高风险社会背景下乡村治理策略研究

文/陈龙（中共贵阳市乌当区委党校）

一、高风险社会给乡村治理带来的挑战

（一）生态环境风险对乡村治理产生的压力

随着城区发展扩张，乡村逐渐进入城镇化或者通往城镇化的路上。加之城乡接合部的管理协调问题，可利用土地资源减少，重金属和工业污染对生态环境的长期影响，乡村的农业生态系统的常态循环和农业综合生产力遭到破坏。从“大扶贫”到乡村振兴，各项农村改革政策接踵而来，突破传统思维，主动融入、主动作为，坚持不懈地挖掘地方优势，保护好青山绿水，创新发展特色产业，推动乡村生态环境治理面临挑战。

（二）乡村社会治理面临着社会结构转变带来的风险

近年来，随着地方经济发展的增速和乡村振兴的推进，农村经济取得了较好的发展。但是在农村地区，出现空心化趋势加重、农村社会不稳定因素增加、村民利益诉求多元化等现象，从整体上看，农村社会正由结构单一的鲜明层级化结构特征向具有复杂网络结构特征的社会转变①。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，推动乡村繁荣发展任务艰巨，其根本的原因还是乡村产业无法满足众多的农村人口对美好生活的向往和需求。从社会结构的发展趋势看，城市化进程还在加速，大量农村人口因城镇化已然成为城镇居民，传统城乡二元结构对人口流动的调剂作用会大大降低。城镇化、人口流动带来了乡村社会结构变化，使得传统封闭保守的乡村社会格局被打破，特别是乡村人口净流出加剧，精英人口大量流失，导致乡村社会结构严重失衡，出现了农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化和农民市民化等现象。大量留守老人、儿童和妇女无法承担乡村治理的重任，民众幸福感不会实质性增强，基层治理风险增加。

（三）“内卷化”的公共服务效用失范

“内卷化”作为一个学术概念，是一种社会活动的描述，表现为特定的组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断自我复制与精细化的状态。因此“内卷化”又译为“过密化”，用来解释政治、经济、文化和社会发展中表现出的“滞缓性”与“反复性”等特征②。乡村治理的过程中,人民政府在提供公共服务的过程中，往往呈现出以下现象：注重形象工程，批量复制其他地方的模式，往往不切实际，以失败告终，造成资源的浪费，也延缓了经济发展；往往重视看得见的硬设施的建设，而忽略了其他文化软设施的建设，导致了农村的文化发展相当滞后；行政领导有很大的流动性，他们关注的是自己的政绩，往往是近期的有影响的可看见效益的公共服务受到青睐，而罔顾乡村社会的实际需求。

（四）乡村治理资源分配不均衡引起的焦虑

资源的分配问题，在传统的不患寡而患不均的理念中矛盾凸显。当前，如何对乡村资源进行分配、提供什么样的公共服务成了农村社会治理的焦点和难点。在对资源进行分配时，一定要参考设计并科学论证，结合乡村的历史文化知识水平结构做好宣传，做好政策的解释。按照实事求是的原则，根据需要和供给相对应的原则进行分配。由于乡村社会特有的地缘关系，加之远离城市中心，各类救济资源短缺、专业人员欠缺是客观存在的事实，这些资源本身并不太丰富，要在这样的特殊情况下直接分配到农村，肯定是不现实也是不可能的。

二、高风险社会背景下乡村治理存在的问题

在高风险社会背景下，乡村治理面临着来自方方面面的挑战。乡村治理的体制机制与实际需要存在差距，与活力四射的乡村治理要求之间还存在较大差距。

（一）在乡村治理守正创新上急需解决

“村治”以村民自治为基础,具有自治性和群众性，但是在乡村治理实践中, 更多地表现为“乡政”对“村治”的行政干预，使得村（居）委会服务群众的功能减弱, 这种治理模式不再适应农村经济社会发展的需要。乡村自治需要各方面的因素予以配合提高治理水平，除了自治主体和经济基本条件以外，还要考虑传统习俗、文化观念水平、农村土地流转的加速、乡村民宿的兴起和乡村流入人口急剧增长参与的积极等情况。“科技支撑”是现代乡村治理体制建设的指导思想，智慧城市的发展模型也应该为乡村治理所借鉴。在乡村，因为缺乏有效的社群网络与科技，村（居）委会信息化水平还较低，形成的科技贫困严重影响当地民众事前防风险、应急响应的能力，是智慧城市建设的短板和薄弱环节。

（二）乡村治理主体存在“碎片化”现象

“碎片化”的社会治理主体无法形成合力，不同治理主体之间缺乏长期的“信任基础”和常态的“合作渠道”。换言之，乡村社会的开放性、异质性越来越高，与社会融合度的提升也打破了乡村社会原有的“闭环圈”，碎片化的社会治理不能有效地回应人民群众对美好生活的需求。从现实情况来看，乡村依旧是现代信息触角向行政各地域延伸的末梢和边缘地带。受基础设施建设不完善、信息化发展缓慢等因素制约，乡村社会治理信息化面临困境，尤其是网络化、大数据技术应用举步维艰，现代信息技术应用于乡村社会治理还需时日。特别是数据所有权条块分割严重、公开化程度较低，各有关部门之间数据开放共享的水平不高，“信息孤岛”现象在一定的程度上还存在，导致乡村治理主体呈现“碎片化”特征，显示不出整体优势和效果。

（三）乡村治理能力的“法治化”亟须提升

在法治中国的大背景下，一切活动都必须在法治的轨道内运行。在乡村治理的过程中，离不开法治的保障与支持。首先也是非常重要的，就是必须在意识上进行培育，一定要让老百姓以及乡村治理的各主体明白，离开了法、离开了法治，社会发展将寸步难行。现在我们的法律体系已经比较完善，法律机制和体制也较为与社会现实的需求匹配。但是在实施的过程中，却受到不同程度的影响,大家的法律意识相对来讲比较淡薄，办事情往往依赖于人情关系，依赖于习惯习俗,抑或信访不信法，甚至可能会通过一些违法的手段来进行维权。由此可见，在乡村治理中民众的法律意识比较淡薄，基层的乡村治理主体法治能力不足。

（四）应对高风险的“接受度”有待强化

除了传统领域的自然灾害外，还有社会治安、公共安全生产事故、公共卫生事件等风险性因素，还有失业、贫富分化、生态失衡、社会结构变化、群体事件等各种风险因素。对于这些风险的预防和管理是乡村治理的重点，从某种意义上来讲，随着全面小康的推进和脱贫攻坚战略的实施，物质层面的资源缺口逐渐变小，社会性风险因素逐渐扩大。要应对乡村治理中的这些风险，包括民众在内的各自治主体，对于新时代社会的变化的认识和接受不够。对各类风险的预警和管理往往滞后，在风险来临时往往不知所措。

三、高风险社会背景下乡村治理的对策

在高风险社会背景下，面对这些挑战和问题，我们没有退路，必须努力实现乡村治理体系和治理能力现代化，保障农民群众的美好生活需要，增强农民的获得感、幸福感和安全感，为乡村振兴提供坚实的支撑。

（一）探索打造联动风险防控协同机制

当今社会的风险扩散和传递影响的特点，决定了我们不能够单兵作战，需要团队合作，必须通过地区间、部门间、各层级间的多防控主体强强联合，方能战胜困难和风险。

创新乡村治理理念。坚持党的集中统一领导，要对传统的治理理念理论等进行反思，将风险治理纳入乡村治理的重要内容，形成新时代乡村治理的新理念。要用好促进城乡要素双向流动的政策措施，努力在“十四五”期间建成功能齐全、业态多样、人民健康、社会和谐的特色小镇，打造乡村治理内生循环系统，铺平城乡融合发展道路，夯实经济社会发展中应对各种高风险的基础。

引导多元主体参与治理。乡村治理现代化的基本特征在于治理主体的多元化。为有效应对社会风险，政府不应是治理的单一主体，要统筹推进乡村治理，市场、社会组织、民众都可以参与其中，明确各主体在社会风险管理中的作用，培育政府为主导的多元治理主体。

打造以群众诉求为核心的治理格局。要以群众的诉求为核心，以满足新时代人民群众日益增长的美好物质文化生活需要为中心，打造共建共治共享的格局。要发挥村（居）“两委”的作用，在上级党委和政府的指导下，积极引导其他社会主体参与治理，在教育、医疗、就业等社会服务中发挥应有的功能。要在推进特色小镇建设中，加快水务一体化的进程，尽快规划选址建设集镇污水处理厂、垃圾转运场、停车场等配套设施，坚持确定一件干成一件。强化法治为保障的运行系统。在协同治理的模式下，各社会主体、各职能部门之间能够在一个系统里有规则的进行，要借助“法治”这个不二的法门。要健全相关的办事规则，议事规则，以及与权利义务相关的规范。要建立与法律对接、与村规民约相融合、与村民的文明习俗相一致的规范。要强化乡村的法治宣传、法治教育，利用广播、图书、传单以及法治电影等多种方式，让广大乡村民众知法、守法用法。

（二）推进基层协商民主的规范化、程序化

协商民主的核心就是民主，通过社会主义民主协商参照引领基层民主协商，完善协商的制度和程序。

流程制度化、规范化。协商民主各环节都应做到有制可依、有规可循，在乡村现有制度基础上，健全村民议事会制度、社情民意恳谈制度，通过构建协商规则，达成合作共识，提高协商效率。与此同时，科学性、合理性、合法性三者都非常重要，舍弃了哪一样都是不行的，因此，基层政府要注重社会决策的程序优化，健全各种参与制度，完善选举制度、信访制度、立法参与制度、利益表达制度、专家咨询制度、陪审制度、信息公开制度、听证制度、监督制度等，最终实现公众参与机制的制度化、科学化、程序化、民主化、规范化、法制化③。

监督常态化、长效化。通过探索健全乡村纪检监察机构、完善干部下访制度、群众质询制度以及媒体舆论监督制度等，将监督问责贯穿于乡村治理全过程，防止体制内和体制外精英异化操控，遏制强势集团将其意志凌驾于全体成员，确保协商过程公平公正。要积极培育农民群众的主人翁意识，增强农民群众治理能力，调动农民群众参与村级公共事务积极性，实现农民群众由“要我参与”向“我要参与”的转变；充分发挥好村民理事会、议事会等组织的作用，依靠群众办群众的事，充分发挥群众在议事、管理和决策中的积极作用，保障民众的知情权、参与权、监督权，以此补齐农村基层民主短板，解决乡村社会治理主体“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题。

落实与反馈良性化、循环化。乡村治理通过协商民主达成共识，然而这种共识并未意味着真正实现，在其转化和落实过程中需要全程跟踪、协商，及时发现问题并且根据各方意见和建议加以修正，以此获得更为良性高效的可持续发展。要畅通利益诉求表达渠道，打开对话窗口，搭建沟通桥梁，通过民意调查、对话、协商、谈判、听证会等形式倾听社情民意，知悉群众想法，保持同群众的密切联系，引导广大农民群众理性、合法地表达意愿、意见，切实解决农民群众最关心、反映最强烈的问题，让农民群众顺心，让农民群众满意。

（三）增强乡村普法的实效，促使民众理性维权

在权力的保护和救济方面，农村属于薄弱环节，乡村治理当中也需要加强法治的实施，在法治的轨道上充分实现好、维护好、发展好民众的利益。坚持“三治”融合发展，强化乡村治理法治化。推进自治、法治、德治“三治融合”是完善乡村治理体系的必然要求，其中，法治尤为重要。因此，必须增强乡村普法的实效，理性维权以提升依法治理效能。要强化自治，那就需要强化各自治主体的知识能力的提升，这就需要强化培训，强化他们在法律知识、法律精神、法律思维、法律分析等方面的培训。还要加强他们对于国家政策方针的学习，强化职业道德的培训，把遵法守法、学法用法作为我们基层学习教育的常态。创新活动形式，推进涉农普法释法宣传。积极推进普法宣传工作的创新，采用微信公众号推文、抖音短视频、QQ空间等新媒体宣传渠道，通过多方式、多角度地向广大村民宣传法律新信息和法治正能量。注意宣传活动应采取为村民所喜闻乐见“接地气”的宣传方式，拉近与村民之间的距离，从而加深村民对法治宣传教育活动的兴趣，提高其参与相关活动的积极性，增强村民的法律意识。

加强法治思维引领，提高村民的法治意识。为了培养和提高村民个人的法律意识，需要强化对于乡村地区的法律普及工作。首先，应该明确乡村普法需要持续不间断地进行。其次，普法方式应多样化，借助现有的条件，结合自身部门的特点，传递法律知识、文化理念，而不应该墨守成规。

健全乡村法治服务体系，提供维权服务支撑。通过建设全面的乡村公共法律服务体系，为营造良好的乡村法治氛围创造有利氛围。在目前已有的条件下，积极整合各部门和相关人员的力量，建立一个法治的平台，注意收集村民的反馈意见，了解村民对法律的切实需求，并积极引导村民参与相关的法律平台建设工作、鼓励村民借助平台参与互动，倡导理性维权，打破“信访不信法”等错误观念。

（四）建立乡村成熟经验的提升查常态机制

由于风险具有动态性特征,对风险社会的治理也要经过一个连续不断的动态过程,与此相对应，需要建立一整套有效应对风险的机制。

决策机制。风险暗含着决策,正是决策使得风险和危险区别开来④。风险的管理和预防其实是一体的，当面临着风险的不确定性以及诸多的压力时，决策是需要统筹各方面的内容情况科学合理地民主决策,以减少决策风险的不利后果。我国现已明确了决策的方法、程序，这就是党的十八届四中全会通过的《决定》确定的：“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。上述的决策程序方法适用于一般情况，但是在特殊情况下，这些流程可能就应该有所缩减和改变，听取相应的权威专家的科学论证，审慎决策。

执行机制。任何决策的执行都存在风险和不确定性因素，所以在决策的执行过程当中，一定要把握好灵活性和原则性的问题，通过执行的实际情况适时调整，以更加符合客观实际。加强风险预警防控现代化、信息化建设，大力推进大数据应用，充分利用现代化、信息化技术手段，及时有效收集社会问题和矛盾的数据和信息，精准把控社会舆情，洞察社会风险动态，制定应对措施，把矛盾和问题消灭于萌芽状态。充分实现农村基层社会自治，建立平等合作、对话、协商、沟通平台，拓宽农民群众参与公共事务决策、管理、监督渠道，引导农民群众有序参与农村公共事务管理，增强社会风险防控能力，实现对乡村精细化、专业化的服务和治理。

沟通机制。建立健全沟通机制对于风险的防范和治理有重要的作用，风险具有复杂性和不确定性以及社会危害性，因此需要各方面进行有效的沟通，专家与公众要进行沟通，相关的利益者之间也要进行沟通。要畅通利益诉求表达渠道，打开对话窗口，搭建沟通桥梁，通过民意调查、对话、协商、谈判、听证会等形式倾听社情民意，知悉群众想法，保持同群众的密切联系，引导广大农民群众理性、合法地表达意愿、意见，切实解决他们最关心、反映最强烈的问题，让他们顺心、满意。

战时机制。聚焦抓长管远，以战时机制丰富治理机制。国家的长治久安在基层，战时的大后方也在基层。在乡村治理问题上，从长远的角度来看，强化应急体系建设，整合国防动员、消防演练、爱国卫生相关工作非常有必要。在党的领导下，聚集民心民力，加强村级组织建设，进一步完善群防群治和群防群控体系。

四、结语

乡村治理是一项复杂且繁重的系统工程，加强农村基层治理,健全乡村治理体系,提高乡村治理能力,既是国家社会治理现代化的重要内容, 又是实施乡村振兴战略的重要抓手。虽然在城市治理中努力探索的模式取得了一定的成果，相比而言，乡村治理需进一步重心下移、事权下放、力量下沉，为乡镇、村（居）赋权增效。有效应对风险挑战，提升乡村治理水平，既是适应经济社会发展的要求，也是实现国家治理现代化的必由之路。

注释

①杜明英.大扶贫背景下贵州贵阳农村社会治理创新研究[J].贵州社会主义学院学报,2019.第3期.

②黄丽萍.我国社会治理中的“内卷化”风险及其规避之道[J].理论导刊,2015.07.

③赵刚印.社会治理中的公众参与：寻找理论与事实的联接点[A].唐铁汉,袁曙宏.社会治理创新[C].北京:国家行政学院出版社,2007:442.

④乌尔里希·贝克著.何博闻译.《风险社会》[M].南京:译林出版社,2004.