新型举国体制：演进、特征与价值

苏贵斌

福建师范大学马克思主义学院，福建 福州350117

引言

所谓举国体制，就是“以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制”[1]，充分体现了我国社会主义制度集中力量办大事的显著优势。党的十九届五中全会提出，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”[2]10。何谓新型举国体制？与传统举国体制有何不同？新发展阶段下为何要坚持和发挥新型举国体制优势？为此，笔者系统梳理新型举国体制的历史演进，深入分析和总结新型举国体制的鲜明特点和现实价值，以期更深刻地理解和把握新型举国体制的丰富内涵，推进国家治理体系与治理能力现代化。

1 从举国体制到新型举国体制的历史演进

新型举国体制的构建与发展同中国共产党的诞生创立、发展壮大相伴随，经历了新民主主义革命时期的思想萌芽阶段、社会主义建设初期传统举国体制的形成与探索阶段、改革开放时期新型举国体制的构建与发展阶段及中国特色社会主义新时代新型举国体制的完善与提升阶段。

1.1 新民主主义革命时期的“举国”思想

在新民主主义革命时期，中国共产党就有了团结全民族力量进行战斗的“举国”思想，特别体现在抗日民族统一战线的建立，这同时也是中国共产党取得革命斗争胜利的三大法宝之一。1931 年“九·一八”事变爆发，日本悍然发动侵华战争，使中华民族处于生死存亡的危急关头。但是，国民政府置国家和民族利益于不顾，执行不抵抗、妥协退让、“攘外必先安内”的对内政策。以毛泽东为代表的中国共产党人深刻认识到中华民族和日本帝国主义的矛盾已经上升为中国社会的主要矛盾，国内矛盾则降到次要和服从地位，双方继续内战只会造成国防力量的损失，而必须使“中国全体人民团结起来，建立举国一致的抗日阵线”[3]402。对此，毛泽东在1936 年写给傅作义的信中指出：“自相煎艾则亡，举国奋战则存。”[3]422

中国共产党顾全大局，以民族利益为重，提出在国共两党团结合作的基础上建立抗日民族统一战线。这条统一战线是“包括资产阶级及一切统一保卫祖国的人们的，是举国一致对外的”[4]。为实现团结全民族的举国抗战，毛泽东于1937 年7 月所作的《反对日本进攻的方针、方法和途径》中提出了一整套办法，具体包括：全国军队的总动员、全国人民的总动员、改革政治机构、抗日的外交、改良人民生活、国防教育、抗日的财政经济政策以及全中国人民、政府和军队团结起来，筑成民族统一战线的坚固的长城等八大纲领[5]。这套办法不仅充分体现了中国共产党在新民主主义革命时期就有了以国家利益为最高目标，为完成某一重大事业而发挥全民族力量的“举国”思想，而且充分说明了中国共产党人已经具有动员、机构改革、财政政策等方面的“举国”的具体办法。这为新中国成立后建立举国体制奠定了思想和理论基础。

1.2 社会主义建设初期传统举国体制的形成与探索

新中国成立之初，百废待兴，恢复和发展国民经济、快速实现工业化是党和国家的迫切任务。实现工业化的方法：一条是资本主义国家通常采用的模式，即从轻工业开始，所需时间较长，并且通过发动战争进行殖民掠夺和获取战败国赔款来推动；另一条是苏联模式，即通过构建高度集中的计划经济体制，由国家集中统一管理全国范围内的人员、物资和资金，举全国之力优先发展重工业来带动全面工业化。苏联通过这一模式用十多年时间走完了资本主义国家百年的工业化历程，成为世界第二大工业强国，由此成为落后社会主义国家快速实现工业化的典范。建国初期，由于受到帝国主义的封锁，又缺少社会主义的建设经验，中国选择了“向苏联一边倒”的外交政策，学习和模仿苏联模式进行工业化建设。1953 年以后，中国开始实施第一个五年计划，集中力量进行工业化建设和社会主义改造。1956 年，我国社会主义改造完成，形成了社会主义公有制占绝对优势的所有制格局。在此基础上，国家实现了对财政、物资供应、产品流通、劳动工资等社会经济活动的集中管理，建立起了苏联模式的高度集中的计划经济体制，同时建立起与之相适应的高度集中的政治体制、文化体制，传统举国体制随之形成。

依靠高度集中的计划经济基础上的举国体制，中国建立了独立的较为完整的工业体系和国民经济体系，取得了经济发展的巨大成就，为以后的社会主义现代化建设奠定了物质基础。但是，这种过度集中的计划经济体制的弊端也在实践中逐渐显露出来，主要体现在“政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重”[6]。这严重压抑了企业和职工的积极性，使经济失去了应有的活力。中国共产党人也觉察到这个问题，深刻总结经验，提出“以苏为鉴”。1956 年，毛泽东在《论十大关系》的报告中指出：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”[7]但是，由于长期以来对社会主义形成的固定观念和“左”倾错误思想的影响，1957 年后我国经济体制上过度集中的问题始终没能得到有效解决，传统举国体制也在实践中发生了“大跃进”“人民公社化运动”“赶英超美”等浪潮，使社会主义事业的发展遭遇了重大挫折。

1.3 改革开放时期新型举国体制的构建与发展

传统举国体制建立在高度集中的计划经济基础上，以指令性计划配置资源，忽视市场机制和价值规律的作用。这虽然在特定历史条件下起到了积极作用，但是随着条件的不断变化，越来越不适应现代化建设的要求，其历史局限性日益凸显。1978 年党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党中央把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，着重对不适应生产力发展要求的经济体制进行改革，破除苏联模式的弊端，确立了社会主义市场经济体制的改革目标，使传统举国体制重新焕发出新的生机和活力。党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”，充分肯定了市场调节对计划经济的补充作用。党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》提出“有计划的商品经济”，着重强调商品经济的重要作用，认为这是社会经济发展不可逾越的阶段和实现现代化的必然要求。党的十四大提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，实现了重大的理论突破。党的十七大进一步提出更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分肯定了市场机制的资源配置作用。同时，在所有制改革和分配制度改革上，逐步建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以及以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，使社会主义市场经济体制不断完善。新型举国体制在社会主义市场经济体制的建立和完善中逐步形成。

为更好地进行社会主义现代化建设，党的十二大提出，“必须由国家集中必要的资金，分清轻重缓急，进行重点建设”[8]，强调一方面要调动各方面积极性来提高经济效益，另一方面要牢固树立“全国一盘棋”的思想来克服资金过于分散的现象。由此，国家提出了集中必要的资源力量进行重点建设的“集中力量办大事”。同时，新型举国体制的应用领域也在不断调整。社会主义建设初期的传统举国体制主要应用于工业化建设、国防建设等，改革开放时期的新型举国体制则强化了社会发展的内容。1982 年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981–1985）》，和以往制定的五年计划不同在于强化了社会发展的内容。依靠新型举国体制，我国顺利完成了“三步走”发展战略的第一步、第二步，社会主义扶贫事业也取得了举世瞩目的成绩。江泽民在扶贫开发工作会议上指出：“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，把全社会各方面力量组织起来，形成强大合力，帮助贫困地区加快发展。”[9]此外，在关系国计民生的重大项目、重大工程和重大活动上，新型举国体制也发挥着巨大作用。胡锦涛在青藏铁路通车庆祝大会上指出：“这一事实再一次充分说明，只要我们坚持发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，并善于把这一优势同市场经济体制的优势有机结合起来，我们就一定能够推动关系国计民生的重大建设项目更快更好完成。”[10]

1.4 中国特色社会主义新时代新型举国体制的完善与提升

随着中国特色社会主义进入新时代，以习近平为核心的党中央继续深化经济体制改革，不断推进国家治理体系与治理能力现代化，使新型举国体制在理论与实践中都得到了完善和提升。

理论上，一方面进一步明确了政府与市场的关系。经过党的十四大以来二十多年的实践，我国社会主义市场经济体制已经基本建立。随着我国市场化程度和对市场规律的认识和驾驭能力的不断提高，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新论断，使市场在新型举国体制资源配置中的地位进一步提升，实现了重大的理论创新。另一方面进一步加强了新型举国体制的制度化建设。党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系13 个方面的显著优势，其中之一就是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的显著优势，并提出了“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”的要求。党的十九届五中全会进一步从科技创新体制机制方面提出具体安排，使新型举国体制更加制度化和规范化。

实践上，依靠新型举国体制优势，我国有效应对了重大风险挑战，实现了全面建成小康社会的宏伟目标，取得了科技创新的重大突破，使新型举国体制的治理效能不断彰显和提升。首先，面对突如其来的新冠肺炎疫情对全球经济社会发展造成的巨大冲击，党中央统筹全局，充分发挥新型举国体制优势，开展关键核心技术科研攻关，成功研发新冠肺炎的中国疫苗，在疫情防控阻击战中取得的重大战略成果。其次，2020 年是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的具有里程碑意义的一年。面对全面建成小康社会的突出短板，中国共产党团结带领各族人民不懈奋斗、举国一心，使脱贫攻坚任务圆满完成，充分彰显了中国制度集中力量办大事的优越性。再次，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，一些资本主义国家为遏制中国崛起开启贸易战、科技战，不断加强对我国的技术封锁。在这样的背景下，我国充分发挥新型举国体制优势，不断加强科技创新，取得了众多创新成果。2020 年，嫦娥五号探月工程圆满成功，习近平在贺电中指出：“这是发挥新型举国体制优势攻坚克难取得的又一重大成就。”[11]可见，新型举国体制在国家治理实践中发挥了重要作用，有效促进了国家治理效能的提升。

2 新型举国体制的显著特征

社会主义市场经济条件下的新型举国体制与传统举国体制相比具有多方面的区别，主要体现在参与主体、资源配置、战略支撑和利益分配等四个方面。

2.1 参与主体：政府主导下的多元主体共同参与

传统举国体制建立在单一的公有制基础上，并形成高度集中的组织管理体系。这虽然有利于资源、人员的统一管理，但随着系统规模的不断扩大，其负面效应也在逐渐增加，难以适应社会经济条件的变化，且不利于调动企业积极性，束缚了生产力的发展。新型举国体制则是建立在以公有制为主体的多种所有制经济基础上，它是政府、企业、科研院所、高校及用户共同形成的“政产学研用”的多元主体共同参与格局。这就决定了新型举国体制区别于传统举国体制的政府单一主体的管理和参与模式。当然，为保证新型举国体制决策、执行、监督的正确有效，以及有效统筹各方面资源力量和调动各方面积极性，必须坚持政府的主导。但这并不意味着新型举国体制承袭了传统举国体制的单一政府的管理和参与模式，而是在明确各个参与主体协同合作关系的基础上构建起来的多元主体参与模式。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：“健全政府投入为主、社会多渠道投入机制”[2]12，这充分明确了政府主导下多元主体参与的新型举国体制合作创新模式。在这一模式下，各个参与主体根据自身的功能定位、优势强项、技术力量，充分发挥协同作用，从而形成功能互补、上下协同、深度融合、科学高效的强大合力。

2.2 资源配置：政府作用与市场机制的有机结合

政府计划与市场机制是资源配置的两种主要方式，正确处理好政府与市场的关系，是充分发挥新型举国体制的关键。社会主义建设初期的传统举国体制主要依靠政府行政指令直接配置资源，忽视了价值规律和市场机制的作用。这种高度集中的计划经济虽然在一定程度上能够提高资源的配置效率，但也严重抑制了企业的活力，无法充分调动企业的积极性、主动性和创造性。市场机制通过价格信息反映资源的供求状况，能够有效调节生产和流通，从而达到各种生产要素和资源的有效配置。同时，市场机制能够促进各个市场主体展开竞争，按照优胜劣汰的法则来调节市场运行，有利于推进技术的进步。党的十八届三中全会以后，新型举国体制下的资源配置方式既发挥了市场机制的决定性作用，又更好地发挥政府作用，实现了政府作用与市场机制科学而有效的有机结合。新型举国体制之所以强调更好发挥政府作用，是因为市场机制也存在缺陷，无法有效解决贫富分化、市场垄断、公共产品供给不足以及个体投资的短期性等问题。同时，我国是社会主义国家，消灭剥削、消除两极分化、实现共同富裕是社会主义的本质要求，解决不平衡不充分发展问题和满足人民群众日益增长的美好生活需要是新时代我国社会主义的生产目的，而这些都有赖于更好地发挥政府作用。可见，政府作用与市场机制的有机结合，不仅使新型举国体制的资源配置更加高效，而且充分体现了社会主义的本质要求。

2.3 战略支撑：自力更生与开放合作的辩证统一

所谓自力更生，就是从本国实际出发，依靠本国人民的奋斗和努力来发展本国革命和建设事业。所谓开放合作，就是吸收和借鉴各国文明成果，通过引进国外资金、技术、设备等促进我国事业发展。自力更生与开放合作二者蕴含着唯物辩证法关于内因和外因关系的哲学原理，是辩证统一、相辅相成的。社会主义建设初期，由于受到西方帝国主义的经济封锁和苏联大国沙文主义的强大压力，以毛泽东为代表的中国共产党人充分发挥举国体制优势，主要依靠自力更生和艰苦奋斗，成功建立起了较为独立完整的工业体系和国民经济体系。党的十一届三中全会以后，我国开始实行对外开放的基本国策，通过引进国外资金、技术、管理经验等，并依靠举国体制推进社会主义现代化建设。但是，“从发达国家取得资金和先进技术不是容易的事情。有那么一些人还是老殖民主义者的头脑，他们企图卡住我们穷国的脖子，不愿意我们得到发展”[12]。因此，我们一方面实行对外开放，另一方面坚持自力更生。中国特色社会主义进入新时代后，国际环境日趋复杂，经济全球化遭遇逆流，一些资本主义国家发起贸易战、科技战，对我国实行技术封锁。对此，习近平强调，“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全”[13]11，同时，“自主创新是开放环境下的创新，绝不能关起门来搞，而是要聚四海之气、借八方之力”[13]17。新型举国体制在坚持自力更生的基础上通过开放合作，以二者的有机结合推动社会主义建设事业的发展。

2.4 利益分配：社会利益与经济利益并重

传统举国体制建立在单一的公有制和计划经济基础上，政府是资源投入的唯一主体，其产出不直接面向市场，主要在于社会利益目标的实现，较少考虑经济利益问题，因此利益分配所涉及的问题较少。社会主义市场经济条件下的新型举国体制则是多元主体的共同参与，政府只是投资主体之一，还有企业、科研院所、学校等其他投资主体的参与。为此，必须兼顾各方利益，妥善处理好各个主体的利益分配问题。如果利益分配不合理，就会影响各个主体的积极性，最终可能导致这一体制流于形式而无法取得实效。不同参与主体的利益关注点不同：企业的目标在于实现利润最大化；科研院所和学校的目标既包含社会利益，也包含经济利益。因此，新型举国体制既要注重社会利益，又要注重经济效益，只有社会利益与经济利益并重，才能实现对各个主体的有效激励。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，“健全创新激励和保障机制，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，完善科研人员职务发明成果权益分享机制”[2]11。这充分体现了新型举国体制更加注重利益分配，不断加强各个主体的利益分配机制改革，从而充分调动各个主体的积极性，为新型举国体制增添活力。

3 新型举国体制的现实价值

中国特色社会主义进入新时代，坚持和发挥新型举国体制优势具有重要的现实意义，它是实现国家治理现代化的题中之义，是解决发展不平衡不充分问题的有效路径，是应对百年未有之大变局下的中国方案，是推进关键核心技术科研攻关的战略举措。

3.1 新型举国体制是实现国家治理现代化的题中之义

党的十九届四中全会指出，集中力量办大事是中国制度和治理体系的显著优势之一，并要求把制度优势更好地转化为治理效能。新型举国体制是集中力量办大事的现实制度体现，因此在推进国家治理现代化进程中必须坚持和发挥这一体制优势，使其更好转化为治理效能。一方面，新型举国体制能够高效调动各方面资源力量，聚焦目标任务，攻坚克难，是国家治理的重要法宝。在突发公共卫生事件和自然灾害的治理过程中，必须在第一时间高效调集各方面资源力量进行应急处置，而这就需要充分发挥新型举国体制优势。2020 年初，新冠肺炎疫情暴发后，在党中央的统一部署下，超过4.26 万医护人员驰援武汉，火神山医院仅用10 天就交付使用，充分体现了中国力量和中国速度，充分彰显了新型举国体制优势，为打赢疫情防控阻击战提供了有力保证。另一方面，新型举国体制能够克服短期、局部利益纷争，立足长远、整体利益谋篇布局，有效克服市场失灵。市场经济具有盲目性、短期性、经济性的特点，对于那些投资规模大、生产周期长、经济效益低的重大基础设施、重大科技创新项目、国防工业等，市场经济无法单独有效发挥作用，而依靠新型举国体制，能够立足国家整体和长远利益，通过政府作用和市场经济两只手的有效结合促进社会主义事业的健康可持续发展。

3.2 新型举国体制是解决发展不平衡不充分问题的有效路径

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展的不平衡不充分问题表现在经济社会生活的各个领域，涉及到“五位一体”总体布局的各个方面。例如，经济发展的不平衡问题主要体现在城乡发展不平衡、区域发展不平衡、产业结构不平衡等[14]，社会发展的不平衡不充分问题主要体现在教育、医疗、社会保障等领域。由于我国社会主义市场经济体制还不够健全，并且市场机制本身存在一定的内在缺陷，因而发展不平衡不充分问题单纯依靠市场机制很难有效解决，而必须充分发挥政府的作用。政府通过科学的宏观调控、有效的政府治理以及积极的政策措施，能够集中各方面优势力量进行协同攻关，从而提高资源的配置效率，进而促进发展不平衡不充分问题的解决。例如，关于城乡发展不平衡问题，党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的战略目标。在坚持共同富裕的社会主义根本原则下，我们党把“三农”问题作为全党的重中之重，并通过以工补农、以城带乡的先富带后富方法，依靠全国的力量大力实施乡村振兴，使城乡发展不平衡问题得以逐渐改善。可见，发挥新型举国体制优势，是解决发展不平衡不充分问题的有效路径。

3.3 新型举国体制是应对百年未有之大变局下的中国方案

百年未有之大变局是以习近平为核心的党中央基于对世界发展大势和中国历史方位深刻把握基础上所作出的科学研判。一方面，以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家快速发展，国际力量深刻调整，世界多极化加快形成，呈现出“东升西降”的新世界格局。另一方面，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际环境日趋复杂，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁，新冠肺炎疫情全球大流行对世界经济、政治、社会产生广泛影响。“世界怎么了？应该怎么办？”面对百年未有之大变局，中国走出了一条与西方发展模式和苏联模式都不相同的现代化道路。中国作为世界上第二大经济体，一向以积极姿态参与全球治理，承担大国责任，为解决人类问题贡献了中国方案和中国智慧。社会主义市场经济条件下的新型举国体制是市场机制与政府作用有机结合的一个创举，是中国特色社会主义取得巨大成就的重要法宝。它不仅能够提高资源的配置效率，使生产要素更高效地集中到事关国计民生的重大项目上，进而促进目标任务快速而有效的完成，而且能够使多元的参与主体共同分享收益成果，充分调动各方面的积极性。新型举国体制为新兴发展中国家实现现代化提供有益参考，同时为改革和完善全球治理体系贡献了中国方案。

3.4 新型举国体制是推进关键核心技术科研攻关的战略举措

改革开放以来，我国十分重视科技创新在生产力发展中的重要地位和作用，为此，邓小平提出“科学技术是第一生产力”的重要论断。经过40 多年的努力，我国的科技创新水平显著提高，在一些领域已达到世界先进水平。但是，我们在一些领域的关键核心技术方面，与国际先进水平还存在很大差距，特别是在基础研究和原始创新方面还存在很大的短板。近年来，单边主义、保护主义越演越烈，以美国为代表的发达资本主义国家凭借关键核心技术方面的优势对我国实施科技战，企图通过科技封锁来遏制中国的崛起。在这样的背景下，实现关键核心技术的突破，解决“卡脖子”问题，打破发达国家的技术封锁，成为当前我国极为重要且迫切的任务。关键核心技术的突破，“很难在现在的产业技术政策框架内通过对现有政策体系的修修补补来达到目的”[15]，必须另辟蹊径，新型举国体制便是实现这一目标的有效战略举措。一方面，在市场经济条件下，不同主体的利益诉求各不相同，单纯依靠市场机制很难将科技创新所需的资源有效地聚集起来，而新型举国体制通过发挥政府的主导作用，能够在市场经济条件下把分散在不同主体的资源高效聚集，并立足于国家整体和长远利益，根据目标任务攻坚克难，有效弥补市场机制的不足。另一方面，新型举国体制能够对分散的资源进行集中统一调配，打破不同部门间的壁垒，提高组织的管理和执行效率，形成上下一心的强大合力。因此，充分发挥新型举国体制优势是我国实现关键核心技术攻关、解决“卡脖子”问题的重要战略举措。

4 结语

新发展阶段下，坚持和发挥新型举国体制优势，有利于推动经济的高质量发展，提高国家的科技创新能力，应对前进道路上的各种风险挑战，是推动国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。应该注意的是，未来在完善社会主义市场经济条件下的新型举国体制需要围绕三个方面展开：一是要加强党的领导，强化政府的组织和协调功能，完善多元主体共同努参与的组织和管理体系；二是要处理好政府与市场的关系，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用；三是要贯彻共享的新发展理念，不断完善按生产要素和创新要素进行分配的利益共享机制。由此，新型举国体制将进一步彰显中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，为实现第二个百年奋斗目标提供不竭动力。