重大突发事件处置中法治政府建设论纲＊

王春业

（河海大学法学院，南京 211100）

重大突发事件，①《突发事件应对法》将突发事件界定为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，并根据事件的社会危害程度、影响范围等因素，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。而本文所研究的重大突发事件，并非是《突发事件应对法》严格意义上的分级，而是强调其程度的严重性。“一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件”。［1］与重大突发事件相近的一个概念是紧急状态，②紧急状态的词意起源于中世纪法国“三十年战争时”的“围场状态”，主要是针对国家生存可能面临的外敌侵害，即武装力量暴动或战争等紧急危机下的一种社会状态。紧急状态法律制度主要解决的是国家、社会和政府的存亡问题，像国际公约与联合国公民权利所说的有关“国家生命”的问题，或者就其内涵而言，紧急状态与突发事件并不是完全等同的概念。两者的区别在于，后者是指特别重大的突发事件，涉及到国家、社会和政府的存亡问题，其影响范围、严重程度、危害结果等比重大突发事件要严重得多。在重大突发事件处置中，要不要加强法治政府建设、与常规状态下法治政府建设有何不同、如何在重大突发事件中加强法治政府建设等问题，不仅是一个实践问题，也是一个重要的理论问题。③面对重大突发事件的处置，在中外的理论界就存在着法治肯定论与否定论，其中，以德国卡尔·施密特为代表的法治否定论就认为：“危机之所以为危机，在于它们无法包含在宪法规范中。宪法理论中的危机概念就如同神学理论中的奇迹概念一样，是无法界定的，因此，在宪法或法律规范中并不存在适用于混乱状态的规范，因为每一个规范都是以正常状态为前提的，而在正常状态结束后变得毫无意义了。”参见［德］卡尔·施米特：《政治的神学》，刘宗坤、吴增定等译，上海人民出版社2015年版。目前，我国常规状态下的法治政府建设已经比较健全，但对重大突发事件这种非常规状态的法治政府建设则研究不够，有必要进一步加强。

一、建设的紧迫性：重大突发事件处置中更要强调法治政府建设

“法治政府的核心是以法律制度规范政府公共权力的行使”，［2］1然而，重大突发事件发生时，整个社会呈现较为混乱和无序状态，需尽快采取果断措施进行恢复和稳定。于是，有人就认为，法治的方式太慢，不能按照法治方式来处置，不能强调法治政府建设，法治政府建设只有在常规状态下才行得通，而如果过于强调法治政府建设，就会延误对事件处置的时机和效果；并进而主张，为了应对重大突发事件，应当根据处置的需要，采取任何可能采取的手段，而不必受法治的约束，更不要谈什么法治政府建设。而在实践中，也确实出现了一些偏离法治的处理措施，偏离了法治政府的轨道。例如，在新冠肺炎疫情期间，一些基层执法人员擅自闯到公民家中进行执法，对正在打麻将的一家几口进行所谓的执法，并名之曰是为了阻止“人员”聚集；有些地方为了防疫，采取断路、拆桥等方式，理由是为了断绝人员往来，实行有效隔离；有的地方一度曾对具有武汉、湖北身份证的人员一律采取隔离措施，名之为重点疫区人员；甚至对不服从指挥的人采取戴手铐、游街方式，名之为警示教育，等等。其实，越是在关键时刻，越要强调法治的作用，越要加强法治政府建设。非常时期并非法律真空时期，相反，在突发事件袭来的非常时期，政府比在常态时更要依法行政。［3］在重大突发事件处置期间强调法治政府建设，至少有以下几方面的作用和价值。

（一）确保重大突发事件得到快速有效处置

对突发事件的处置，需要理性和规则，而法治具备了这两个特性。

首先，重大突发事件的处置需要理性。重大突发事件发生时，人们处于慌乱之中，也是最易失去理智的期间，是一种非理性时期，如果政府不能理性地处理，将会产生更多更大的混乱。可以说，越是慌乱之际，越需要理性的支撑。而法治被称为理性之治，是理性的产物，“法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现”。［4］169强调法治政府建设，要求政府运用法治方式，可以减少处置中的冲动和慌乱，有效处置突发事件。

其次，重大突发事件的处置需要规则。重大突发事件发生时，及时作出有效处置是第一要务，而处理任何事情都需要有效的规则。在重大突发事件处置方面虽然具有紧迫性，但也需要借助于有效的规则，而且越是在紧急情况下，越要强调规则的作用，否则，就会因无规则或规则不当，造成乱上加乱，给事件的处置带来不利，影响处置的效果，犹如雪上加霜。而法治是规则之治，在治理中具备特有的优势，可以有效减少处置的盲目性，为处置重大突发事件提供可靠的规范依据和制度保障。“法治作为一种规则治理相对于众多其他治理方式而言避免了任意性、随意性，提升了透明性、可预见性和稳定性，对于社会的稳定与发展起到了其他任何一种治理方式无可比拟的作用”。［5］333

（二）有效规制行政权力的行使

重大突发事件处置期间，政府要发挥着主导作用，“可能导致正常秩序的丧失甚至危及生存本身，政府因为本身职责和功能所在，被推向前台，赋予其超越正常状态的权力，目的是挽救危机、尽快恢复正常秩序”。［6］147为了达到对突发事件快速处置的目的，必然要赋予行政机关以较大的行政应急权，行政权的行使必然要对法律的规定进行必要突破，必然会对某些利益进行舍弃而专注于眼前最紧急的事项处理，必然要允许行政机关采取更加强有力的措施，这对尽快恢复社会秩序具有很大作用和必要。但行政权是一把双刃剑，稍有不慎，就会导致失范和法律的弱化，并可能产生一种“极权”问题，该权力“一直是个人自由之保护措施不断蒙遭侵蚀的一个借口——此外，一旦这些保护措施被中止，那么任何一个掌控了这种紧急状态权力的人都极容易确使这种紧急状态持续下去”。［7］451因此，在发挥其积极作用的同时，也具有造成巨大危害的可能性。如果不强调法治政府建设，不强调依法处置，就会给少数法治观念不强的执法者提供滥用职权的借口，侵害相对人的合法权益，并对国家的法治造成极大破坏，甚至是毁灭性的破坏，“历史经验告诉我们，紧急状态来临之时，往往是法治原则受到挑战之时，也是公民基本权利受到严重威胁的时候”，［8］使得民众不仅受到来自重大突发事件的侵害，也会进一步遭受来自政府权力滥用的次伤害，造成社会的更大混乱和更多的社会危机。“在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱者”。［9］360

因此，为了防止权力滥用所带来的更多次侵害，在重大突发事件面前，强调法治政府建设更具有非常强的现实性。在有利于对重大突发事件处置的同时，要尽力把权力关进笼子里。“依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人”，［10］12尤其是对公民权利的减损，必须在法治的轨道上，依据法治的程序，才能防止对权利的侵犯。

（三）进一步完善国家治理体系和治理能力现代化的内涵

党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，不仅对法治政府建设提出了更高要求，包括完善行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、理顺中央与地方职责关系等内容，而且对法治政府建设也提出了具体的构建举措。对法治政府建设而言，既有常规状态下的情形，也有像重大突发事件这种特殊时期法治政府的建设问题，尤其是特殊时期法治政府建设，更是对我国国家治理体系和治理能力现代化的严峻考验。

加强重大突发事件处置中法治政府建设，将填补法治政府建设的空白，将与常规状态下法治政府建设一道，构成国家治理体系和治理能力现代化的完整内容。“国家治理既体现在日常社会运行中，也体现在国家和社会面临重大挑战时”，［11］“一个有较高治理水平的法治政府，不仅能在正常社会状态下运用法律维护好社会秩序和国民权益，而且能在非常时期作到依法（包括一般法和特别法）办事。”［8］为此，重大突发事件处置期间的法治政府建设，要按照十九届四中全会的要求，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。

综上，在重大突发事件处置中，政府要自觉运用法治思维和法治方式来处置重大突发事件中的相关问题，要严格执行我国应急处置方面的法律法规，要依法决策，要依法行政，要讲究处置程序，违法行政依然要依法承担相应的法律后果。

二、建设的难点：重大突发事件处置期间法治政府建设的难点问题辨析

法治政府建设的关键是政府依法行政，体现为：一切行政行为必须根据法律作为或不作为，一切行政行为必须符合法律，行政机关必须采取措施保证法律规范的实施。［12］7然而，常规状态法治政府建设的相关规则难以适应重大突发事件处置的需要，非常规状态下法治政府建设也面临诸多问题，对此，必须做出合理辨析。

（一）法律依据的缺乏性，难以做到严格依法行政

法治政府建设首先必须有法律规范的存在，以法律规范作为作出行政行为的依据，正如哈耶克所说的那样：“除去所有专门性特质不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规章的约束——这种规章使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据这种了解计划它自己的个人事务”。［13］71然而，重大突发事件的主要特点之一，就是其突发性，即是在人们预料范围之外发生的，具有不确定性，事前没有办法作好处置的准备。突发事件不仅发生得很突然，而且所发生的事情往往在常规状态中也是不多见的，就像2003年的SARS、2019年底至今仍在肆虐的新冠肺炎等，都是人们从前闻所未闻、见所未见的。因此，针对此类事件处置的法律不可能提前制定出来，处置的依据往往非常匮乏，而按照已有的法律规范则难以奏效，甚至还会产生不利的处置后果。即使当下的《突发事件应对法》，在SARS发生期间并没有制定出来，而是之后在总结经验基础上才逐步完成的。如果按照通常理解的法治政府的依法行政，首先得有法，无法律则无行政，先有法律规范，然后才有依法行政、法治政府建设。然而，重大突发事件所面对的恰恰是法律依据的不足，难以找到所依之法，如果过于强调法律规范的存在，过于强调依“法”行政，将使得政府无所作为，法治政府建设也将无从谈起。

（二）重大突发事件处置的紧急性与迅速性，难以做到严格依据法定程序

法治政府通常要求，政府必须依法定程序行政，必须讲究法律程序，按照法定程序作出行政行为，“应当是遵循法律的程序行政，实施行政行为要告知相对人并说明理由，必须听取相对人的陈述和申辩”。［14］5此外，还有时限方面的要求等，而没有按照法定程序作出的行政行为，可能导致该行政行为的无效。

然而，重大突发事件是在人们毫无防备的情况下发生的事件，涉及到公民的生命健康、国家和公民的重大财产保护问题，而且发展迅速、破坏性极强，是“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”，［15］处置效果与时间赛跑，具有处置的紧急性，如果不及时、快捷地处置，其后果非常严重。若按照常规状态下的法治程序，必然需要一定时限，要经过若干步骤等，会因此耽误对重大突发事件的处置效果，甚至可以说，任何过于强调程序的行为都是对快速处置的阻碍，也是对公民权利和社会公共利益的不作为或缓作为，都是不允许的。这就使得重大突发事件期间法治政府具有自身特点，不能套用常规状态下法治政府建设的路子，政府必须在第一时间内采取果断措施进行应对，必须在极短的时间内作出迅速处理。

（三）维护公民利益和公共利益的要求，难以恪守有限政府的要求

有限政府是法治政府的基本特征之一。所谓有限政府，其预设的前提是，政府不是万能的，政府的功能也是有限的，尤其是随着市场经济的发展，政府的有限性越来越体现出来；政府的权力是有限的，政府的权力与其职能相对应，政府的权力具有边界性，要受到法律的严格限制。因此，有限政府的特点要求政府有所为、有所不为，凡是市场或社会组织可以做到的事情，政府原则上不介入或不干预，其核心是限制政府的权力。此外，按照通常的法治理论，政府应当遵循法无授权不可为的法治原则，没有法律的授权，行政机关轻易不能作出行政行为。

然而，面对重大突发事件，由于有关法律法规的不健全，法律中经常难以找到政府应当作为的规定。但“法治政府应当是维权政府，必须维护公民、法人和其他组织的合法权益的政府”，［5］9政府天然就具有保护公民权利的职责，这种职责不管在法律中是否已经作出明确规定，都不影响对政府的要求，政府不能以任何理由或借口而不作为，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的”。［16］86为此，法律规定的，政府必须积极作为；法律没有规定的，但对公民权利或社会公共利益即将构成侵害的，政府也要主动作为，必须积极履行对公民权利保护的职责，履行保护国家利益、社会公共利益的职责，尽最大努力将重大突发事件所带来的损失减少到最小程度，这是重大突发事件期间法治政府建设的第一要义，也是与常规状态下法治政府建设的最大区别。

（四）处置效率的需要，难以践行“有权利必有救济”的要求

有权利必有救济，这是古老的法律原则，是权利的核心要素，也是在常规状态下法治政府建设的基本要求，必须保证权利受到损害的一方，及时得到有效救济。

然而，在重大突发事件发生期间，过于强调相对人的权利救济，强调有权利必须得到及时充分地救济，将会影响行政机关对重大突发事件处置的效率和效果，并进而影响到更多人权利的保护。“正常状态下，法治所保障的权力和权利具有相对应的逻辑关系。但在国家紧急状态权力下，权利和权力内容会发生明显变化，权利的结构性变化就是紧急失权制度，这是指国家紧急权力下公民权利被克减、限制或中止的范围、方式及其除外规定的制度安排”，［17］299“对这种权利的侵害或剥夺，公民有义务容忍，这是一个公民作为社会的一员应该负的，而不是由于所谓的行政紧急处置行为决定的。”［18］217-218因此，在面对重大突发事件的处置与相对人权利救济两者之间发生冲突时，及时处置应当放在第一位，而对公民权利的救济往往要暂时作出适当让步，这种让步是为了实现公民更大和更为持久的基本权利。只要不是过分损害，不突破法治的底线，都可以暂时不受救济程序的约束。当然，对公民权利的适当限制具有临时性，属于暂时中止，而且，对权利救济的限制并非是不救济，而是在重大突发事件处理完毕后的后续救济。一旦重大突发事件结束，就要对被限制的公民权利进行全面恢复，就要对受到损害的公民权利进行必要的救济，以达致对受损权利补救和维护的目的。

综上，在重大突发事件期间，如果仍然秉承着常规状态下法治政府建设的要求，将使得法治政府无法建设，或所建设的法治政府难以适应重大突发事件处置的现实需要。

三、建设的内容：重大突发事件处置中法治政府建设应当体现特殊要求

法治的内容往往与所处的社会环境紧密相连，法治政府建设也必须与所处的社会环境相联系。由于重大突发事件发生期间，所处的社会环境发生了很大变化，与常规状态也有较大悬殊，因此，特殊时期的法治政府建设也应呈现出不同于常规状态的特点和要求。

（一）制定多层次具有立法性质的处置规范成为法治政府建设的必然选择

法治政府的建设首先需要法律规范的供给，即使在重大突发事件发生时，也不能病急乱投医，必须按照一定的规则才能作出高效率的处置。然而，重大突发事件期间，已经超出了常规状态法律所规范的范围，没有或很少有现存的法律作为处置的依据。即使我们是成文法的国家，具有提前立法的丰富经验，也很难预测到可能出现的各种情况，也不可能通过预测的方式在重大事件发生之前将处置的所有可能性都提前写入相关法律之中，不可能凭空想象可能发生的问题并制定一部所谓超前性的法律，那是违背法律是社会现象反映这一客观规律的。

但政府处置重大突发事件也必须有一定的依据，在常规状态法治难以适应的情况下，必须通过别的方式来加强处置规范的供给。重大突发事件期间，立法机关的正常立法计划被打乱，应对重大突发事件的特殊需要的立法程序被简化、时间被缩短，而且还可以通过各种授权立法方式，委托行政机关行使包括授权立法在内的各种“紧急处置权”从而事实上几乎中止立法机关的职权。［19］由于重大突发事件发生的突然性和处置的紧急性，不可能按照常规状态下法律规范供给方式来提供法律规范，不可能采取通常的立法程序由相关立法机关来制定法律规则，而必须采取适应处置需要的特殊的规范供给方式。

这种特殊的规范供给方式，不仅包括规范制定主体的多样性，而且也包括规范形式的多样性。比如，在新冠肺炎疫情期间，不仅全国人大常委会发布了一些有关疫情防控的措施，①例如，2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。而且还有20多个省级人大常委会也出台了专门的决定。②自2020年2月7日以来，北京、河北、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、重庆、四川、广东等省（市）人大常委会，以及杭州、温州、宁波、常州、怀化等设区的市人大常委会临时召开常委会会议，审议通过了各自的关于依法全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定。例如，江苏省人大常委会出台了《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对全省范围内防控疫情的有关活动及其管理工作作出了规范，被人们称为“最严措施”，为打赢疫情防控阻击战提供了及时有力的法治保障。［20］甚至一些基层地方政府也出台了辖区内疫情防控措施，“这些决定的内容均突出管用有效，重点规范本地当前防控新型冠状病毒感染肺炎疫情中政府相关职责、单位和个人权利义务以及应承担的法律责任等内容；坚持聚焦重点，抓防控和抓救治并举，积极为当前疫情防控中道口筛查、社区管控、医疗救治等方面的工作提供法治支撑”，［21］为疫情防控提供了强有力的法治保障。因此，加强多层次、多形式、管用务实的规范供给，是重大突发事件处置中法治政府建设的重要特点。

（二）运用法律精神处置行为成为法治政府建设的必需

“任何权力的行使必然具体化、外化为某种行为，行使行政应急职权应对重大突发事件乃是行政机关的主要职责，行政机关行使行政应急职权应对重大突发事件的外在、具体表现是一系列行政行为”。［22］常规状态下，政府应当依据法律的规定作出某种行为，体现为严格的依法行政。但重大突发事件期间，在法律供给不足、也没有其他规范作为依据的情况下，行政机关为了及时有效地处理重大突发事件，就遇到了法律依据的问题，但行政机关不能以此为由而拒绝行政，仍需要作出及时有效处置。

实际上，在没有明确法律依据的情况下，政府仍具有依法行政的可能，那就是政府可以根据法律精神作出处置，特别是重大突发事件的发生，有时需要法律条款之外的措施进行应对，而此时，法律精神就起着非常重要的作用。一般而言，法律内容不仅体现在具体条文中，也体现在法律条文背后或法律条文之外的法律精神之中。所谓法律精神，是“法的灵魂、核心、精髓，是渗透在法、法律中的，带有根本性、原则性的东西”，［23］在法律条文没有做出明确规定或规定不明确的情况下，法律精神就起到补充和解释的作用，它“似乎看不见，摸不着，但它是客观存在的”。［24］而对于重大突发事件处置而言，在成文法规范不到的地方，政府可以依据法律精神对事件作出有效处置，以体现依法行政的要求和法治政府建设的特点。

（三）必要时可以缩减法律已有的规定

即使有相关法律规范，而且法律对行政行为作出的程序进行了明确规定，但行政机关如果机械地适用法律条款、严格遵守法定程序，将会在重大突发事件处置面前束手无策或无能为力，也将贻误战机。因此，行政机关必然要突破常规状态下法律运行模式，可以根据现场处置事件的需要，快速处置任何影响重大突发事件处理的人和事，处置中所适用的程序要远远比常规状态下进行大幅度地缩减，所适用的时限要缩短，具有很大的灵活性和裁量性，一切以处置的结果为导向，在最短的时间内做出高效率的处置；要进一步体现关口前移和重心下移的特点，形成上下资源调配、横向互通有无，以加强重大突发事件处置的高效性，实现快速处置的效力和效果。“如果政府面对紧急状态视而不见、充耳不闻或泰然处之，或者面对紧急状态仍然恪守常规的法律规则，采取太平时期的措施和手段应对，则人民的生命健康和财产将受到极大的损害，国家、社会或公共利益将遭受难于弥补的损失”。［8］

这里主要是指行政机关对违法相对人的处罚，对相对人违法行为的处理，不可能按照常规状态下的处理程序和时限要求，甚至都要突破法律规定的范围。比如，在新冠肺炎疫情期间，某些公民不配合政府防控要求，在公共场合没有戴口罩或不配合体温检测，而遭到相关机关的行政处罚，即使在处罚金额较大的情况下，也实行现场处罚，而不适用普通程序的处罚，超出了《行政处罚法》规定的程序要求，这是特殊时期所允许的处置行为。而对于乘机哄抬物价、发国难财的，不服从防控指令、甚至报复性传播疾病的，打着募捐之名而骗取财物的，［20］都要进行快速处罚，以确保疫情防控效果，维护良好的社会秩序。

（四）基层政府不经过事前授权或委托就可以作出临时处置

不同级别的行政机关有不同的行政权限，不能随意越权，这是法治政府的基本要求，而且法无授权不可为，相关行政机关必须在获得法律或上级的授权后，才能从事某些行为。然而，重大突发事件的特点之一，就是发生突然且在短时间内就会造成非常严重后果，必须尽快采取比常规状态更加严厉的非常规手段作出处置，这就需要在处置体制机制设计上作出科学的安排。

现实情况是，能够迅速采取处置措施的主要是重大突发事件发生地的基层人民政府，他们身处第一线，对情况更为熟悉，却没有处置的权限；而具有处置权的高级别的行政机关，却常常距离重大突发事件现场较远，面对各地不同的情形，并不一定有处置的经验和办法。此时，基层人民政府如果自己作出处置，就必须由具有处理权限的机关经过法定程序授权或委托后才能作出，但授权或委托都需要一段时间和过程，如果等到授权决定发布后，就错过了最佳处置时机，甚至严重延误了处置时机。此时，不能固守常规状态下的传统授权，而应当由身处重大突发事件第一线的基层政府迅速行动起来，尽快作出反应，需要处置重心下移，而不能单纯由所谓较高行政级别的机关作为处置主体。为此，可以由基层政府采取先处置、后授权，允许地方先斩后奏，允许基层政府大胆处置和应对。只要对处置重大突发事件有利的，只要主观上没有恶意，就不能对相关机关和工作人员进行追责和让其承担不利后果。

（五）处置行为的合法性将留待事后审查

重大突发事件处置期间，无论是行政机关制定临时性处置措施，还是缩减法律规定所作出的处置行为，都体现了行政机关处置的较大主动权，或很大自由裁量空间，这里必然会涉及到处置措施或处置行为的合法性问题。如果按照常规状态下合法性审查的要求，要事前经过合法性审查程序后才能付诸行动，而且如果按照法律法规的规定，这些行为和措施常常还存在合法性问题。因此，常规状态下的事前合法性审查程序和严格的合法性审查标准，将会成为阻碍政府快速处置重大突发事件的羁绊。为此，在重大突发事件处置期间，一般先不进行事前和事中的合法性审查，以便给予行政机关以更多的处置空间。此时，行政机关享有采取暂时性应变措施的权力，“有不受平时法制拘束，为应变措施的权力”。［25］

然而，在赋予政府行政应急处置的同时，并不是不审查，更不是对违法处置行为的不追责，而是将这种审查和追责放到重大突发事件处置完毕之后。为了防止某些行政机关以重大突发事件为由而滥用权力或出现不作为的渎职问题，必须建立事后合法性审查机制，将合法性审查留在处置完毕之后，并建立相应的责任追究机制，以确保权力的正确有效行使。通过事后审查，可以倒逼行政机关必须及时履行保护人民生命财产的职责，必须合法履行法定职责，坚决杜绝以重大突发事件处置为由而牟取私利、侵犯公民权益现象发生。

四、建设的原则：重大突发事件处置中法治政府建设必须固守的基本底线

虽然重大突发事件处置期间，行政机关的权力将得到较大扩展，并拥有很大的自由裁量空间，但并非不受限制，不是可以为所欲为，必须坚守一定的法治底线，且任何情况下，都不能突破法治的底线，否则，就不符合法治的要求，就不是法治政府。

（一）合目的性原则

重大突发事件期间，政府所采取的处置行为可能会作出许多在法律上找不到依据或法律规定较为模糊的行为，这是特殊时期所允许的，但无论如何，政府的行为必须合乎预设的目的。这个目的就是为了人民群众的生命健康和财产的安全、为了重大公共利益不受重大损失，为了处置重大突发事件的客观需要，而不能有任何其他无关的目的。“公益的维护和提倡，可以说是现代国家积极的任务，也是许多政治运作所追求的目标之一”，［26］181这是法治政府的核心要义，这个目的，无论是常规状态下还是重大突发事件期间，都是相同的，而且在我们这样一个社会主义国家，更是如此。在新冠肺炎疫情防控期间，习总书记多次强调，“在重大疫情面前，我们一开始就鲜明提出把人民生命安全和身体健康放在第一位。人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”，［27］体现了大国领袖的人民情怀，也是我国处置重大突发事件时目的性的最佳表述。“国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的、正当的、合理的”，［28］397政府存在的目的，“只是为了人民的和平，安全和公众福利”。［16］80行政机关的处置行为，只有合目的性，才具有合理性和正当性。在合目的性的前提下，可以采取服务于此目的的任何有效措施；同样，任何与处置重大突发事件无关的目的，都是法治政府建设所不允许的。

（二）不违反比例原则

在行政法上，广义的比例原则包含了三个具体原则：适当性原则，即所采取的手段要与所实现的目的具有相关性；必要性原则，即所选择的手段应当具有最小伤害性；狭义的比例原则，即所采取的手段与所追求的目的之间应当“适当”“正当”“理性”或“均衡”。［29］122比例原则是现代法治国家所奉行的一项基本法治原则，最早出现在德国，①也有学者认为比例原则是源于雅典的梭伦和其后的亚里士多德，认为雅典的立法者梭伦早已对限度与过度的思想给予高度的重视，其哲学思想的要点用极短的语句来表示，即“别太过分”。他将正义作为目的，将限度作为社会秩序的界线，使其成为以后立法者的楷模。亚里士多德从内容结构上也阐述了类似的思想，认为公平是比例相称的可能性之间的中部，“因为成比例就是中部，公平就是比例相称”。参见范剑虹：《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源、适用与在中国的借鉴》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2000年第5期，第99页。德国行政法鼻祖奥托·麦耶在《德国行政法学》一书中提出，“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采取最小侵害之方法”，［30］强调任何机关所采取的措施以及措施的强度都必须与所要保护的公共利益相适应，并尽可能将对公民损害的程度降到最低。

在重大突发事件处置中，比例原则就是要求行政机关所采取的对公民合法权益有重大影响的强制性措施，应当是一种必不可少的，除了采取此种措施外，其他任何措施都难以维护社会公共秩序或保护公民生命健康和财产的安全，没有比这种手段更好的方式，且尽量以较少损害公民权利和利益为原则，“使其对相对人利益造成的损害与所追求的行政目的或所要实现的公共利益相适应”，［31］193“在应急情况下以‘利益衡量’的方式，衡量应急行政行为的‘目的’与人民‘权利损失’两者是否‘成比例’”。［32］而那种动辄以强制性手段而不顾是否必要的做法，显然不符合重大突发事件处置中法治政府建设的基本要求。新冠肺炎疫情期间，某些执法机关擅自闯入公民私宅，以阻断疫情传播为由，对公民私有财产进行砸打，对公民人身权利进行侵害，已经超越了必要的度，违反了比例性原则，也不符合法治政府建设的基本要求。

（三）不得侵犯公民的生命健康权和人格尊严原则

重大突发事件期间，各种意料之外的事情都会发生，快速处理的紧急性决定了行政机关可以采取任何有利于处置的强制性措施，极易对公民权利造成损害。然而，即使强制性措施具有非常大的必要性，行政机关也必须坚守一定的法治底线。关于重大突发事件处置中的底线范围有不同的表述和内容，②有的表述为：公民的生命健康权，人格尊严权，隐私权，思想和良心、宗教和信仰的自由权等。但本人认为，在我国，最关键的有两个：不能侵害公民的生命健康权；不能侵犯公民的基本尊严。

首先，公民的生命健康权不容侵犯。允许行政机关在重大突发事件中行使比常规状态更大的权力，也是为了保护公民的生命健康权。因此，行政机关无论采取怎样的处置措施，都不能以牺牲公民的生命健康为代价，也不能用牺牲一部分人的生命健康来换取另一部分人的生命健康，尤其在社会主义国家，更是如此。正如习总书记在多个不同场合中所强调的那样，“坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”①习近平总书记2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话。“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”②习近平总书记2020年2月14日在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的讲话。“人的生命只有一次，必须把它保住，我们办事情一切都从这个原则出发”。［33］正因为如此，无论对公民权利如何克减，公民的生命健康权都不能克减。

其次，公民的人格尊严不受侵犯。印度作家普列姆昌德说过，对人来说，最最重要的东西是尊严。尊重人权和保障人权是人类文明进步的发展趋势，人权的发展史就是人类通向现代化和人的尊严逐渐被认可并得到平等保障的发展史。［34］而且人的尊严不得受到无端侵害的理念是当今世界文明的一个核心要素，即使一个人犯了重罪甚至被处以极刑，也要给予其足够的尊严。在对重大突发事件处置时，也不能以任何理由突破这些底线，任何突破底线的做法都是对法治政府建设的一种严重破坏。而新冠肺炎防控期间，某些地方对不听指挥的公民采取所谓示众游街的做法，显然是不可取的，也是法治政府建设的大忌。

（四）符合不歧视原则

在重大突发事件处置期间，政府为了防止危害的扩大和将损害缩减到最低限度而采取的行政应急措施，必须对所有的人都要一视同仁，而不能基于不同性别、种族、肤色、宗教、语言、贫富、社会地位等的不同而有所区别，不能有任何歧视。

不歧视原则是各国甚至国际上都公认的一种处置重大突发事件的标准和要求。联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款规定了公民在权利方面享有“不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”；第26条继续强调，“所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何理由的歧视”。

而在重大突发事件处置期间法治政府建设也同样必须坚持不歧视原则，否则，就是滥用权力或权力的不当行使，并可能为某些行政机关达到私利、排挤某些人群提供借口，是法治政府建设所不允许的。在现实中，不歧视原则往往容易会忽视，不知不觉地带上了歧视的色彩。例如，在新冠肺炎防控的某段时间里，某些地方对湖北籍、武汉籍人士以及湖北车牌照的歧视，限制他们的权利，对他们进行排斥等，就是典型的例子。

五、建设的方式：重大突发事件处置中法治政府建设的推进路径

对重大突发事件的处置措施与规则，不可能总是在每次重大突发事件发生时才临时制定，临时抱佛脚，如果那样，处置效果就不具有可预见性，法治政府也无从建设。为此，必须尽可能在重大突发事件发生之前就做好未雨绸缪，为事件的处置尽可能提前提供相对完备的法律规范和处置规则，为法治政府建设提供法律依据。

（一）制定纲要来指导重大突发事件处置中的法治政府建设

这是从常规状态下我国法治政府建设的历程中获得的有益启示和经验借鉴。

我国法治政府建设经历了从初步建设到全面发展的历程，是一步一个脚印往前推进的过程。除了相关立法对法治政府建设具有一定的推动作用外，作为整体推进的重要方式，当属于国家层面制定的法治政府相关纲要的作用。

例如，1999年国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），提出“各级政府和政府各部门的领导要认清自己的历史责任，带头依法行政”；2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）更是一个具有时代意义的法治政府建设的宏伟蓝图，成为行政法治的重要指导，该纲要提出了依法行政的基本要求，包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，对法治政府建设的主要任务、具体措施、组织保障、落实措施等作了全面规定，有效推动了全国各地各系统法治政府建设。从我国不同时期法治政府建设纲要的情况看，往往是在相关立法不完善而又需要在一段时间内加强政府法治建设，于是，通过纲要形式，规定法治政府建设目标，明确法治政府建设基本方向和基本原则，成为某一时期法治政府建设的基本纲领。

然而，上述纲领性文件，都是针对常规状态下的法治政府建设，很难适用于重大突发事件期间的法治政府建设。为此，需要专门就重大突发事件等特殊状态下法治政府建设问题制定专门的纲要，为重大突发事件法治政府的建设提供路线图和施工图，也为进一步完善相关立法提供指导。

重大突发事件期间的法治政府建设，既要吸收常规状态下法治政府建设的内容，也要强调某些方面的内容，还要对原有内容赋予新的含义，创新法治政府的内涵。为此，可以结合2003年的非典、2019年底以来的新冠肺炎疫情防控等的经验与不足情况，制定国家层面的重大突发事件处置中的法治政府建设纲要。该纲要要体现以下内容：重大突发事件处置中法治政府建设的重要性与紧迫性；重大突发事件期间法治政府建设的指导思想和建设目标；重大突发事件期间法治政府建设的基本原则和要求；重大突发事件期间处置的机制体制建设；重大突发事件处置的事后审查机制建设；重大突发事件处置中行政救济和补偿机制等。

（二）完善立法为重大突发事件处置中法治政府建设提供法律依据

在重大突发事件发生之前，加强必要的立法是一种必然要求，尽管很难像常规状态那样制定完美无缺的法律规范，但有规范总比没有规范要强，“现代法治不允许法律不加限制地交给政府一张空白支票，让政府在紧急状态下自己去任意确定自己行使何种权力”，［35］法治政府建设首先需要立法，需要法律规范的供给，然后要求政府依法行政。

实际上，法治发达的国家都有较为健全的重大突发事件处置的法律体系。以日本为例，日本是一个自然灾害频发的国家，重大突发事件时有发生，在长期与重大突发事件斗争的过程中，日本建立了一套具有自身特色的应对重大突发事件处置的法律体系，包括重大突发事件管理法律体系、预防法律体系、对策法律体系以及恢复重建法律体系等，其不再仅仅局限于处置与救援，而且也注重预防以及处置后的重建与恢复方面。

我国于2007年制定的《突发事件应对法》及相关单行法，①我国关于重大突发事件处置方面的法律，除了《突发事件应对法》之外，还有《传染病防治法》《防震减灾法》《气象法》《消防法》《安全生产法》《动物防疫法》等其他法律和《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《传染病防治法实施办法》等应急类法规、规章。都对重大突发事件的处置问题作了规定。尤其是《突发事件应对法》，“基本确立了中国应对突发公共事件的法律制度结构”，［36］对处置重大突发事件的法治政府建设具有里程碑的意义，被称为应急管理的“龙头法”。［37］但现有的有关重大突发事件处置方面的法律法规仍存在亟待完善之处，②胡建淼针对新冠疫情中的相关法律问题，认为我国现行的应急法律和体制暴露出的一些问题，包括现行法律对传染病的分类与措施的对应关系设置不科学；现行法律对政府部门如何确认和宣布应急状态的程序和形式规定不够明确；现行法律对政府部门如何及时准确公布疫情信息规定不够具体；配套立法需要修改。参见胡建淼：《新型冠状病毒感染肺炎防治战的法治基础》，https：//www.sohu.com/a/369922612_120205650，最后访问时间：2020年8月10日。体现在：一是立法站位不当。没有站在非常态化状态的视角来设计相关的法律制度，而是站在常规状态的角度来看待重大突发事件处置工作，用一种常规状态的思维来设计重大突发事件处置的法律制度，站位不当，立法不具有针对性，这也是在重大突发事件发生时，尤其是此次新冠肺炎疫情防控中，相关法律法规难以发挥法律依据作用的重要原因之一。二是与相关法律存在不协调问题。《突发事件应对法》出台后，相关的法律、法规、规章等也纷纷出台。然而，《突发事件应对法》并未起到统领作用，其他相关法律也各自在不同领域起作用。由于缺少一部具有宏观统领作用的法律进行整体性调整，反而带来了适用中的混乱与不协调问题。三是内容不够全面。各领域突发应急方面的法律法规还处于一事一立法的立法模式，而实践中的许多难点问题没有在相关法律法规中得到体现，难以覆盖重大突发事件的现实情形，存在一定的立法真空，也由此影响了其作用的发挥，等等。为此，我国应当借鉴国外一些国家的做法，完善重大突发事件处置的相关法律体系，改变事后型体制、现场即兴型做法，使得重大突发事件处置具有超前性、可预见性等，形成对重大突发事件处置的“有备而来”的局面，也为重大突发事件处置的法治政府建设提供法律基础。

值得注意的是，国家立法机关启动了《突发事件应对法》的修改工作，以“重点围绕这次疫情防控暴露出来的短板和不足，补短板、堵漏洞、强弱项，切实增强法律的完整性、可操作性、统一性”。［38］为此，可以选择的完善模式有两种：一是对《突发事件应对法》进行大幅度修改，而不是修修补补式地修改；二是重新制定可以名之为《重大突发事件处置法》的法律，是一种另起炉灶式的修改方式。笔者认为，后一种模式可能更能解决重大突发事件处置中的难题，因为《突发事件应对法》本身就存在立法的先天不足问题，修修补补解决不了根本性问题。为此，首先，应当制定一部站位更高的、专门针对重大突发事件处置问题的法律规范，对其他相关领域的法律法规能起到统领作用，并对重大突发事件处置的相关制度、相关原则作出明确规定，为法治政府建设提供强有力的法律依据。其次，制定相关领域的重大突发事件处置的单行法律。由于重大突发事件涉及多种领域，而且每个领域的处置方式与处置情况也不尽相同，有必要在各领域都制定相应的处置单行法律，包括公共卫生领域、公共安全领域等。这些单行法律应当以上述高位阶的立法作为基础和依据，同时体现各领域自己的处置特色，从而实现各自适用而又相互协调的效果。再次，在法律覆盖较为全面的情况下，再制定相应的行政法规、地方性法规，以解决具体适用问题，由此构成了一个较为完整的重大突发事件处置的法律体系。