西藏巩固拓展脱贫攻坚成果、接续乡村振兴的战略判断及建议

刘金龙，时卫平，龙贺兴

（1.中国人民大学农业与农村发展学院 北京 100872；2.中央民族大学经济学院 北京 100081）

引 言

党的十九大提出，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴做出总体部署。2021年中央一号文件提出“到2025年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化基本实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高。”2021年3月《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》公布。2021年4月全国人大常委会通过了《乡村振兴促进法》。“小康路上不落一人”“全面实现小康，一个民族都不能少”，西藏提前一年实现了脱贫攻坚目标，消灭了绝对贫困问题，迈入了全面小康社会。在基本实现农业农村现代化的新征程上，西藏不能掉队。按照基本现代化目标，西藏农业农村发展面临哪些短板？西藏自治“十四五”巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接战略方向又是什么呢？

民族地区要振兴，乡村必振兴。与其他民族地区一样，西藏各民族生生不息的文化源于乡村，源于勤劳智慧的人民长期与自然环境的互动。到2035 年，基本现代化不能落下任何一个民族地区。在基本现代化征程中的西藏，其文化根基依然在于农牧区。在西藏，乡村振兴有守疆固土、民族团结意义。守好“三农”基础是坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，沉着应对国内外风险挑战，保持社会经济持续健康发展的“压舱石”。乡村振兴关系到是否能从根本上解决城乡发展不平衡、农村发展不充分等突出问题，关系到是否能实现城乡统筹、城乡一体化的可持续发展。

西藏需基于中央有关巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重要决策部署谋新局、开新篇，坚决守住脱贫攻坚胜利果实，坚实走出一条西藏特点的“巩固拓展脱贫攻坚成果、同乡村振兴有效衔接”的道路。在此基础上，围绕乡村振兴目标，把准乡村工作导向，找准推进西藏农业农村现代化工作重心，制定出乡村工作路线图和施工图，确保实现同乡村振兴有效衔接。必须准确把握“巩固”“拓展”“衔接”六字内涵。在延续脱贫攻坚阶段政策、项目、举措和工作机制基础上，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字方针，健全乡村振兴领导体制和工作体系，加快推进县产业、人才、文化、生态、组织全面振兴。抓住构建新发展格局、促进高质量发展机遇，着力解决拓展巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接面临的一些突出短板和体制机制障碍，例如产业发展条件、人才、乡村人口文明程度、扶志扶智、生态文明、部门协调、基层党建等方面存在的问题。

一、西藏农业农村基本现代化面临挑战

2019年是西藏发展史上具有里程碑意义的一年。通过精准扶贫、精准脱贫，西藏坚决打赢了脱贫攻坚战，74 个贫困区县全部顺利脱贫摘帽，62.8万建档立卡贫困人口全部脱贫，历史性地消除了绝对贫困问题，各族人民实现了不愁吃、不愁穿和义务教育、基本医疗、住房安全有保障，与全国人民一道共同迈入了全面小康社会。面向2035年基本实现农业农村现代化的远景目标，西藏农业农村发展在如下几个方面仍然存在短板。

（一）西藏农民人均可支配收入有待继续提高

党的十八大以来，西藏农民人均可支配收入快速增长，从2014 的7359 元提高到2020 年的14951元，占全国农民人均可支配收入比重也从70.16%提升到85.21%。西藏建档立卡群众人均可支配收入在2020年也突破一万元。西藏城乡居民收入差距有所下降，但下降幅度小于全国平均水平。在西藏自治区内部，阿里地区、日喀则地区、昌都市农民人均可支配收入相对较低，需要进一步给予重点支持。

（二）西藏乡村就业高度依靠农牧业

2019年西藏农业产业增加值占地区生产总值比重为8.2%，但根据《西藏统计年鉴2019》，西藏乡村人口就业高度依赖大农业，农林牧渔从业人员占比66.82%。其中，林芝地区乡村从业人口中农林牧渔从业人员占比83.22%。西藏新型城镇化与农业技术进步的耦合协调度处于低水平，新型城镇化与农业技术进步相互制约作用偏大[1]。考虑到全国农村劳动力非农就业55%以上，西藏“十四五”规划中40%城镇化率目标，及西藏自治区2020 年城镇化率为32%的现状，西藏需要进一步加大力度促进农村剩余劳动力转移就业。

（三）西藏农民消费水平有待提高

1999-2018 年农村统计数据显示，2004-2018年，西藏农民消费水平长期处于省级最低水平。2018年，西藏农牧区居民消费位列全国倒数第一，比倒数第二的甘肃少22%，为浙江的38%。西藏农村人均用电量全国倒数之一，远比倒数第二青海低，是全国平均水平的1∕17，是江苏省的1∕80。根据国家统计局数据，西藏农牧区居民人均医疗保健消费支出位列全国倒数之一，2019 年不及倒数第二的贵州的一半，是全国平均水平的25%，是浙江省的20%。

（四）西藏农牧业现代化水平低，农牧业生产碳排放经济贡献系数不高

2016 年农业农村部《全国农业现代化评价结果》显示，西藏农牧业现代化水平位列全国倒数第一（分值为46.71），处于“发展起步阶段”。西藏生态盈余仍然处于较高水平，但人均能值生态足迹呈波动式上升趋势，人均生态承载力不断下降[2]。从农业碳排放和碳吸收看，西藏农业碳排放生态承载力在31 个省级单位中最低，农业碳排放大于农业碳吸收（即农业碳排放过载），碳排放经济贡献力最差[3]。2007-2015年中国省级农业碳排放横向比较中，西藏地区亏损量最大，年均亏损量达到297 万吨碳[4]。从耕地系统生态补偿价值角度看，西藏耕地生态系统服务净价值（1单位生物当量因子的价值量）最低（352.74 元∕hm2）[5]，远低于甘肃（2991.76元∕hm2）、青海（3248.31 元∕hm2）、宁夏（3346.52 元∕hm2）及新疆（7765.75 元∕hm2）[5]。考虑现代化水平、农业碳排放、耕地生态系统服务净价值等因素，西藏农牧业发展应构建绿色农业发展的制度环境[6]，提升农业现代化水平。

（五）西藏面临巨大的经济发展与生态保护双重压力

西藏拥有全国最高的贫困县比重、深度贫困县比重和重点生态功能县比重[7]，是生态功能区与集中连片贫困区双重叠加的关键性区域[8]，生态问题与农村产业发展问题相互制约。采用中国科学院山地研究所生态脆弱性数据集，评估国家334个深度贫困县生态脆弱性和第一产业比重，西藏面临较高生态保护和经济发展双重压力[7][9]，存在大面积高生态脆弱性地区[7]。尽管西藏林草面积增加，但土地退化问题严重。根据科技部公布的全球生态环境遥感监测2019年度报告中土地退化分布数据集分区统计结果，西藏墨脱县土地退化面积最大（退化面积达10511.37平方千米）[7]。

二、“十四五”巩固拓展衔接的战略方向

（一）整体性系统性思维

西藏巩固拓展衔接工作要放在全国乡村振兴大局整体中考量。置于中华民族伟大复兴战略全局来谋划，中华民族要复兴，乡村必振兴。要置于世界百年未有之大变局中认识西藏乡村振兴重要性，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，沉着应对国内外各种风险挑战，保持社会经济持续健康发展的“压舱石”。

要从历史维度认识乡村振兴。包括西藏文化在内的中华文明根在乡村，乡村是中华文化发育、储存与传承载体。西藏现代化进程的特色主要体现在乡村现代化上。

要从党的初心和使命来认识乡村振兴。中国共产党带领广大农民开展土地革命，实现“耕者有其田”的土地制度，初步完成祖国独立、民主和统一的事业。新中国成立以来，中国共产党一直十分重视乡村发展，特别是1979年改革开放以来，以家庭联产承包责任制为标志开始了我国乡村振兴建设探索。2005 年提出以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字为方针来建设社会主义新农村。进入中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的中国共产党秉承“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的初心使命和执政理念，科学判断人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾已经成为社会主要矛盾。乡村振兴正是关系到我国能否从根本上解决城乡发展不平衡、农村发展不充分等突出问题，关系到中国整体发展是否均衡问题。

要融入我国高质量发展战略和双循环新发展格局中。准确把握形势，尤其是要准确把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须振兴乡村。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局是“十四五”和未来更长时期我国应对错综复杂国际环境和实现高质量发展长期战略。要抓住构建新发展格局机遇，着力解决拓展巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接面临的一些突出短板和体制机制障碍，例如乡村治理体系和治理能力、粮食安全保障、乡村生态文明建设、乡村文化传承、公共服务均等化、乡村基础设施建设与维护、城乡融合发展等方面的问题。要更好地利用农业多功能优势和农村超大规模市场优势，把拓展巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程转化成激发和释放农村投资和消费过程，全面增强农业农村发展活力，不断满足全社会日益增长的优质和多样农产品和生态产品需求，使乡村振兴成为双循环新发展格局的重要引擎。

整体改建的乡村振兴局要继续发挥开发式扶贫优势，对已脱贫地区和脱贫人群，再送一程，确保不出现大面积返贫。工作重点应当转移到在已脱贫地区继续增强党的全面领导，提高治理体系和治理能力现代化水平；改善产业发展环境，提升地方产业发展的技术水平和创新能力，做强特色产业；扶志扶智，增强和调动内生动力；继续改善基础设施水平；加大生态文明和精神文明建设力度。应突出民政、残联、红十字会等组织的专业性，通过各部门协作，进一步完善、强化现有社会保障体系实现对各类新发生贫困救助，筑牢防返贫兜底保障基础。各相关部门应针对不同群体需要出台专项政策，保证扶贫措施专业、清晰、便利、可塑、实事求是。

（二）加强党建引领基层治理体系建设

需要从政治视角、战略高度认识西藏基层治理体系建设。构建党在农村基层政权全面执政为核心，以乡村法治为准绳，以村民自治为主体，以乡村德治为基础，充分发挥社会组织和市场组织作用重建乡村治理体系。

五级书记抓扶贫成为我国取得脱贫攻坚全面胜利根本性的制度安排，而五级书记抓乡村振兴，补上乡村建设这个我国基本现代化蓝图中最大短板，体现了我国的制度优势，也是制度保障。巩固党的执政基础、加强党的执政能力，真正实现中国共产党全面执政还需要稍微补上基层这一块。改造传统乡村，推进农村现代化转型，只能由中国共产党各级组织来领导。五级书记抓乡村振兴，而最基层一级书记是以自愿者的身份来抓，显然是不够的。强化党的基层组织体系建设，将乡村基层党组织建设成乡村治理体系的中枢。

试验探索构建“一驱四轮”的新时代乡村基层治理体系。“一驱”即以党组织作为领导核心，四轮则是政府机制、市场机制、社会机制和社区机制共同发挥作用。“一驱四轮”治理体系旨在建立一个系统性、综合性治理体系，寻求治理中各个力量的协调统一。有效推动政府管理和服务下沉到基层，贴近人民生产生活，降低管理成本，提高行政效率。在党建引领下，增强政府治理与协调能力，补缺短板调动社会力量，激发社区原生动力，建立系统性、综合性治理体系，形成共建共享共治的乡村治理格局。

政府全面落实依法治村、依法行政。法治是健全乡村治理体系保证。推动基层涉农干部形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。政府应有所为有所不为，克制过度干预倾向。政府需严格做到依法行政，杜绝权力无节制扩张。

让社区自治回归自治。自治是健全乡村治理体系的核心。社区自治的中心使命是立德树新风。乡村是人情与道德、习俗等相连，善加利用引导便可形成与法治相辅相成的德治。要传承弘扬农耕文明精华，塑造乡村德治秩序，培育弘扬社会主义核心价值观，形成新的社会道德标准，有效整合社会意识；注重树立宣传新乡贤典型，用榜样力量带动村民奋发向上，用美德感召带动村民和睦相处；大力提倡推广移风易俗，营造风清气正的淳朴乡风。面对乡村公共空心化、农民个体化、社会组织松散化困境，应当重视乡村社会中自下而上的内生性自治组织培育，并通过自治组织建设，来提升乡村社会治理能力、重建乡村社会团结。整合现代乡贤凝聚乡民对于乡村社会的认同感和归属感，达到传统与现代的连接，重构乡村社会伦理，最终实现乡村治理和谐有序进行。

发挥社会组织作用。要加大社会组织培育和管理体制改革力度，激活社会组织活力，发挥社会组织群众动员优势，尤其在乡村基础设施建设、矛盾纠纷化解、公共服务等方面，发挥社会组织作用，使社会组织能够成为乡村基层政府有力帮手。

（三）协调政府和市场力量推动产业发展

西藏农村地区发展产业很难，信息、技术、人才缺，产业基础差、环境差，依托于资源的传统产业多为小、散、弱。西藏自然条件恶劣，因崇山峻岭阻隔，形成与广袤自然资源相适配的传统农牧业生产结构。传统社会经济活动是镶嵌在社会系统中的，在乡土经济长期处于自给自足的自然状态中，老百姓市场意识缺乏，出售的物品不图价高，羞于议价。这样的生产结构只能通过政府强力干预，找出有一定竞争力的产业并予高强度帮扶，如藏猪养殖、矮化密植苹果及养鸡等。

西藏各级政府一定要有所为，方可培育出主导产业。帮扶易致贫易返贫人口全面介入西藏旅游业和建筑业。西藏旅游业高速成长，固定资产投资规模会在相当长时期内保持高速增长和高位运行。需要在大型安置区和抵边地区促进发展旅游商品、特色加工业、特色种养业。

与实现脱贫攻坚阶段相比，巩固拓展阶段的市场机制发挥的作用要更大一些，而在全面推进乡村振兴过程中，要强调市场机制，让市场决定资源配置，推动产业振兴。持续推进特色乡村产业发展，完善特色产业链条。需要进一步探索能与自然生态系统和现代化导向的社会系统相契合的经济活动，而产业选择是关键。需要在生物经济上着力，需要挖掘西藏各地传统生产的生态社会特征，将传统生产中有竞争力的经济活动提升到特色产业上来，传统稻米、中药材、林下经济、特色旅游都具有广阔前景。在脱贫攻坚阶段，部分产业选择瞄准开拓远程市场，这固然是发展需要，让农民学习商品生产，看看什么是市场。这些产业很难植入到自然生态系统中，更难嫁接到当地社会系统中，难以持久发展下去。

大力发展生态农业。按照大农业土地利用分类看，西藏主要农业土地为耕地和草地。目前西藏耕地单位生物当量因子的价值量是全国最低值[5]，草地上的畜牧业被认为存在过载及碳排放赤字问题[3][4]。然而，从另一个角度看，以畜牧业为主的传统农业产业又是具有绿色无公害、产品种类多、独特甚至唯一性特征。西藏部分传统农业还可能兼有文化功能以及维护生物多样性功能。中国生态文明建设内涵必然要求农业生态化[10]，加之西藏大部分县域属于重点生态功能区，因此，西藏需要根据国家长期发展趋势来思考如何调整农业产业结构。此外，在生态脆弱和环境承载力不足的乡村中边缘户退出农业生产也是实现乡村振兴的选择之一[11]，西藏可在部分生态脆弱地区试点试验。

发展壮大农村集体经济组织，支持多元化农民合作组织发展。应加快完成农村集体产权改革，将发展集体经济作为凝聚农户利益、优化农户收入结构、共享乡村发展红利的重要方式。支持集体经济组织发展生产性服务业，承接政府公共服务项目，拓展集体经济组织收入来源，优化农户生计来源结构。充分发挥乡村互助传统，帮助农户建立起规范合作组织，引导帮扶主体、社会资本以入股合作方式与农户建立稳定利益联结，以组织化程度和集体行动能力提高建设为重要支撑，全面促进乡村振兴。

政府可做好定位，提升引导力度，发挥市场机制作用。通过培训和劳务输出，让脱贫人口多接触市场，观察和学习市场机制现象、规律，掌握了解市场信息渠道，在市场大潮洗礼中完成蜕变，愿意主动对接市场，并勇于接受市场挑战，在市场竞争中磨砺成长壮大起来。政府可为农民专业合作社、家庭农场、电商等新型农业经营主体降低经营成本。可加大农民创业能力培训，鼓励返乡创业，营造农村创业创新氛围。提升农村政务服务质量，完善农村物流体系，健全农村要素市场，改善经营环境。政府直接出资为农业生产各类风险购买保险，降低农业生产的风险。

（四）探索生态产品价值实现形式

要筑牢生态安全屏障，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念。西藏大部分地区属于重点生态功能区或生态脆弱区，保护和发展矛盾十分尖锐。因此，必须坚决把社会经济发展放在生态文明建设大背景下，实现保护与发展平衡，大力推进生态文明建设与绿色发展理念。在严守生态文明底线前提下，需要采取更加实事求是的态度，拿出舍我其谁的精神，重新布局好保护和发展空间。探索国家生态功能区生态文明建设和乡村振兴有效衔接试点，探索生态服务价值实现机制，鼓励生态产品、地理标识产品认证，推动生态补偿机制，发挥碳交易作用。率先探索碳达峰的路径和具体方法，率先有效管理固体垃圾管理，尤其是塑料垃圾管理，探索生活污水处理有效技术和管理体制。

积极探索低碳社会和零排放社区。必须要把生态文明建设贯穿到整个乡村振兴中，走出西藏特色的绿色发展之路。实现西藏农业农村现代化的同时，助力我国2030年实现碳达峰、2060年碳中和目标。

（五）提升整体福利水平

需要提升基本公共服务制度化水平，健全兜底保障。健全教育保障，加大教育投入，加强教师交流轮岗，提升教师业务能力，促进教育公平；调整完善健康帮扶，加强县、乡、村医疗机构标准化、规范化建设；完善就业帮扶，建设就业帮扶网点，技能培训班，实现群众就业能力和就业意愿双向提升；完善社会保障体系，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，建成全覆盖多层次社会保障体系。

（六）创建面向现代性的乡村文化

西藏孕育了源远流长且灿烂瞩目的区域文化，是中华文明重要的组成部分。西藏文化在交融中不断演化、发展，且自成体系。西藏深处内陆，被崇山峻岭所阻隔，以工业革命为基础的现代文明远不及沿海地区。西藏拥有洁白无瑕的大自然，尚未遭受自然破坏、环境污染的影响。西藏需要挖掘传统文化中的现代元素，构建面向现代性的乡村文化。

西藏乡村文化建设需要进一步创造与现代化相衔接、相融合的农牧民的生活方式、思想情感、文化心理。要发挥农牧民作为主人翁的自觉主动、自尊自信，锻造出具有面向现代的充满内在活力的乡村文化。西藏乡村文化作为中华文化的重要组成部分，蕴含着丰富的哲学思想、人文精神、价值理念、道德规范。西藏乡村文化盛行万物相连、平等共生的生态文化，这可以有效转化为“绿水青山就是金山银山”的生态文明实践，保护好生态环境。农牧民是西藏乡村文化建设主体，可以引导农牧民认识到乡村文化的价值、所蕴含的厚重感、温度感和人文关怀，形成共同的文化认知，为乡村文化找到通往未来的发展道路，滋养乡村社会的同时滋养全社会，实现乡村振兴。

乡村文化建设关键是人，核心是人才。需要建设一支懂农牧民、爱农牧区和爱农牧业、有强烈使命感和责任感的文化队伍。探索有效方法，把现代文化要素融入西藏农牧区中，比如，健康和饮食、消费和理财、爱读书崇尚科学、法制意识、契约精神等。组织开展与日常生产生活相关的、农民喜闻乐见的、能够积极参与的乡村文化活动，扩大群众基础和现代乡村文化公共空间。加大农村文化市场建设投入力度，盘活农村文化产品流通，丰富农村文化业态，健全新时代农村现代文化产业体系和市场体系。