论问题金融机构的市场退出

宝鸡职业技术学院财经商贸学院 陈小霞

目前，随着金融业在业务范围、地域等方面限制的基本放开和互联网技术的广泛应用，中资金融机构与外资金融机构已经在同一起跑线上展开竞争，并在市场准入、业务运营和金融机构退出等方面执行同样标准，因此，要尽快建立健全优胜劣汰的竞争机制，增强金融业运行效率。同时，随着新农村建设的逐步推进，我国农村金融市场逐步放开，村镇银行、小额贷款公司等机构逐步增加，未来将面临一个现实问题，就是如何依据法律法规对于运行不健康的机构予以金融机构退出，需要引起高度重视，并采取积极措施，妥善处理有问题的金融机构，直至使其退出市场，维护金融业的安全稳定，提高金融业的运行效率。

一、金融机构市场退出机制

金融机构市场退出必须有行为规范的约束和配套制度的保障，以最大程度避免金融机构退出市场行为引发的金融恐慌和市场混乱，所以金融机构市场退出应该构建完善合理的机制体系。

（一）金融机构市场退出机制

金融机构市场退出机制是指规范约束金融机构市场退出的一系列行为准则和制度规范，具体包括金融机构市场退出前的风险预警机制，市场退出过程中的退出方式、程序、原则和退出组织机构，风险分担和损失补偿机制、不良资产处置机制以及责任追究机制等内容。

金融风险预警机制可以事前预警金融机构风险，减少金融机构退出市场可能性；多样化的市场退出方式安排可以实现金融机构平稳顺利退出市场，减少政府行政性干预行为；风险分担和补偿机制可以最大程度保障债权人利益；不良资产处置机制可以实现退出金融机构资产收益最大化，减少关闭破产损失；责任追究机制可以约束金融机构负责人经营行为，打击金融犯罪，防范道德风险。完善金融机构市场退出机制是金融市场化改革的重要内容。

（二）金融机构市场退出的基本方式

1.解散

解散的实现方式通常是通过资本雄厚的大型金融机构来并购拟解散退出的金融机构，同时继承被并购金融机构的所有资产负债、经营业务和客户资源等，从而实现经营不善的金融机构解散并退出市场。这样可以充分保护被收购金融机构债权人的合法利益不受损害，对金融体系的冲击也较小。

2.撤销

撤销是指金融监管当局对严重违法违规、经营管理不善而陷入财务危机、不可救助或者救助失败的金融机构实行行政强制手段吊销其经营许可证，停止正常业务运营，清算所有债权债务，最后取消其法人主体资格的行政处罚行为。撤销是金融机构市场退出的行政程序，强调金融监管机关在金融机构市场退出中的核心地位。

3.破产

破产是指金融机构由于严重资不抵债且不能足额偿付全部到期债务，征求金融监管当局同意后，向法院提出破产申请，法院依法审理裁定后由清算组负责清算处置破产财产和债务清偿，并强制分配剩余财产的法律行为。

二、我国金融机构市场退出的现状

（一）我国金融机构市场退出概况

1.解散-主动处置方式

解散是一种相对主动型的金融机构市场退出模式，是指金融机构出现法律规定或者机构章程规定的解散事由，导致金融机构失去继续存在的必要与持续经营能力，经金融监管机构批准注销其独立法人主体资格的行为。金融机构解散应当组织清算组，制定债务清偿方案，及时全额支付所有存款本息和，同时由金融监管机构对其清算过程进行监督。解散是金融机构面对激烈市场竞争时主动选择的一种自主性市场退出方式，对金融秩序和社会稳定的影响较小。我国基本没有金融机构主动解散的行为，仅有少数金融机构在发生经营危机时“不得不解散”，如 1998 年某县三家信用社和一家营业部由于支付危机，经中国人民银行批准自行解散。

2.重组或并购-市场处置方式

在我国，重组主要通过并购方式进行，所以对金融机构重组和并购方式并不作特别区分。并购通常是由一家有实力的金融机构通过金融监管机构批准同意后，利用出资方式获取问题金融机构所有权，从而使问题金融机构成为并购一方的分支机构，是运用社会资本实现金融机构市场退出的市场主导方式。这种方式由于能够转移金融机构风险，负面影响最小，因而是我国金融机构市场退出较为常用的一种方式。但是在我国金融机构并购重组中，政府仍然占据主导地位，利用市场机制实现并购重组任重道远。

3.破产-司法处置方式

破产是金融机构市场退出的司法处置方式，是指支付风险严重导致资不抵债的金融机构征求中国人民银行同意，在股东放弃注资支持或者被中国人民银行撤销后其清算财产不足以偿付到期所有债务，并且无法协商债权人清算方案时，金融机构自身或债权人将破产申请书面提交给人民法院，人民法院依法审理后作出破产公告，并对其进行破产财产清算和强制分配剩余财产的情况。破产是金融机构市场退出最为彻底的一种方式，可能导致社会信任危机和系统性金融风险，进而造成金融体系动荡。鉴于金融机构的特殊性和破产带来的巨大负外部性，我国金融机构市场退出较少采用破产方式。广东国际信托投资公司是新中国成立以来首次以破产方式退出的金融机构。

（二）我国金融机构市场退出机制存在的主要问题

1.风险预警机制不完善

规范的金融机构市场退出不仅包括金融机构发生危机时的“事后”处置，还包括危机萌芽时期的“事前”预警，而我国金融机构虽然初步建立了风险预警指标体系和风险评价体系，但只能定性把握金融机构的风险状况，缺少定量分析，难以准确界定不同时期的金融机构风险并发出预警信号。金融机构市场退出风险预警机制不完善，不能准确识别金融机构的危机状态，及时发现风险隐患，导致金融机构和金融监管当局无法在危机发生之初便采取处置措施，往往拖到危机十分严重并且已经带来不良后果而不得不退出市场时才做出决定进行处置，使金融机构市场退出的难度、成本和风险极度增加。

2.风险分担和补偿机制不完善

在风险分担和补偿制度构建过程中最重要的环节是损失分担和补偿机制的建立，损失分担是指在金融机构市场退出中是否采用损失分担方法，损失补偿机制主要是指是否具备完善的存款保险制度，这直接关系到金融机构市场退出的效率。尽管我国《存款保险条例》已经正式实施，在银行倒闭时给予合格存款人一定程度保护，预防挤兑风险。但是，损失分担、风险分担和补偿机制有待继续细化、明确和有效运行。

3.市场退出行政干预色彩浓厚，退出手段和途径单一

金融机构市场退出过程中政府介入过深，行政色彩过浓。金融机构的成立和退出原本从属于市场化范畴，理应遵守市场“优胜劣汰”规律。但是鉴于金融机构自身经营的特殊性质，所以金融机构市场退出经常离不开政府行政手段，需要政府行政干预，但政府力量介入又必须限定在一定范围内，并要坚持发挥市场规律和法律的基础性作用。而我国在金融机构市场退出运作过程中侧重于发挥行政强制力作用，对金融机构市场退出的所有操作都倾向于过度介入，金融机构是否应该退出、选择何种方式退出、退出成本如何分担等事项主要依据政府和金融监管机构的意愿，通过下发行政命令的方式决定，金融机构退出的市场行为变成政府决定退出的行政性行为。政府作为处理金融机构市场退出的主体，其行政手段的局限性直接致使金融机构市场退出手段和途径也极为有限。

三、完善金融机构市场退出机制的对策

（一）建立风险预警机制

科学选择金融机构风险预警指标是建立风险预警机制的基础，对及时准确预测风险警情非常重要。由于金融机构风险主要由财务指标反映，所以一般将财务指标作为金融机构风险预警对象。参照美国骆驼评级制度，并结合我国金融机构实际，可以将金融机构风险预警基本要素选定为资本充足性、安全性、流动性、收益性、管理健全性和经营合规性等方面，并将指标预警值作为金融机构风险预警的重要参考。

（二）修订和完善存款保险制度

存款保险制度是指由从事存款业务经营的全部金融机构共同组建一个存款保险机构，各金融机构按照实际存款规模的约定比率向该存款保险机构缴存保险费，当投保金融机构丧失清偿到期债务能力或破产退出市场时，存款保险机构动用存款保险基金代为偿付债权人存款或向问题金融机构提供流动性支持，以保护债权人利益，稳定金融秩序。存款保险制度是“金融安全网”的核心内容，是金融机构市场退出机制的重要保障。我国有必要借鉴国外成功经验，并结合我国金融业实际运行状况，尽快修订和完善有中国特色的存款保险制度，建立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度，促进形成市场化、法制化的金融风险防范和处置机制。由财政部门、金融机构等投资入股共同组建全国性股份制存款保险公司，将投资、救助、保险等功能集为一体，为金融机构风险损失提供补偿，建立起一道制止风险传染蔓延的防火墙。

（三）建立不良资产处置机制

不良债权清收和资产处置是破产清算制度的重要内容，我国退出金融机构不良债权最佳处置方式是成立专业金融资产管理机构，运用市场化资产处置手段，最大程度回收不良资产。金融资产管理公司是具有特殊功能的法人经济实体，由政府出资设立，主要职能是负责退出市场金融机构不良资产的管理和处置。金融资产管理公司通过运用自有资本、发行以资产为收益来源的证券、从其他金融机构拆入资金以及向中央银行借入短期流动性资金形成自有资金，以收购方式或接受委托方式接收不良资产，运用拍卖出售、债务重组、资产证券化或自主经营等手段，实现不良资产价值最大化，并取得经营收入。