融媒时代新加坡传媒规制探微

郑晨

摘要：在现代与传统融合、多种族文化融合的社会面貌下，传媒在新加坡构建族群认同、文化认同与国家认同的过程中发挥着不容忽视的作用。在政治、经济、社会、历史、文化等因素的综合影响下，新加坡践行“发展新闻”制度，即传媒理应成为政府发展国民经济与维护社会稳定的伙伴，享有“节制的权利和约束的自由”。近年来，伴随信息与传播新技术日新月异的发展，新加坡逐步形成了“轻触式”传媒规制模式，即传媒业在不需要政府直接监管的情况下“自动规制”以有效運行。

关键词：媒体融合 传媒规制 新加坡

时下，数字化与融合化已是大势所趋，世界各国纷纷调整传媒战略布局以适应融合发展的需要。在这场深度融合的浪潮中，新加坡将数字化与融合化上升到国家意志的高度，在传媒规制方式、传媒规制重心、传媒规制理念等多方面进行了大胆尝试与锐意改革，为世界各国的传媒规制沿革提供了可资参考的积极意见。

一、融媒进程概览：实践与创新

受政治、经济、社会、历史、文化等因素的综合影响，新加坡的传媒规制模式一直在开放与控制之间不断调适，以期形成均衡、稳定的传媒生态。在“发展新闻”制度的规约下，以推动国家发展与提升国家认同为目标，以融合化发展与数字化转型为路径，新加坡逐步形成了开放化、多元化、融合化的媒体格局，焕发着活力与可持续发展竞争力。

1.立体、多维、有序的媒体景观。新加坡是多元文化、多样种族的融合体，文化的多元性与种族的多样性体现在传媒业的兼收并蓄。新加坡是海外华文报刊的发源地之一，也被视为东南亚华文报刊的发行中心。事实上，新加坡报业较为繁荣，已形成多语种并行、多主题并存、本土化与国际化并重的发展局面。在数字化与融合化的时代背景下，新加坡报业推行“数字优先”战略，着力提升数字内容生产能力与大数据分析能力，以满足日益多元化的数字阅读需求。于广播电视业而言，尽管国内相对狭小的内需市场在一定程度上制约了广播电视业的发展，但新加坡通过大量国际合作与招商引资，逐步提升了本土节目的创新力与影响力，并不断开拓海外市场，推动了广播电视业的长足发展。新加坡通讯及新闻部（Ministry of Communications and Information，MCI）的数据显示，新加坡拥有9份日报，以英语、中文、马来语、泰米尔语等四种语言提供信息资讯。新传媒（MediaCorp）、报业控股（Singapore Press Holdings，SPH）与 So Drama！娱乐（So Drama！ Entertainment，前为SAFRA Radio）三家大型媒体集团共运营着20家广播电台。新传媒作为新加坡最大的跨媒体平台与新闻生产组织，除11个广播电台之外，还运营着一众多元化、高质量的电视频道：5频道、8频道、U频道、朝阳频道与春天频道等。亚洲新闻频道（Channel NewsAsia，CNA）由新传媒于1999年3月成立，旨在以亚洲视角报道全球发展。当下，亚洲新闻频道已独立开发新闻应用程序CNA与数字视频平台meWatch，以顺应融合化趋势，提高传播力与影响力。

网络方面，据Statista统计，截至2018年，新加坡电信（SingTel）与新加坡星和（StarHub）作为新加坡国内最主要的两大电信运营商，分别占有53.7%、27%的移动市场份额。2020年4月30日，新加坡电信、新加坡星和与新加坡M1公司获得了两个全国性5G许可证（后两者以联合竞标方式获得许可证），计划到2025年完成新加坡全国范围内的5G网络覆盖。新加坡历来注重网络建设，据DataReportal统计，截至2021年1月，新加坡的互联网普及率已达到90%，拥有约529万互联网用户（包括496万社交媒体用户）。

当下，媒体融合带来了传播生态与新老媒体运行逻辑的深刻变革，新加坡的新老媒体“顺势而为”，分别选择“平台化”与“集团化”为创新路径，以实现价值共创与整体协作。报业、广播电视等传统媒体进行优质资源整合，全方位布局新媒体数字渠道进行集团化扩张，例如，新传媒与星和共同推出流媒体服务，为受众提供更多的点播选择。网络新媒体凭借社会化生产与社交化连接两大优势特点，逐渐成为新加坡民众生活、娱乐、资讯消费的主要来源。在国家统筹规划与大力引导下，新加坡的传统媒体与新兴媒体并不是“此消彼长”的对立关系，而是“水乳交融”的共生关系。

2.“智能国”“智慧国”与“数字新加坡”的时代进路。时下，全球传媒业正经历着一场分化与整合的变革，而新加坡选择以“数字新加坡”（SG DigitalDigitalising Singapore，SG：D）为战略发展方向，致力于实现从新闻信息化到信息产品化，再到产品服务化的融合转型。

新加坡早有意识媒体融合是数字技术、产业政策和社会需求共同作用的结果，因而一直将数字化转型与融合化发展置于政府顶层设计的高度，以促进国家与媒体的共荣、共生。2006年6月，新加坡推出为期十年的“智能国2015”计划（Intelligent Nation 2015，iN2015），希望以更专业、更创新、更具竞争力的信息通信业驱动国家发展。例如，将云计算、商业分析技术、绿色信息与传播技术等广泛应用于电子政务，试图从决策科学化、执行高效化与监督立体化等方面推进政府治理能力现代化。自“智能国2015”计划启动以来，新加坡的信息通信业在基础设施建设、行业发展与转型、人力资源开发等方面取得了长足发展，为后续相关计划的推进奠定了坚实的基础。

在已有成果之上，新加坡于2014年11月进一步推行“智慧国”（Smart Nation）方案，强调健全数字生态系统，进一步激发数字经济潜能。这一方案细化为“数字经济”“数字政府”与“数字社会”三部分，涵盖CODEX数码平台、电子支付、国家数字身份、智慧国家传感器平台与智慧城市交通等战略性项目。与“智能国2015”计划相比，“智慧国”方案的关注重点由信息通信业扩展到国家全局发展的宏观层面，并将数字技术置于国家战略的核心地位。新加坡政府进一步依托大数据、物联网、云计算、智能终端等新兴数字技术，实时收集、汇聚、分析、预测国家发展的各类信息与数据，科学辅助国家治理与统筹规划。

此后，为建设成为全球第一个“智慧国家”，新加坡于2015年8月发布了《2025信息通信媒体发展规划》（又译为《2025资讯通信媒体发展蓝图》，Infocomm Media 2025 Plan），明确指出新加坡重点关注的九大信息通信技术趋势：大数据分析、物联网、认知计算与高级机器人、未来通信与协作技术、网络安全、沉浸式媒体、移动化与高度互联化、媒介内容突破平台限制、媒体融合。其中，新老媒体全方位、深层次的融合趋势被特别强调，关于新加坡传统媒体与新兴媒体如何在博弈平衡下实现整体进步亟待探索与思考。

得益于以上行动方案的稳步推进，当下，新加坡又如火如荼地开展了“数字新加坡”运动，有望推进全国各行各业的数字化进程。行业服务已从人工服务时代发展到高效的互联网服务时代，同时正向由云技术驱动的自主服务时代过渡，更将迎来由新兴技术实现的“无缝时代”（端到端、无摩擦、可预测、可共情）。在此背景下，于传媒业而言，新加坡此次推出了众多创新项目，如开发独立的多平台电视观众测量系统（SG-TAM），设立新加坡互联网交换中心，成立数据中心产业园，推出下一代全国有线与无线宽带倡议等。

由此可见，新加坡的融媒进程是在政府主导下有序进行的，这一过程不仅强调技术理性，同时也关注政府、媒体与社会的互动共构关系。“发展新闻”理念贯穿于新加坡融媒进程的各个阶段，媒体作为发展支持型的传播工具，其演进趋势与国家政策始终保持一致。媒体在享有节制自由的同时，更负有推动国家建设的责任。

二、规制机构透视：信息通信媒体发展局的职能与举措

在数字化与融合化的进程中，以报业与广播电视为代表的传统媒体沿着内容数字化、渠道立体化、经营集团化的思路来进行市场拓展；以互联网为代表的新兴媒体以平台化的方式来进行市场扩张。为避免集团化与平台化导致的传媒市场规制重叠与规制真空，新加坡于2016年将媒体发展局（MDA）与信息通信发展局（IDA）合并为融合规制机构——信息通信媒体发展局（又译“资讯通信媒体发展局”，Infocomm Media Development Authority，IMDA）。作为公共价值的践行者，IMDA以技术中立为原则，以法律规范与许可证管理为主要规制方式，对信息通信业与传媒业进行整合化治理。

1.法律规制：具体、完备且严密。新加坡崇尚秩序，立法建制完备严密，执法和司法公正严明，改革和创新意识强烈。针对艺术、报纸与印刷物、广播电视、互联网、电影与电子游戏、邮政、电信7个领域，IMDA主要依循以下11项法律条款进行治理：《报章与印刷法》指导报纸等印刷物的生产经营活动；《不良出版物法》禁止进口、分发或复制不良出版物；《邮政服务法》调控新加坡邮政系统运营和邮政服务监督；《广播电视法》统筹国内外广播电视服务，以及广播电视公司所有权与经营权；《电影法》管理电影的进口、制作、分级、发行、放映等；《电信法》规范电信设备的安装、维护、维修、检测等相关流程；《个人数据保护法》《垃圾邮件管理法》与《电子交易法》统领网络平台治理与维护网络空间中的消费者权益；《公共娱乐法》与《远程赌博法》强调对娱乐产业的开放与控制，鼓励娱乐产业和谐有序地正向发展。

由此可见，新加坡的传媒立法十分强调具体性、严密性与配套性。IMDA治理本国与外国媒体的生产与经营活动皆有法可依，有章可循。一旦触及以上法律，将有可能面临罚款与监禁等处罚措施。

2.许可证颁发：审慎开放与柔性管理。在严密的法律规制指导下，IMDA为各个媒体领域制定了相应的许可证制度。报纸与印刷物、广播电视、互联网、电信四大领域的许可证颁发与管理尤为审慎。

根据《报章与印刷法》，若想在新加坡印刷或出版报纸，需申请报刊许可证。新加坡本土報纸（除政党报纸外），可通过GoBuinsess在线申请；新加坡政党报纸、马来西亚报纸、境外报纸（在新加坡境外出版，发行间隔不超过一周，刊登任何有关东南亚国家时政要闻，且发行量在300份以上的报纸）等三项特殊类别的报纸需单独申请，即另行向IMDA的报刊注册处邮寄特别申请表，获批后才能取得报刊许可证。

广播电视领域的许可证类目繁多，包含声讯文字服务类许可证、全国免费广播服务许可证、全国免费电视服务许可证、全国付费电视服务许可证、国际付费电视服务许可证、利基电视服务许可证、卫星电视接收系统许可证、数字显示面板运营商许可证8个类别。

同样，根据《广播电视法》分类许可证公告的规定，互联网接入服务提供商和互联网服务经销商只需在IMDA注册登记，便自动获得相应的类别许可证，但需要遵守相应的规范章程；网络内容提供商，包括网络电台服务提供商，网络新闻提供商，在新加坡注册的政党，发布政治与宗教言论的个人、团体、组织与公司等也都将自动获得相应的类别许可证。

此外，根据网络新闻许可证计划（Online News Licensing Scheme，ONLS），如果新闻网站在2个月之内，平均每周至少发布1篇关于新加坡的时政要闻，且每月至少有5万个来自新加坡的IP访问了该网站，那么这一网站就要单独申请计算机网络服务许可证。目前，已有10家新闻网站获批了独立许可证。

电信领域的许可证制度更为繁杂，共有26个许可证类别，涵盖地下通信电缆检测、网络布线、电信服务供应、无线电通信设备操控、电信设备交易等6个层面。

由此可见，IMDA的许可证类别细致而全面，许可证颁发与审核谨慎而严格，但同时也带有柔性管理的色彩。例如，分类许可证的授予方式简化了互联网服务提供商与内容提供商的市场准入流程；提前14天注册申请“服务开始”与“服务结束”的要求也进一步提高了许可证管理的合规性。同时，考虑到新冠肺炎疫情对新加坡传媒业的冲击，IMDA决定从2020年4月17日起减免电影公开展映与发行的许可证费用。

三、传媒规制变革：“轻触式”治理

在融合化与数字化的背景下，为打破跨界经营的政策壁垒、管理壁垒与人才壁垒，新加坡选择了“轻触式”规制模式对传媒业与信息通信业进行治理。在法律规制、许可证制度与行业守则的合力规约下，新加坡的传媒业与信息通信业不需要政府直接监管，而是通过既定的规制章程自动规制、自行规约以有效运行。

1.规制方式：他律性与自律性相结合。除法律规制与许可证制度两种强制实施的他律性规制之外，IMDA提倡将行业守则作为主动遵守的自律性规制。行业守则以新加坡社会核心价值观与道德规范为基础，充分考虑到新加坡多元种族的社会结构以及传媒业推动国家建设这一首要目标。因此，行业守则中最基本、最重要的三项原则是尊重国家与公众利益、维护种族与宗教和谐、遵守社会规范与价值。此外，暴力、裸露、色情、粗俗语言、毒品及惊悚等为媒体内容生产的“红线”，不可触犯。

他律与自律相结合的规制方式体现了新加坡法治与德治并重的社会传统，同时，这一规制方式为传媒业创造了更多弹性发展空间。

2.规制重心：内容规制与平台规制并重。媒体融合导致了传媒市场结构的剧变，在传媒产业“价值链节纵向分离，新老媒体横向融合”的趋势下，部分国家已从传统的纵向分业“竖井”规制模式（技术壁垒分明、产业边界明晰）转变为横向分层（基础设施层，内容、服务、应用层，接入设备层）规制模式。基于本国国情与他国经验，新加坡选择了内容规制与平台规制并重的现实路径：内容规制关注社会与文化层面，促进文化认同、族群认同与国家认同；平台规制关注经济层面，聚焦于消费者权益与市场公平竞争。强调多元共治、协同治理、综合治理的平台规制兼具创新性与不确定性，如何将其更好地嵌入新加坡“轻触式”规制模式，是融媒语境下的战略需求，更是时代命题。

3.规制理念：国家、社会与媒体的互动共构。国家、社会与媒体的互动共构是新加坡媒体融合的核心要义。在融媒进程中，新加坡政府与媒体都将建构具有竞争力、可持续发展的数字包容社会作为首要目标。新加坡媒体尊重自身有“节制的权利和约束的自由”，而国家对传媒业的治理方式也从强制走向疏导。二者稳定、均衡的共荣、共生关系在融媒时代创造了双赢的局面：国家为媒体融合与数字化转型提供政策保障；媒体支持配合国家决策，进而生产与传播更多有利于国家发展的媒介内容，塑造国家认同。

值得注意的是，面对传播全球化的冲击，新加坡正在融媒进程中逐步推进差序化媒体格局，以提高本国媒体的国际传播力与影响力。不同属性的媒体在国家利益与社会利益层面各有侧重、各司其职。例如，政党报刊侧重于国家利益的表达，突出政治属性，而市场化媒体侧重于公共利益的表达，突出产业属性。立足国家发展，顺应社会变迁，尊重传播规律，平衡国家、社会与媒体的三重利益，是新加坡媒体融合的规制之路。

作者系中国传媒大学传播研究院博士研究生

参考文献

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【編辑：陈琦】