建设的重要组成部分，该案的成功办理对类似的历史文化名村、少数民族特色村寨、特殊人文遗迹保护保护都具有一定的借鉴意义。对于推动环境整治，发挥公益诉讼检察职能服务乡村振兴也具有一定的借鉴意义。检察机关在办案过程中，要始终围绕中心工作、服务中心工作，找准公益诉讼的监督切入点，注重办案实效，推动法律完善，营造全社会共同参与传统村落等文化遗产保护的良好氛围。