欧洲绿色协议：经济和社会转型，以实现改善气候的雄心

编译 许林玉

2019年12月11日，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，设定了到2050年使欧洲成为第一个气候中性大陆的目标。2021年7月起生效的《欧洲气候法》将欧盟对气候中性以及到2030年将温室气体净排放量较1990年减少55%的中期目标的承诺写入具有约束力的立法。这一承诺于2020年12月提交给了联合国气候变化框架公约，作为欧盟对实现《巴黎协定》目标的贡献。

欧盟通过现行气候和能源立法，已将温室气体排放量较1990年减少了24%，而欧盟经济同期则增长了约60%，顺利实现增长与排放脱钩。这一久经考验的框架构成了一系列立法提案的基础。

2021年7月，欧盟委员会通过了一揽子提案，调整欧盟气候、能源、土地利用、交通运输和税收政策，以期实现2030年温室气体净排放量比1990 年至少减少 55%的目标。在未来十年，这一减排目标是否能够实现，对于欧洲能否在2050年之前成为世界第一气候中性大陆，并使《欧洲绿色协议》不至于成为一纸空文至关重要。根据提案，欧盟委员会提出了立法工具，以实现《欧洲气候法》中议定的目标，从根本上助力欧盟实现经济和社会转型，创造公平、绿色和繁荣的未来。

欧盟委员会在提出这些建议之前，对其影响进行了深入评估，以权衡绿色转型的机遇和成本。 2020年9月，欧委会提议将欧盟2030年净减排目标至少提高至1990年水平的55%，这得到了一项全面性影响评估的有力支持。事实证明，这一目标完全可以实现，而且大有裨益。

一套全面而相互关联的提案

在未来十年，欧盟委员的一揽子提案将加快温室气体减排速度。这些提案包括：将排放交易应用于新的行业领域，收紧现有欧盟排放交易体系；使用更多可再生能源；提高能源效率；加快推广低排放交通运输方式，完善配套基础设施，优化燃料结构；保持税收政策与《欧洲绿色协议》目标相一致；采取措施防止发生碳泄漏；开发保护和发展天然碳汇的工具。

欧盟排放交易体系（ETS）每年都会为碳标价，并会降低某些经济领域的排放上限。在过去16年中，该体系成功地将发电和高耗能行业的排放量降低了42.8%。2021年7月14日，欧盟委员会提议进一步降低总体排放上限，并提高年减排率。欧盟委员会还提议逐步取消航空免费排放额度，以便与全球国际航空碳补偿和减排计划（CORSIA）保持一致，并首次将航运排放纳入欧盟排放交易体系。为解决道路交通和建筑领域减排不足的问题，欧盟委员会为道路交通和建筑的燃料分配单独设立了新的排放交易体系。同时，欧盟委员会提议扩大创新和现代化基金（IMF）的规模。为了填补因应对气候问题而耗资巨大留下的预算缺口，欧盟成员国应将其全部排放交易收入用于气候和能源相关项目。通过新的道路交通和建筑排放交易体系获得的部分收入应专门用于应对该体系对脆弱家庭、微型企业和运输用户可能产生的社会影响。《共尽责任条例》更严格地规定了各成员国的减排目标，涉及建筑、道路和海运、农业、废弃物处理等领域。鉴于各成员国的起点和国力不同，这些目标的设定均以各成员国人均国内生产总值为基础，并根据成本效益进行调整。

成员国还需共同承担从大气中除碳的责任。在《土地利用和农林业战略条例》中，欧盟设立了通过自然碳汇除碳的总目标，即到2030年，将二氧化碳排放量控制在3.1亿吨以内。为了实现这一目标，各成员国需在各自的国家目标指导下，关注和扩大碳汇。到2035年，欧盟的目标是实现土地利用、林业和农业领域气候中性，包括农业非二氧化碳排放，如使用化肥以及牧养牲畜产生的排放。《欧盟森林战略》旨在提高欧盟国家的森林质量、数量和恢复力。该战略为林务人员提供资助，助力发展基于森林的生物经济；它还包括保持林木采伐和生物质利用的可持续性，保护生物多样性，并设立了2030年之前在欧洲种植30亿棵树的计划。

农业专员雅努什·沃伊切霍夫斯基（Janusz Wojciechowski）说：“森林对于应对气候变化至关重要。它们还为农村地区提供就业机会和经济增长来源，提供发展生物经济所需的可持续材料，还为社会提供宝贵的生态系统服务。《欧盟森林战略》可以全方位解决社会、经济和环境方面的问题，确保和增强森林的多功能性，并凸显数百万在实地工作的林务人员所发挥的关键作用。新的共同农业政策将为林务人员和森林的可持续发展提供针对性更强的支持。”环境、海洋和渔业专员维尔吉尼尤斯·辛克维丘斯（Virginijus Sinkevičius）说：“我们在应对气候和生物多样性危机方面面临诸多挑战，森林则是成功应对这些挑战的解决方案之一，也是实现欧盟2030年气候目标的关键。但欧盟目前的森林保护状况令人担忧。我们必须采取更多有利于生物多样性的行动，并确保森林生态系统的健康和复原力。《欧盟森林战略》真正改变了我们保护、管理和种植森林的方式，为我们的星球、人类和经济造福。”

生产和使用能源产生的排放占欧盟总排放量的75%，因此加快向更绿色能源系统转型至关重要。欧盟《可再生能源指令》将设定一个更高的目标，即到2030年，欧盟40%的能源来自可再生资源。所有成员国都将为这一目标做出贡献，并针对可再生能源在运输、供暖和制冷、建筑和工业领域的使用提出具体目标。为了实现欧盟的气候和环境目标，必须提高生物能源使用的可持续性标准，而各成员国则必须遵照林木生物质使用的级联原则制定各种生物能源支持计划。为了减少能源使用总量、降低排放并解决能源匮乏问题，《能源效率指令》将从欧盟层面制定旨在减少能耗的更宏伟年度目标。它将指导各成员国如何确定国家贡献，并将各成员国的年度节能义务提高一倍。公共部门每年必须修复或翻新3%的建筑物，以推动翻新浪潮、创造就业机会并降低能耗和纳税人的成本。

能源专员卡德里·西姆森（Kadri Simson）说：“如果不重塑能源系统，就不可能实现绿色协议的目标——能源是大部分排放物产生的根源。为了实现2050年气候中性目标，我们需要将可再生能源的发展转变为一场革命，并确保在此过程中不会对能源造成浪费。今天的提案设定了更雄心勃勃的目标，将消除壁垒并增加激励措施，以便我们更快地迈向净零能源系统。”

欧盟还需采取一系列措施，解决道路运输中排放量日渐增加的问题，以补充排放交易。 汽车和货车二氧化碳排放标准更为严格，要求新车的平均排放量从2030年和2035年起较2021年分别下降55%和100%，从而加快向零排放汽车过渡的速度。这样一来， 到2035年，所有登记的新车都将实现零排放。为确保驾驶员能够通过遍布欧洲各地的可靠网络为车辆充电或加油，修订后的《替代燃料基础设施指令》将要求各成员国根据零排放汽车的销量增强充电能力，并在主要公路上每间隔一段距离安装充电站和加油站：每60公里设置一个充电站，每150公里设置一座加油站。航运和海运燃料可造成严重污染，因此也需采取专门行动来填补排放交易空缺。《替代燃料基础设施指令》规定，主要港口和机场必须为飞机和船舶供应清洁电力。ReFuelEU航空计划要求燃料供应商为欧盟机场起降的飞机提供混合有越来越多的可持续航空燃料的喷气燃料，包括合成低碳燃料，即电子燃料。同样，FuelEU海事计划将对停靠欧洲港口的船舶所用能源的温室气体含量设定最大限制，以此鼓励使用可持续海运燃料和零排放技术。

交通运输专员阿迪娜·瓦莱恩（Adina Vălean）说：“通过三项专门针对交通运输的举措——ReFuel航空计划、FuelEU海事计划和《替代燃料基础设施条例》——我们全力支持交通运输部门转型为面向未来的系统。我们将为可持续替代燃料和低碳技术创造市场，同时建立合适的基础设施，确保零排放车辆和船舶得到广泛使用。得益于这套提案，我们不但能够实现绿色交通和物流，还将助力欧盟成为尖端技术的领先市场。”

能源产品的税收制度必须通过设置合理的激励措施维护和改善单一市场，并为绿色转型助一臂之力。修订版《能源税收指令》建议将针对能源产品的税收政策与欧盟能源和气候政策保持一致，同时推广清洁技术，取消已经不合时宜但对使用化石燃料具有鼓励性质的免税及降低税率政策。新规定旨在降低能源税收竞争的不利影响，帮助成员国从绿色税收中获取收入，这比劳动力税对经济增长的不利影响要小。最后，新的碳边界调整机制将对进口特定产品设定碳价格，以确保欧洲雄心勃勃的气候行动不会导致“碳泄漏”，进而确保欧洲的减排工作有助于降低全球排放，而不是将碳密集型生产推向欧洲以外的地区。该机制的另一个目的是，鼓励欧盟以外地区的产业及国际合作伙伴在采取行动时与欧盟保持一致。

经济专员保罗·真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）说：“我们应对气候变化的努力需要政治雄心、全球协调和社会公平。我们正在更新已有两年历史的能源税收制度，以鼓励使用更环保的燃料，并减少不利的能源税收竞争。我们提议建立碳边界调整机制，将进口的碳价格与适用于欧盟内部的碳价格保持一致。在充分尊重我们对世界贸易组织承诺的前提下，这将确保我们的气候雄心不会受到对环境要求更宽松的外国企业的影响。它还将鼓励在碳边界之外采用更环保的标准。这是我们最后的机会，机不可失，失不再来。随着时间的流逝，气候变化的可怕现实变得愈加明显——今天，我们坚定信心要采取行动，亡羊补牢，犹未晚矣。”

欧盟提出的这一揽子提案相互关联，相辅相成。欧盟需要这种均衡的一系列计划及其所带来的收益，以确保顺利实现转型，助力欧洲成为一个公平、绿色并且具有竞争力的欧洲，使不同行业领域和各成员国平均分担责任，并在适当的时候提供额外支持。

欧盟未来七年的长期预算将为绿色转型提供资金支持。欧盟推出总额达2万亿欧元的2021—2027多年期财政框架和“下一代欧盟”财政方案，其中30%的项目专注于支持气候行动；复兴与恢复基金总额达7 238亿欧元（按当前价格计），旨在为各成员国的“下一代欧盟”国家复兴计划提供资金，其中的 37% 将用于资助气候行动。

社会公平转型

尽管从中长期来看，欧盟气候政策带来的收益明显大于实现转型所需的成本。但在短期内，气候政策极有可能使脆弱家庭、微型企业和交通用户承受额外的压力。为此，在欧盟此次提出的一揽子提案中，所制定的政策都可以公平地分摊应对和适应气候变化的成本。

此外，通过碳定价手段增加的收入可再次用于投资，以刺激创新和经济增长以及对清洁技术的投资。欧盟建议设立新的社会气候基金，为成员国提供专项资金，帮助公民为能源效率、新的供暖和制冷系统以及更清洁交通等方面的投资提供资金。社会气候基金所需资金由欧盟预算提供，金额相当于建筑和道路运输燃料排放交易预期收入的25%。2025—2032年期间，它将根据针对性修订后的多年度财务框架，向成员国提供722亿欧元的资金。该基金提出了一项利用成员国配套资金的提案，将为社会公平转型筹集1 444亿欧元。

如果现在采取行动保护人类和地球，其成效将显而易见：能够为后代留下一个空气更清洁、城市更凉爽且环保、公民更健康、能源消耗量及花费更低、欧洲就业机会更多、技术和工业更有用武之地、自然空间更大、健康状况更佳的地球。欧洲绿色转型的核心挑战是确保所有人都能尽快、尽可能公平地获得随之而来的红利和机遇。通过使用欧盟设立的不同政策工具，我们可以确保变革具有足够大的力度，且又不会造成过度破坏。

欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）说：“化石燃料经济已经达到极限。我们希望为后代留下一个健康的地球，让他们享有优质的就业和增长机会，同时又不伤害大自然。《欧洲绿色协议》是我们朝着脱碳经济发展的增长战略。欧洲是第一个宣布将在2050年实现气候中性的大陆，如今我们又是第一个提出具体路线图的大陆。欧洲通过创新、投资和社会补偿，将气候政策真正落到实处。”

《欧洲绿色协议》执行副总裁弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）说：“未来十年，将决定与气候和生物多样性危机之间斗争的成败。欧盟制定了雄心勃勃的目标，今天我们提出了如何实现这些目标。为所有人创造一个绿色健康的未来，需要各部门和各成员国付出巨大的努力。我们的一揽子提案将共同推动必要的变革，让所有公民尽快感受到气候行动带来的好处，并为最弱势家庭提供支持。欧洲的转型将朝着公平、绿色且具有竞争力的方向发展。”

资料来源 ec.europa.eu