积极探索中国特色法治政府建设的模式和路径

姜明安

（责任编辑 胡秀荣）

中共中央、国务院这次发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》在总体目标和具体内容上的发展、深化和创新，完全遵循了问题导向，充分体现了中国特色法治政府建设的模式和路径

从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出在我国建设法治政府的目标，到2015年中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，再到近日中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》），我国探索中国特色法治政府建设的模式和路径已经17年了。17年来，特别是党的十八大以来，我国法治政府建设取得了重大进展，已经初步创建了一个具有中国特色的法治政府建设的新模式，初步开辟了一条具有中国特色法治政府建设的新路径。尽管中国法治政府建设的新模式和新路径也借鉴了世界其他国家法治政府建设的有关经验和做法，但其在整体上和根本上是中国式的，区别于世界其他国家，特别是区别于西方国家法治政府建设的模式和路径。

通观《纲要》可以发现，我国法治政府建设的模式和路径具有鲜明的中国特色：其一，坚持马克思主义中国化的指导思想；其二，坚持中国共产党对法治政府建设的全面领导；其三，坚持以人民为中心，政府为人民服务、对人民负责、受人民监督的基本原则；其四，坚持问题导向，始终注重通过建立完善制度，规范和制约行政权，有针对性地解决行政乱作为和不作为的各种实际问题；其五，坚持改革创新，不断探索和健全完善适应现代高科技社会与风险社会的政府治理体制机制。

2014年，党的十八届四中全会作出了在我国全面推进依法治国的重大决策，依法治国要求建设法治国家、法治政府和法治社会。在依法治国的总工程中，法治政府建设是重点任务和主体工程。《纲要》之所以将法治政府建设定位为依法治国总工程中的“重点任务和主体工程”，其根据和理由如下：其一，依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，其重要目的是推进国家治理体系和治理能力的现代化，而法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。没有各级政府的依法行政，国家治理现代化只能是空中楼阁。其二，政府是国家的主要组成部分。政府部门、政府公职人员、政府管辖范围在国家机关、国家公职人员、国家管理事务范围中都占有最大的比重，没有法治政府，法治国家只能是空中楼阁。其三，政府担负着管理市场和社会，为市场和社会提供公共服务、公共秩序等“公共物品”的重任。政府管理市场和社会的质量和效率均取决于政府依法行政，市场和社会的依法有序运作在很大程度上亦取决于政府的依法管理。因此，如果没有法治政府建设先行，法治社会亦将成为空中楼阁。正是源于上述因素，以习近平同志为核心的党中央一再强调，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破、全面突破。

中共中央、国务院日前发布的《纲要》是在全面总结2004年《纲要》和2015年《纲要》发布以来我国努力探索中国特色法治政府建设的模式和路径，不断推进中国特色法治政府建设的经验的基础上制定的。这次《纲要》既有对前两个《纲要》的衔接和继承，也有对前两个《纲要》的发展、深化和创新。其发展深化和创新既体现在总体目标方面，也体现在具体任务方面。

在总体目标上，2015年《纲要》确定的是6项目标：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这次《纲要》总体目标主要设置为7项，并对第5项和第6项的内容进行了修改。总体目标增加的第7项内容是“人民满意”。该项增加反映和体现了党的十八大以来确立的中国特色法治政府建设“以人民为中心”的理念。修改的两项内容则分别是将第5项“廉洁高效”修改为“智能高效”；将第6项“守法诚信”修改为“廉洁诚信”，增加了“智能”（数字政府）的要求和去掉了“守法”的要求。增加“智能”的要求显然是回应现代社会高科技（互联网、大数据、人工智能等）发展对政府治理能力的挑战。至于去掉“守法”的要求则并不意味着政府守法对建设法治政府不重要了，而是“守法”对于新时代的政府来说是最低要求，不宜作为整个法治政府建设总体目标规定。

在具体任务上，这次《纲要》的发展、深化和创新主要有三个方面。一是健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化。在这方面，《纲要》特别提出要“加强规范共同行政行为立法”和“完善行政程序法律制度”。对此，笔者近30年一直呼吁立法机关制定《行政程序法》或者编纂《行政程序法典》。现在《纲要》作了明确规定，法治政府建设的这一项子工程应有望在此五年规划期间完成。

二是健全突发事件应对体系，依法预防突发事件。在这方面，《纲要》特别要求“坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急，越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措”。对此，笔者主张，应认真研究和总结我们这次防控新冠肺炎疫情的经验，针对防控过程中存在的各种突出问题，抓紧修改和完善《突发事件应对法》，并单独制定《紧急状态法》。因为突发事件并不一定都构成紧急状态，只有特别严重的突发事件才构成紧急状态。单独制定专门的《紧急状态法》，可以保证在国家遇到特别重大疫情、重大自然灾害、重大恐怖袭击事件或发生社会动乱、暴乱、骚乱乃至战争状态时，政府应对和处置这些严重的突发事件时有法可依，既保障有效应对和处置，又切实保障公民的人权和其他合法权益。

三是健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。在这方面，《纲要》特别要求“着力实现政府治理信息化与法治化深度融合”；“推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合”；“善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作”。笔者认为，在高科技迅猛发展的现代社会推进法治政府建设，有效解决好政府治理信息化与法治化深度融合的问题非常重要。信息化如果脱离法治化，互联网、大数据、人工智能（如人脸识别、健康码等）就不仅不能成为政府有效治理的手段，还可能成为侵犯公民权利和自由的工具。法治化如果脱离信息化，政府则不可能有效解决现代高科技社会和风险社会的各种复杂社会问题。就这次防控新冠肺炎疫情来看，如果没有互联网、大数据、人工智能的广泛和深度运用，其防控效果将难以想象。

中共中央、国务院这次发布的《纲要》在总体目标和具体内容上的上述发展、深化和创新，完全遵循了问题导向，充分体现了中国特色法治政府建设的模式和路径。从现在起到2035年乃至2035年以后，我国法治政府建设无疑将进一步探索并不断完善这一模式和路径。