基层调查在王安石变法中的应用及效果探究

徐富海

(民政部政策研究中心，北京 100721)

调查研究是制定政策的前提和基础，“情况不明决心大”是决策之大忌。所以说，调查研究是谋事之基、成事之道，制度创新和政策制定离不开社会调查。基层调查主要是通过实地考察，对某个地方或区域的客观实际情况进行了解和分析，调查清楚事情的真相和全貌，研究和把握问题的本质和规律，找到解决问题的思路和对策。只有正确使用好调查研究这个方法，才能达到预期的效果。本文通过宋朝熙宁年间王安石变法中基层调查的运用，分析在王安石变法中社会调查的功能、特点以及不足之处，探求社会调查的经验教训，以便于更好地掌握社会调查的方法与功能。

1 王安石变法中的基层调查

社会是共同生活的人们通过各种社会关系组成的一个庞大而复杂的共同体。正确地认识社会，有效地建设和治理社会秩序，一刻也离不开真实、准确、客观、完整、及时的信息。作为一种搜集和处理社会信息的方法，社会调查在政策制定过程中的作用越来越重要。虽然常用的调查方式有普遍调查、典型调查和个案调查，但基层实地考察能够更贴切地了解政策调整对象和老百姓的“民意”，更有助于发现政策执行过程中出现的问题和偏差，及时调整政策，从而达到预期的效果。我国历史上的调查，除了户籍制度之外，大多是典型调查和个案调查，最常用的方法是观察和访谈，基层调查也经常出现在社会改革的关键时刻，成为影响决策和社会舆论的一个焦点。因此，从调查角度分析历史，不仅丰富了对中国历史的理解，而且得出的观感和结论也会大不相同[1]。

为了更好地制订和推行新政，在王安石变法中，不仅皇帝派人去基层调查，王安石主持的变法机构也频频派人到基层巡查。熙宁二年(1069)四月，朝廷计划遣使刘彝、谢卿材、侯叔献、程颢、卢秉、王汝翼、曾伉、王广廉八人“于诸路相度农田水利、税赋科率、徭役利害”[2]。据苏辙说，自制置三司条例司设立后，“有事辄特遣使”“使者八人，分行天下”[3]。宋代虽有遣使出朝巡行的先例，但须经中书议决，皇帝批准，在变法期间却由三司条例司“欲有兴作”，随时奏遣，这在做法上史无前例。宋朝张耒《明道杂志》记录了当时见闻，在变法中每次派遣使者，其大事称察访，小事也派人调查，甚至连兴水利、种稻田等，都派使臣去看，以至于使者在路上前后脚地来来往往[2]872。

王安石非常关注变法措施是否“便民”，极力主张听取老百姓意见。与宋神宗讨论兴修水利与改革徭役时，王安石提出“去徭役害农，亦民事也。且议助役事已一年，须令转运使、提点刑狱、州县体问百姓，然后立法，法成又当晓谕百姓，无一人有异论，然后着为令，则其于民事，可谓不轻矣”[4]5444。王安石向皇帝建议“提问百姓”，听取州县群众建议，甚至要求“无一人有异论”，然后才能施行。无论其后是否真正做到了这点，但王安石提出这个标准体现了对百姓意见的重视和“民心不可欺”的尊重。从保守派对他的攻击中也可以看出，他广泛听取不同方面的意见，虚心向老百姓了解情况。例如，刘挚弹劾王安石不顾大体，竟然将“市井屠贩之人皆召之政事堂”议论变法措施，这一罪名也恰恰表明王安石没有拒绝老百姓的看法，而是非常宽容地听取意见[5]。

2 基层调查的案例分析

2.1 青苗法利弊调查与分析

熙宁三年(1070)二月，判大名府(兼任河北安抚使)的韩琦寄来的一份奏章，认为正在实施的青苗法存在明显的弊端：一是在青苗法执行中有严重的硬摊派行为。韩琦认为“条文虽禁止抑配(强迫贷款)，但倘不抑配，上户(富人)必然不愿借”[2]1000，即为了保障甚至增加利润，地方政府硬摊派，强迫不愿意借的农户也非得借款。二是地方官吏督促过甚。提举司要求将所有青苗钱都要贷出去，指望收取利息。对此，县镇的官吏不敢不执行。诏书规定先试点、后推行，现在试点的地方都不能准确实施，就遽然派出提举官在全国推行，甚至四川、广南也派出了督促的使者，让各地疑惑纷纷。因此，他请求皇上停止派遣提举官，还是让原来的提点刑狱官按照旧法来实施。三是追债太凶狠，败坏了皇帝的名声。韩琦发现，“兴利之臣纷纷四出”，为了政绩，官吏想尽办法让所有人借钱。但百姓借钱时容易还钱时难，一旦还不起，官府加倍迫害，导致民不聊生。韩琦高呼，他们都是皇上的子民，不能如此凶残啊！他请求废除了青苗法，罢免那些推行新法的官吏，就像原来常平仓那样不收利息、免费发放救济款物。

奏章中提到的青苗法颁布于熙宁二年(1069)九月，是王安石变法的核心，也是争议最大的一点。大名府是试行青苗法的地方，韩琦是三朝宰相，位高权重。他了解到青苗法实施中出现的一些问题，遂不顾新皇帝大力推行新法的意愿，上疏陈述新法的弊端。宋神宗读了奏章感叹：“韩琦，真是忠臣。身在外地，不忘皇室。我本以为青苗法是利民的，谁承想害民到了这种地步？”宋神宗变法的信心开始动摇了，怀疑推行法令的妥善性。

韩琦的观点得到了当朝元老富弼、欧阳修以及时任翰林学士司马光等大臣的一致认可，他们认同韩琦提到的问题，激烈地批评变法的缺点。变法派王安石辩驳说，汉朝的桑弘羊，搜刮天下的财富供皇帝私用，可以被说成跟老百姓争利的人，但执行新法是奉行周公的良好法度，抑制豪强兼并，赈济贫困，不是剥削老百姓供自己私利，怎么能说成与老百姓争利呢？他深入分析青苗法对老百姓的影响，说：“民别而言之则愚，合而言之则圣，不致如此易动。大抵民利害加其身则自当知，且又无情，其言必应事实；惟士大夫或有情，则其言必不应事实也。”[2]1004从当时新旧两派及其他人的记载来分析，大官绅士大夫中及豪强兼并的代言人反对青苗法；与此不同，在农村有很多赞同的人，那些地方就没有出现青苗法造成的反抗事件。

韩琦的奏章激化了当时赞同变法和反对变法两派之间的争论，青苗法自然成为两派争论的重要内容。例如，执政大臣曾公亮和陈升之都认为在城镇不应该分散青苗钱，王安石解释说，城郊发放青苗钱是因为本钱多，在满足农民需要的同时，可将剩余的贷款用来帮助城市居民中缺钱的买卖人。通过这些办法增加常平仓的储蓄，待灾害发生、百姓困乏之时发放，不至于道义有什么损害。曾公亮提出，城市的上等户没有必要借钱，下等户借钱后还钱又有困难。王安石解释道，既然我们采取自愿的原则，自然是不需要的人不申请青苗钱。陈升之说州县为了避免索要青苗利息的困难，可能会强迫让富裕户多承担青苗钱。王安石答道：“抑配诚恐有之，然俟其行此，严行黜责一二人，则此弊自绝。”[2]1003-1004意思是说，强迫或摊派青苗钱的情况或许难免存在，然而对这种做法，我们要严厉地惩罚一两个人，解决问题就可以了。他接着举例说，韩琦自己也说各县老百姓都不愿意呈递文状，如果河北存在强制摊派青苗钱的做法，有人不愿意，则韩琦一定会呈上他的文状。现在韩琦没有呈上文状，则表明百姓并没有认为青苗法不好，地方官也没有强迫摊派青苗钱的情况。

到底有没有百姓认为青苗法“不便”呢？王安石认为，只有拿出令人信服的证据才具有说服力，而韩琦拿不出来令人信服的证据。在韩琦上书反对青苗法不久，门下省左正言李常也上书，提出青苗法弊端很多，如让老实人虚认贷款、不曾借钱但支付利息等，因此请求皇帝废除。宋神宗阅后，问执政大臣曾公亮、陈升之和王安石如何处理李常的奏疏，王安石说：“可令分析，是何州县如此。”据宋史专家虞云国先生考证，“分析”一词表面上似乎是君主对台谏论列的人或事感到不详确或不妥当，令其作出进一步的解释，实际上传达的却是君主的不满[6]。

曾公亮和陈升之都反对这个做法，认为朝廷许可谏官“风闻言事”，怎么令李常“分析”？这里提到的“风闻言事”，即负责检举纠察、议论政务得失的御史台和谏院(宋时两个机构职权合一，通常合成台谏)，可以凭借听来的消息来弹劾官员或劝谏君主，就算最后发现失实，往往也不被加罪。按宋朝的惯例，为保护言路的通畅，台谏官“风闻言事”之后，有权利拒绝交代信息来源。曾担任过谏官的欧阳修说：“然所谓风闻者，谓事不亲见，而有闻于他人耳。”[2]1014曾公亮则认为：“王安石只是想通过辩论取胜罢了。”宋神宗严肃地问：“怎么能这么说呢？”曾公亮回答道：“如果我诬告，天可作证。”王安石说：“这是朝廷通过的法令，并不是我个人的意见。大臣应该遵奉朝廷的法令，努力维护法令的尊严。并不是我好辩论，而是想让人们遵守朝廷法令，信任新法，不要被没有根据的谣言动摇而改变。”[2]1066

最后，宋神宗同意了王安石的意见，下令让李常拿出证据。于是，曾公亮和陈升之称病请假，以此表示不服。虽然两位执政大臣不同意，但皇帝还是令范镇起草诏书让李常“分析”哪个州县虚认利息，但范镇不肯起草，封还了诏书。皇帝再命令范镇起草诏书，范镇再次封还，如此四五次。不仅诏书被封还，李常也不肯“分析”。宋神宗非常奇怪地问：“如果令言官说出是什么人说的话，或者以言论不实治言官的罪，是堵塞言路，但现在是说明违法官员是谁，为什么不肯说呢？”[2]1066况且李常开始赞同变法，不久反对新法，宋神宗认为他“前后反覆”，不是“佳士”，把他外放为滑州通判[2]1066。

作为最高决策者，宋神宗知道要想获得实情，就得掌握第一手材料。只有调查才有发言权，到基层调查一下，不就很清楚了吗？但派谁去呢？如果派主张变法的人去，反对变法的大臣不同意；如果派反对变法的人去，主张变法的大臣不同意。谁才能客观、无偏向地去了解真相呢？这时候，宋神宗想到那些与此事无关和天天在他身边的人——宦官。宦官不参与朝政，没有偏袒哪一方的理由。历任宋朝皇帝，都有派太监办事的传统。于是，宋神宗决定派太监张若水、蓝元振去调查青苗法的执行情况。结果，二人回来复命，“皆云甚便”，说百姓都赞成新法。宋神宗对此深信不疑，打消了废除青苗法的念头，重新确立了推行新法的信心。据记载，王安石还将自己的学生、来自基层的秀州判官李定带到皇帝面前，李定说青苗法非常便民。以此为依据，皇帝不仅决定把变法继续下去，而且要把这种“利国利民”的好政策推广全国。他命曾布起草文件，驳回韩琦反对青苗法的意见，并将这份驳回的文书颁行天下，向天下人彰显朝廷推行变法的决心。

王安石倍感欣慰，立即上朝，继续推行新法。据《长编记事本末》记载，王安石重回岗位，更加坚定变法，而且不再肯听别人的意见。韩琦见到奏折被公开驳斥，又上疏申辩，但没有得到任何答复。受此牵累，韩琦辞去河北安抚使，反对青苗法的知审官院孙觉、御史中丞吕公著、知制诰兼直学士院陈襄都被贬官。对此，林语堂曾经无比感慨地说：“几名愚蠢无知毫不负责的查报人员，不知自己说的几句话，竟会对国家大事发生了影响。”[7]

枢密使文彦博入朝质问宋神宗：“不相信三朝宰相韩琦的话，而采信宦官，难道韩琦不如两个宦官吗？”[2]1083宋神宗闻言后脸色大变，但碍于文彦博是先朝重臣，没有当面斥责。文彦博自知皇上听不进去，悻悻退出。也许，文彦博自己也知道，并不是宋神宗不相信大臣而信任宦官的话，而是其更愿意相信变法能实现他富国强兵的梦想。

这次调查影响了新法的废立，对北宋王朝带来了重大后果。调查的重要性，不能只看调查的事情，也不能只看调查人的身份，还要看调查结果汇报的对象。因为他们汇报的对象不是一般的官员、贵族，而是宋朝最高统治者宋神宗。皇帝是封建王朝政策的最终决策者，具有至高无上的权威。向皇帝汇报调查结果，向最高决策者提供信息，不仅影响到了皇帝本人，关键在于通过皇帝本人影响到国家大政方针，进而影响到改革成败和王朝兴盛。

虽然皇帝信任太监调查的结论，但并没有消除一些大臣对调查结果的怀疑。比如，枢密使文彦博就想不明白皇帝为什么不相信三朝宰相，而宁愿选择相信皇宫里两个无名无才的奴才！反对新法的骨干人物司马光素来认为，不应该用内臣调查收集外臣的工作状况和能力，他提出朝廷内有两府、两省、台谏，地方有提、转、牧、守等各级官员，应该以他们为心腹、为耳目，视他们为股肱之臣[8]。司马光认为，这两个太监说谎了，他们收受了变法派的贿赂，得了好处，回来片面地为王安石说好话。从反对派的反驳来看，他们主要集中在调查的人。对于调查执行人来说，其疑虑主要有两点：一是这两个人的地位，是不是有权威。文彦博认为，相比三朝元老韩琦，两个太监地位低微，经验不足，不足采纳。二是这两个人的品德。司马光认为，这两个“小人”为私利歪曲事实，颠倒黑白，品德败坏，不足信任。但是反对派这种反驳，并没有改变此后事情的走向。

2.2 东明县群访事件调查与分析

熙宁四年(1071)，京城开封的城门打开之后，一下子涌进来一千多人。进城后，这些人直奔开封府大衙。这些人是开封府辖区内东明县农民，到开封府状告东明县地方官“县科役钱不当”。但开封府不予受理。于是，这群上访群众冲到王安石的私宅，王安石不得不接待了上访群众。

东明县就在开封城边，调查起来并不困难。但在调查中，群访事件形成了两个不同的说法，分御史台版本与王安石版本。

当时御史中丞杨绘极力反对免役法，曾言新法有“十害”。得知群访事件之后，杨绘立即派人去调查。调查结果认为，王安石手下的官员不根据官府原有的户籍账本划分百姓等级，而是私自先划分好了，直接分配到下面县里去执行，造成了很多村民从下五等变成上三等。对这场“闹剧”，杨绘向宋神宗上奏说：“东明等县百姓千百人诣开封府，诉超升等第出助役钱事，本府不受。百姓既无所诉，突然冲入王安石私第，安石谕云：‘此事相府不知，当与指挥不令升等。’仍问：‘汝等来，知县知否？’皆言不知。又诣御史台，臣以本台无例收接诉状，谕令散去。”[4]5429杨绘认为，该事责任者应是新法执行机构司农寺，“乃司农寺不依诸县元定户等，却以见管户口量第均定助役钱数付诸县，各令管认，升降户等，别造簿籍，前农务而毕”[9]。意思是说，司农寺不依照诸县原先制定的等级，而是命令各县另行造册，要求在农忙前办定，急促草率。杨绘认为，旧法中户等的升降程序是先根据民户家产的多少，从下而上，“乃可得实”。而新法的执行过程却是从上往下，先是由司农寺事先制定品数，再“令本县依数定簿”[10]。与旧法相比，新法乱改操作流程难以服众。邓绾是司农寺的知杂，曾布是检正，大家都害怕他们的威力，没有人敢说。最后，杨绘说别人不敢说，自己才说出来，东明县户等升降，“必稽户力高下而制七升降。州必凭县，县必凭户长、里正，户长、里正稽之乡众。”“岂有文移下县州府不知之理？”[4]5430杨绘将斗争的矛头直指免役法的执行程序及执行机构司农寺。

听说此事之后，宋神宗连下两道手敕责问王安石。王安石辩解说，外面煽动反对免役法的人，说免役法缴纳太多，于是煽动村民集体进京告状，以期用这种办法推翻免役法。王安石认为可以为聚众闹事者酌情减免一些役钱，但不要影响新法推行。宋神宗下令彻底究查东明事件，派遣府界提点司官到各县调查，要求一同编制五等簿籍，严格当职官吏升降户等，如敢将四等以下户升为三等，“从违制论，不以赦降原免”[11]1267。

同时，王安石也命令开封府提点邢狱赵子幾调查上访事件。赵子幾赞成新法，王安石认为“子幾有智略，可任用”[4]5590。因上访事件中东明县农民最多，赵子幾直指东明县。经查访，在试行免役法时东明县知县贾蕃故意把农户的等级提高，把五等农户提升为四等，有的甚至提升到三等，强制他们多出钱，村民不服，上县申述，县衙却把他们撵出去。有一位村民对贾知县说话粗鲁，被罚交铜钱，他儿子不服被罚铜钱，被重枷锁在县衙大门外，连续四天四夜，直至被枷死。而且，知县贾蕃平时借贷官钱，强行沽买村酒，从中牟利，早已引起民愤。不仅如此，赵子幾还查出，贾蕃是当时反对变法的枢密使文彦博的门生。贾蕃的上述行为虽然没有证据说明是文彦博授意，但可以确定的是，文彦博获知东明县群访件事后，在村民上京告状时，将贾蕃调入枢密院进奏院，帮助他躲避责任。

反对派刘挚也上书言新法弊端，认为免役法一出“人情惶骇，无所赴愬”“恐非所谓强干重内爱人宽役之意”[4]5430。王安石立即反驳，认为杨绘、刘挚所言不实，并且意识到群访事件背后隐藏的政争，对神宗说：“知东明县贾藩，范仲淹婿，好附流俗致民如是。”[12]10546王安石认为，贾蕃是旧党，攀附“流俗”，东明县事件不是新法自身的问题，而是贾蕃旧党为反对新法而挑起的事端。贾蕃(1019—1089)，以尚书遗恩入仕，调开封府开封县主簿，移封邱，监颍州酒税，曾任凤翔府郿县令、耀州富平县令。韩维任开封知府时，举荐贾蕃为东明县县令。贾蕃“娶范氏文正公之女”，范仲淹之子范纯仁属于反对派，与贾蕃交好。历史学家李华瑞也认为，此事是“贾蕃为反对和阻挠免役法的实施，故意把户等提高，因此激起不该纳免役钱民众的不满”[13]。

由于意识到案件牵涉重大，王安石加大调查力度。他调取开封、祥符两县新旧簿查阅，发现两县之间造簿等第的不同“皆系官吏缓急”[14]。由于地方官吏受贿，其在户等升降中做了手脚，结果两县发生超升户等。而且，在免役法执行中，有人竟然对老百姓说，如果一起上诉，可以免除役钱。对此，王安石对皇帝上言：听闻有煽动役法者，称“输多必有赢余，若群诉必可免，彼既聚众侥幸，苟受其诉，与免输钱，当仍役之”[12]4301。他认为东明县百姓上访是别有用心的人煽动的结果，再次将事件矛头指向反对变法的旧党。

围绕东明知县贾蕃的处置问题，熙宁年间新旧两党激烈斗争。赵子幾充当反击旧党的先锋，他在王安石的指令下将贾蕃抓进监狱。御史中丞杨绘反对这种处置方式，批评赵子幾遵照王安石意旨陷害无辜，上奏说“子幾若劾蕃五月十日前事，臣固无言；若所劾后乎此日，是以威胁令佐使民不得赴愬，得为便乎”[12]4303。杨绘再次说明上访事件的过错在于司农寺而不是贾蕃。监察御史刘挚也反对处罚贾蕃，上疏说：“赵子幾以他事迁就贾蕃，变更役法，不让老百姓说话，现在百姓来京诉讼，反而责怪县官不能禁遏。我就担心，人们猜疑朝廷钳天下之口。”[12]4303最后，刘挚反而请求“子幾挟情之罪，伏请付吏部施行”[12]4303，他要求惩治赵子幾打击报复地方官员之罪。

王安石为赵子幾辩言，认为刘挚“初不言此，乃弹击奉法之子幾，以为谄刻”[4]5457。检正中书五房公事、同判司农寺曾布也为赵子幾辩护，指责贾蕃的不法行为：“贾蕃作为县令，本来就应该执行变法条例，如果免役法有不便民的地方，法令已经允许自陈，因地制宜，但他不作为，促使老百姓上京群访，必然别有用心。即使不是别有用心，也是没有尽到职责。贾蕃不尽职不守法，应该严厉处理。”[4]5457曾布又列举贾蕃大量失职的事，反问到不去追究不体恤百姓、多次违法的贾蕃，怎么反而去责怪赵子幾呢？

由东明县事件引起的新法之争迅速升级，越来越激烈，将批判的矛头引向了免役法。熙宁四年(1071)六月，杨绘提出助役之法难行有五：“民难得钱，一也；近边州军奸细难防，二也；逐处田税多少不同，三也；耆长雇人则盗贼难止，四也；专典雇人则失陷官物，五也。”[9]随后，监察御史刘挚也上言陈述助役之法有十害，乞求陛下早日废除助役法，“以幸天下”。王安石非常愤怒，命令曾布做了“十难”以弹劾杨绘、刘挚，并认为助役法的实行是由“京尹韩维等之所共议”，而且已经出榜公示，让朝中官员、开封府乃所属官司，都可以陈述意见。王安石认为开封府于民事何所不预，民有所诉，斥而不受，而御史反而不批评这种失职做法，是因为“自非内怀邪诐之情，有所向背”，指责杨绘、刘挚为“诞谩欺罔”[4]5473。

王安石将曾布所写“十难”进呈给宋神宗，宋神宗“令绘、挚分析”[4]5474。冯京、王珪反对让杨绘、刘挚“分析”，宋神宗则说：“令分析方是朝廷行遣。”理应“令分析以闻”[4]5474。御史中丞杨绘将以前论助役法奏折上呈自辩，称“止是超升等第，此专是司农寺为首，岂可舍而究其他乎？”[4]5479他辩驳称自己是御史，弹劾司农寺是职责所在，接着指责曾布“挟与王安石是亲之势，公然不顾朝廷纲纪，欲障蔽陛下言路之意可见矣”[4]5479。刘挚反应强烈，更进一步指出“得君专政，安石是也”[15]。

在辩论中，王安石和曾布的反击及宋神宗对新法的态度，让杨绘、刘挚处于下风。结果，贾蕃被罚以不奉公之罪，刘挚被贬为监衡州盐仓，杨绘被罢为翰林侍读学士。之后，支持新法的刘庠代替韩维知开封府。除了人事上的变迁之外，在制度上，北宋政府下令，禁止将四等户以下升为三等，上三等户不愿纳钱而愿依旧担任徭役的，可以依照旧例的服务时限充徭役，不再纳钱。免役法的调整主要是为了缓和矛盾，让新法尽快、平衡地推行。

东明县群访事件让王安石知道，在皇帝的眼皮底下，关于新法的推行都有人敢耍花样，如果推行到全国，肯定会出现更多问题，困难更大。后来在免役法施行时，超升户等不是一个个别的情况，而是一个普遍的现象，而户等的制定也成为官吏盘剥百姓的手段，这使得原来以利民、便民为目标的政策，变成了官吏盘剥百姓的手段。由于免役法存在的弊端使其成为熙宁政争的一个争论点，东明县群访事件即是政争爆发的一个体现。

这次事件中，新旧两派矛盾再一次爆发，斗争更加隐蔽更加激烈，已经不再是一件简单的百姓集体请愿事件，而是反对者煽动、纵容老百姓阻挠新法的群众运动。历史学家漆侠分析道，反对派自东明县——枢密院——御史台，结成一股上下串通、左右呼应的力量，同来自基层反对免役法的能量相配合，造成了更大范围的社会危机事件。这意味着，斗争使得双方都得到了锻炼，方式愈加激烈，局势更加纷繁复杂。

2.3 上香引起的彻查之争

熙宁五年(1072)十月，枢密使文彦博去相国寺行香，看见御街东边堆积了很多果实，官差在旁边监督贩卖。寺庙门口的街道到处可见官方经营的买卖，吆喝着招揽顾客。第二天，他向宋神宗上书，指责市易司派小商贩在御街做买卖，“监卖果实”，从而“有损国体”[12]10262。他认为，堂堂大国不能蝇营狗苟追求小利，何况垄断买卖以求高额利润呢？他气愤地指出：那些急于敛取赋税，邀功晋升的官吏，鱼肉百姓，玷污朝廷声誉，让人非常愤怒。

御街是东京的繁华之所，只有从市易务赊贷的果子行人才能在此营业。每日市易务“差官就彼监卖”，充当客商与果子行人的中间人，“公取牙利”。牙利一般为交易额的5%，同市例钱一样，牙利作为市易务胥吏的俸禄支出，故王安石称之为“合纳官钱”。因为牙钱并未计入政府的财政收入，而由市易务支配，右司谏王觌说：“市易之患，被于天下，破民之产，而利皆归于牙侩胥徒。”[4]9506他认为市易法存在很大问题，利润都被官吏获得，导致小商人破产。文彦博也因此攻击市易法“官作贾区公取牙利”[16]。一些保守派大臣，特别是家里生意被市易司抢走的人，添油加醋批评市易司的种种不是。

虽然市易司帮朝廷赚了很多钱，但众怒难犯。宋神宗看了文彦博的奏章后，起了撤销市易司“果子行法”的念头。他问王安石：“市易务卖果实，审有之，即太繁细，今罢之如何？”[4]5826王安石回答说：“初未偿官卖果实也。”[4]5826王安石解释说市易务并没有经营果子买卖，只是将本钱借给果子行人，由果子行人直接与客商交易。有了从市易务赊贷的本钱，果子行户不再拖欠客商的货款。市易务差人每天收取合纳官钱，并不是自己在卖果实。对于市易务过于繁琐之事，王安石继续说：“治理国家应该讨论立法是否对人、对事有利，而不是因为细小而停止。市易务勾当官是收取商人税的，事情烦琐，但也不能说他们不是为大局在做贡献。所以，我认为大人物不应当陷于烦琐细碎的事务。市易务这样烦琐的小事，就不应该由皇帝朝夕检查。这也是《书》上所说的啊。”[4]5827为进一步劝说皇帝，王安石又解释说，“如果皇上检查太严，要求过于苛刻，会让臣子畏畏缩缩，不敢创制”。“至于那些为国家发展，打击兼并，收取盈余，振兴功业，拯救时艰，是先前圣贤做的事情，不能说他们也好利润。”[4]5827经过王安石的解劝，宋神宗认识到新法“诚比旧极佳，行人亦极便”，不再追究市易务监卖果子事。

为什么会引起以上争论？原来，很多城市贫困人口愿意向市易司贷款做小生意，但他们没有可供抵押的财产。怎么办呢？吕嘉问想出了一个办法，他将一些人流量较大的街道设立为“商品街”，把官府仓库内的时鲜水果、针头线脑等小商品，赊给一些想做买卖又没有本钱的贫困百姓售卖，官府派人专门负责监督管理并收取费用。这种经济管理模式比较超前，也很实用，穷苦百姓有了出路，官府也有收益。但吕嘉问实施的管理模式让文彦博等大臣看不惯，批评“有辱斯文”“玷污朝廷”。批评的奏章报上去之后，过了十几天，文彦博没有等来任何结果，他又上书说，市易司官员派人监督水果买卖，并不是小事，而是损害非常大，绝对不可行。难道有堂堂大国公然求利而不被非议的吗？王安石对皇帝辩解说：皇上您给百姓贷粮二百万，给军队增加的粮食数十万缗(一千文为一缗)，还有增加选人俸禄、增加官吏俸禄、给押运货物的人员费用也有百万缗，天下的人，无论聪明还是愚蠢，都不会认为皇上贪图利益，怎么会有花费巨大的事情不讲，而专门说买卖水果收入几千缗就成了牟利了呢？其实，正是因为老百姓苦于官员勒索，又被垄断权贵、商人排挤，所以才有了市易法的这些措施。

为推行新法，王安石大胆提拔了一大批中下层官吏充任要职，吕嘉问是其中一个，负责在京市易务。宋神宗拿出自己的私房钱500万贯，交给吕嘉问做本钱。为了缓和京城物资供应紧缺，他先后派人“往湖南贩茶、陕西贩盐、两浙贩纱”[17]，打破大商人的垄断，稳定了物价。但是，吕嘉问的做法严重打击了垄断商人和贵族的利益，遭到了多方反对，成为反对派攻击的焦点。批判吕嘉问的声音传到皇宫，致使宋神宗对市易法产生了怀疑。听闻吕嘉问受到非议，王安石向宋神宗进言：如果不是吕嘉问，谁还敢不避利害，敢于碰触上下左右形成的陋习？除了我，还有谁会为他辩护呢？宋神宗说：“既然这样，为什么士大夫认为市易务不便利呢？”王安石请皇上指出言者姓名，令吕嘉问一条条分析说明。宋神宗无言以对，吕嘉问暂时得以保全。

王安石评价吕嘉问“守公奉法”，并表白式地说：“我与吕嘉问非亲非故，只是与他讨论市易务。”有了王安石的支持和培养，吕嘉问才在政治上有所作为，市易法也得以贯彻执行。但市易法在推行过程中，的确出现了失误和违法行为。如楚州市易务王景彰曾违反市易务法令，让商人“自纳息钱”，还强迫商人不得到其他地方买卖。最为严重的是，随着变法的演变，市易务出现了“挟官府而为兼并”的不良趋势。有人反映吕嘉问凭着王安石的势力，“凡牙侩市井之人有敢与市易争买卖者，一切循其意，小则笞责，大则编管”[4]6133。

对此，王安石深知变法必定要“言利”，曾理直气壮地宣称：“如果市易务不讲求利润，怎么能干成事呢？”[17]尽管吕嘉问搜刮市易息钱不择手段，但客观上也增加了国家财政收入，且在一定程度上达到了“抑兼并”的成效。王安石非常欣赏吕嘉问的行政能力。在他看来，即使吕嘉问有不当之处，那也是瑕不掩瑜，是可以原谅的。对于吕嘉问受众人攻击的原因，王安石认为：“缘尽力则犯众怨，犯众怨则中伤以法，而朝廷或不能察，不能察则反得罪。”[17]尽管王安石极力为吕嘉问辩护，但吕嘉问的个性与行为，使得围绕市易法的斗争开始变质，变成了变法派的“内斗”。吕嘉问比较强势，没有把三司使薛向放在眼里，诬告他阻碍市易法实施。宋神宗早就认为薛向不忠实，因此罢免了薛向，任命翰林学士曾布担任三司使。曾布虽是变法派成员，但素知吕嘉问骄恣，也不喜欢这样不听话的下属。由于王安石维护市易务的工作，曾布就跳过王安石直接向宋神宗反映市易务作奸犯科、强买强卖、账目混乱等问题。宋神宗不知道曾布揭露市易务内幕的目的是整垮吕嘉问，开始怀疑市易务真可能存在上述问题，疑惑更深。当时不断有人控告吕嘉问承办市易务做了很多违法之事，宋神宗多次责问，但最终都不得要领。于是，熙宁七年(1074)三月二十日，宋神宗夜下手札，命曾布调查，然后详情具奏，务将市易务不法之事查明。

皇帝让变法派成员曾布调查新法，看似不可能调查出问题来，但就是这个看似不可能，成为可能。曾布对吕嘉问的行为早有耳闻。在曾布察访河北时，曾邀请魏继宗一同监察市易务。魏继宗对市易务的成立及经营情况非常熟悉，他认为市易务已经不是当初设立的样子了，负责人刻薄悭吝，城市居民都不满意。当皇帝亲自下令调查，曾布为个人前途考虑，决定追查市易务，一是可以讨皇帝之心，增加自己的政治力量，二是可以压制骄纵的下属吕嘉问。接到密令之后，曾布遇到了一个难以逾越的阻碍——吕嘉问。史料记载，“中书(曾布)每以不便事诘嘉问，未尝不巧为蔽欺，至于案牍往往藏匿改易”[18]。吕嘉问刻意阻挠周旋，致使调查遇阻。为了打开局面，经皇帝同意，曾布以三司的名义出榜募人告发吕嘉问在市易司的不法行为。

获知曾布出榜，吕惠卿意识到问题的严重性。他派弟弟吕温卿秘密拜访王安石，告知张榜的事情，并解说：“行人辞如一，不可不急治继宗，若继宗对语小差，则事必可变。”[18]意思是说，魏继宗是关键人物，如果他出面揭发，阻挠市易法的局面一定不可收拾。作为新法的倡导者王安石，不可能不知道新法实施中出现的问题。他心情非常复杂，深知一旦问题被揭开，势必遭到更加猛烈的抨击。他一度连夜收缴文榜，但左右人告诉他榜上盖有皇帝御宝，王安石只好罢手。

榜文贴出后，第一个向曾布检举的是魏继宗。曾布带魏继宗去见王安石，王安石问：“既然如此，为什么不早说？”魏继宗答：“吕嘉问天天在您身边，我不敢说。”王安石“默然”[18]。从王安石沉默可以看出，他对吕嘉问的行为或是不甚了解，或有难言之隐。

曾布将魏继宗所述情况，向宋神宗回奏：“(吕)嘉问务多收息以干赏，凡商旅所有必卖于市易，或非市肆所无必买于市易，而本务率皆贱买贵卖，重入轻出，广收盈余。诚如继宗所言，则是挟官府而为兼并之事也。”[18]接到曾布的报告，宋神宗喜形于色，当场勉励曾布说，“看来要了解实情，非你不可”。史料记载，宋神宗先是瞒着王安石令曾布彻底追查市易务，听到曾布汇报，宋神宗说：“朕久已闻之，虽未经覆案，思过半矣。”[4]6134可见，宋神宗早就怀疑市易务存在违法经营，并已经有了自己初步的看法。

曾布彻查市易务，使新法陷入艰难的困境。王安石护法心切，坚决否认市易务违法事实，认定曾布弹劾吕嘉问是为了泄私愤，视曾布为“沮害”新法的反复小人。他以辞相要挟，迫使宋神宗派吕惠卿与曾布共同彻查市易法。吕惠卿与曾布不合，经常攻击、讥讽曾布。在调查市易务违法案中，曾布与吕惠卿二人意见相左。吕惠卿庇护吕嘉问，与曾布完全相反，两人各持己见，冲突日趋激烈。熙宁七年(1074)三月十三日，宋神宗又降手札令曾布奏对，曾布即向神宗详细陈述调查了解到的情况。起初，神宗很相信曾布的话，但不久改变了态度，接受了吕惠卿的请求，将魏继宗送开封府拘禁起来。为了保住自己，曾布再次揭发吕嘉问违反市易法，揭露吕惠卿在追查市易务中搞阴谋活动。宋神宗态度暧昧，但仍要曾布与吕惠卿继续调查交易务存在的违法经营问题。

在此案中，变法派内部的矛盾固然暴露无遗，但宋神宗与王安石在市易法上的分歧也是客观存在的另一对矛盾。曾布追查市易务很大部分是遵从了宋神宗的意志，但皇权高高在上，王安石等人不可能指责皇帝，于是曾布就成了他们反对的焦点，由此导致了变法派内部的分裂。变法派的内讧引爆了反对派的炸药桶，大商人认为市易务每年一百五十多万贯的收益，就是打劫他们的利润获得的，他们极力诽谤市易务。皇帝动摇不定的态度、变法派内部分裂和众人对市易务的指责，令王安石心中十分愤懑，感到新法难以继续推行，于是向神宗恳辞相位。加上连年旱灾，批评王安石“惹怒上天”的人很多，宋神宗最终接受了王安石的辞相请求。

但彻查易务案并没有结束。熙宁七年(1074)四月十九日，韩绛接替王安石的职位，吕惠卿则由翰林学士提升为参知政事，接力王安石主持变法。这种变化，对曾布极其不利。同年五月二十四日，应吕惠卿之请，宋神宗令章惇、曾孝宽就军器监立专案审查曾布所究市易事，曾布“素与章惇有隙”，结果可想而知。曾布以“不觉察吏人教令行户添饰词理，不当奏而奏”和“所陈治平财赋内有内藏库钱九十六万缗，当于收数内除豁，布乃于支数内除之……当奏事诈不实”[4]6134二罪，落职知饶州(今上饶)；提举市易务吕嘉问也以 “不觉察杂买多纳月息钱”[4]6134之罪，到常州任知府。

彻查市易务案，结果非常有意思，曾布被贬落职，罪名之一是“坐不觉”，即调查情况不实。可见，宋朝案件的处理非常重视调查情况的真实性。该案涉案人员，争论的一个焦点也是围绕“事实”进行的。但是，调查的“事实”并不是一个客观的问题，而是存在一个主观认定的问题，这个“认定”中掺杂了很多利害和斗争，受到当时朝中“大局”的影响。因此，与韩琦上书青苗法一样，即使调查清楚了“事实”，事实能不能被认为是“事实”，也是一个关键的所在。

3 争论的核心

基于社会调查的重要性，越是在社会改革的重要关头，就越需要深入实际进行调查研究，以便于把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，把解决问题的思路和对策研究透彻。但是看到了现象并不意味着找到了解决问题的办法，调查结束后一定要进行深入细致的思考，进行一番比较、分析、研究，并对政策执行效果进行评估与反馈。

在以上案例中，争论集中在什么是评判的标准上面。对此，皇帝和大臣都有一个评判的共识，有一个利弊的态度。曾经反对免役法实施而后又反对废除的李常在元祐二年(1087)认为“法无新旧，便民就是良法”[19]。是否良法，虽然派别不同，但都认为“是否便民”是评价标准。

例如，熙宁四年(1071)正月，宋神宗与大臣讨论广惠仓时，曾严肃地讨论过评判的标准。宰相曾公亮提出“利不百，不变法”[11]1206。宋神宗说：“但义理可行则行之，自无不利。”[11]1206意思是说，从义理上可行，那就应该变法，这种变法自然没有不好的。王安石进一步解释：“利者义之和，义固所为利也。”[11]1206王安石的话出自《易传·乾文言》，利指利益，义指道义，和指统一。意思是说，要得到利益，就要讲求与道义的统一。真正的利是建立在道义的基础上，合作共赢，对大家都有利，才是真正利益。曾公亮进一步说：“亦有利于公家不利百姓者，不可谓之义。”[11]1206王安石赞同：“若然，亦非人主所谓利也。”[11]1206可见，曾公亮和王安石都认为变法就是为了百姓，都是为百姓谋利。对此，历朝历代君主大臣没有一个曾经公然反对的，这是变法与否的一个“共识”。既然大家认同了这个“共识”，是否就没有了分歧呢？分歧还是有的，主要在于如何实现这个“共识”，是否实现了这个“共识”。为了实现这个“共识”，这就要进行调查研究，调查是否实现了“利民”目的。

在变法中，宋神宗也喜欢听纳人言，他多次告诉王安石要听取台谏官员的意见，免得丧失人心。对此，王安石非常认同，但对“人言”有不同的理解，提出“所谓得人心者以为理义。理义者，乃人心之所悦，非独人心，至于天地鬼神亦然”[20]。王安石认为，得理义者才能得人心，假如理义在手，即使周公遭到四国叛乱也不能算是失去人心，如果没有理义，就是像王莽那样几十万人歌功颂德也不能说已得人心。但是如何才算是达到了理义？可能各家标准不一，但如果以自己的标准作为判断是非，可能会导致盲目独断。如果这时一味依靠强权来推行，或许可能走向了自己预期的反面。就青苗法来讲，或许韩琦、张若水、蓝元震、李定，反映的情况都有对的成分，反映了事物的一个方面。韩琦提出了青苗法放贷遇到的问题，两太监汇报了青苗法的益处。见到害处，让人改变主意停滞不前；看到益处，让人决定继续做下去。但事情总有好的一面，也有不利的一面，利害相比孰轻孰重，这不仅仅是数字问题，权衡问题，而且也是一个转化的问题。

试想，如果宋神宗和王安石冷静地分析韩琦的奏章，是不是会有所改善呢？相比而言，韩琦的奏章，问题看得准确，分析也非常深刻。比如韩琦看到了青苗法中利息的两面性，取息能增加政府财政收入，也可能产生“取利于民”的问题。可惜，韩琦奏疏中提到的问题，并没有被宋神宗和王安石吸取借鉴，这封奏疏反而让韩琦与王安石产生了更大的隔阂。这种隔阂，不是他与王安石之间的龃龉私仇，而是他代表的保守派与王安石代表的变法派之间的路线之争。这种路线之争与派系之争的复杂关系，有时会演绎出匪夷所思的逻辑，导致非预期的后果。这个后果就是，王安石翻身之后获得了宋神宗的信任和依赖，他很快就对保守派进行了清算，一个又一个保守派被贬被罚，很多朝中权贵被迫离开京城。在变法中，立场不坚定的苏辙、苏轼、张载等纷纷离开了王安石，而坚定支持变法的吕惠卿等人则获得了更大的权力和话语权。在朝廷官员队伍调整后，一个又一个新法加速出台，以更强硬的行政力量推行下去。

青苗法利弊调查与分析是标志性的事件，在王安石变法中也是一个分水岭。在此之前，主张变法的新党和反对变法的旧派之间的斗争，还是君子之间的方式——动口不动手，大家讲事实，摆道理，还算讲规矩、明事理。但在这些基础调查事件后，发现用正常办法已经无法获得优势，就开始转成赤裸裸的人身攻击，采用了非常手段，不是探究对错，而是以打到对方为目的。从此，“政事之争”逐渐变成了“派系之争”，“对事不对人”变成了“对人不对事”的行为逻辑。在这种逻辑下，辩论也逐步失去了高尚与卑劣之分，成为一个又一个党同伐异的故事。

4 讨论

既然曾经进行过基层调查，为什么宋神宗和王安石没有吸收基层调查中合理的因素，修正变法中不利的做法，从而在不断修正中完善政策呢？这个问题，并不是特例，而是公共政策中普遍存在的问题。这个问题背后，有个“大问题”——如何获得正确的认识，如何认清客观的事实？人人都想获得事情的真相，但为什么人们往往被自己所愿意相信或认为相信了会更有益的东西所影响呢？为什么政策执行实施的过程中有些“好的想法”却没有得到好的结果呢？

基层调查是认识社会、了解民意的基本方法。然而，基层调查的真正任务不在于收集到多少案例，而在于通过将感性知识上升到理性知识，在于透过现象而了解事物的本质及其规律性。毛泽东说过，要了解情况，唯一方法是向社会做调查，调查社会各阶级的生动情况，对于担负领导工作的人来说，有计划地抓住几个城市、几个乡村，用马克思主义的基本观点，如阶级分析的方法，做几次周密的调查，乃是了解情况最基本的方法，只有这样，才能使我们具有对中国社会问题的最基础的认识[21]。

通过从基层调查入手，分析青苗法利弊、东明县群访事件以及市易法的“根究”争论，都可发现决策争论的依据与标准。但是，对待这些“依凭”的态度，是变法能否得到适当调整的关键因素。一方面，传统调查存在很多缺点，虽然调查者可能尽心尽力务求资料翔实准确，但大多停留在一般记录阶段，甚至认为对记录进行统计整理便是“科学方法”了。因为缺乏明确的方法论指导，没有细化的指标，调查的过程也不深入，导致不同的调查对象、调查方式或调查设计会出现不同的结论。另一方面，传统调查带有很强的目的性或立场。调查要求一切关于事实的知识都应以经验的实证材料为依据，调查者独立于事务之外。正如李景汉所说的：“社会调查研究是用客观的方法研究社会现象。调查者必须不拘成见，不参加个人的感情或主观的玄想，要以科学的态度，搜集事实，这才称得起是忠实的社会调查者。”[22]

在王安石变法中，基层调查之后，不同立场的人对待这些调查信息会出现不同的认识，且都认为自己的认识正确。在制定变法方案之初，王安石已经意识到了权贵阶层的激烈反对，也明白改革会触动不同阶层的根本利益。因为要想富国强兵，就不得不考虑财政。而增加财政收入，抑制贫富分化，就不得不触及既得利益集团。但变法实施中，由于时代的局限，王安石依凭行政权力，寄希望于他们服从命令、本着对王朝发展负责的态度做出选择。但是变法触及了一些权势群体的利益，而这部分群体的干扰性又特别强，在他们的不断阻挠之下，变法也就慢慢失去了最初的目标。历史上的变法大都是不同利益集团之间的博弈。出现于北宋中叶的王安石变法，由于不同利益集团之间的博弈，国家的中央财政制度发生了重大变迁，影响了之后的整个宋代[23]。改革就是相关利益博弈的结果，利益相关方相互作用的净作用，决定着改革的实际效果，而这个结果可能与当初设想的目标差异很大。

王安石变法的案例表明，出发点良好的政策可能产生非预期后果，导致一系列非预期的社会效应，致使变法走向了当初设想的反面，掉入了“非预期陷阱”。在现代社会理论中，最先提出“非预期结果”的是美国社会学家罗伯特·默顿(Robert K.Merton)，他认为“有意的社会行动产生的既不在意图之中，也不在意料之中的后果”[24]，这种后果包含意外收获，也包含意外危害。由于着重于一般社会行为分析，默顿将非预期后果的原因归于疏忽、错误、意识形态偏执等导致的知识缺乏。与此不同，吉登斯提分析了专家知识的运用可能带来的意外后果，如抽象知识应用到具体情境中发生的“操作失误”、理想化的专家知识因脱离实践而导致的“设计错误”等。贝克从风险社会角度出发，认为人们试图减轻风险的各种努力，可能不可避免地产生新的未预期的各种风险。如果我们不能很好地做好预防，可能会导致比原来更加不利的后果。

以此分析，由“惠民政策”到“逐利行为”蜕变，表明王安石变法出现了种种弊病和偏差。导致产生这种偏差或目标偏离的原因，从根本上说，源于封建专制权力。权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制，造成了普遍的腐败寻租活动的基础。所以，阿克顿勋爵(Lord Acton)说：“权力通常导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”[25]由于历史发展阶段的局限，王安石不可能触动专制权力与等级制度，更无法用法治公平以及公众监督来推进社会改革。传统政策主要关注政策制定，现代政策研究需要对政策各种因素进行实证调查、对收集的资料进行定量分析。政策是一个动态过程，包括问题的确定、政策决策、政策分析、政策执行、政策评估、政策调整与政策终结等。社会发展越来越关注政策执行与评估，这些变化与现实世界越来越复杂地关联在一起。特别是对社会进行改革时，如果不能充分利用理性的方法明确政策决策和执行，改革过程必然无法应对各种复杂和困难的问题。