强化平台企业反垄断监管 促进平台经济健康发展

万福玲

（中共菏泽市委党校，山东菏泽 274032）

0.引言

随着互联网产业的迅速发展，以大型互联网为主要媒介的平台经济蓬勃发展，同时，平台企业违反反垄断法规的行为屡见不鲜，因而围绕平台经济的理论、政策和技术等的探索也不断深入，国家不断强化平台企业的反垄断监管。强化平台企业反垄断监管既能防控行业垄断，又有助于平台企业的内部优化，从而实现促进平台经济的健康发展。

1.加强平台企业反垄断监管的背景

2020年9月中旬，据微博上发起的一个投票显示，约有1.5万人认为自己遇到老用户与新用户价格明显差异的情况，即“大数据杀熟”。2021年1月4日，国家市场监督管理总局依法对虎牙与斗鱼合并案立案审查，现已调查终结并对当事人作出禁止经营者集中的审查决定。该案是我国平台经济领域禁止经营者集中第一案，而在此之后2021年4月国家市场监督管理总局对阿里巴巴“二选一”做出行政处罚，同属于重大典型的反垄断案件。2021年7月24日，市场监督管理总局依法对腾讯控股有限公司（以下简称腾讯）收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中行为作出行政处罚决定，责令腾讯及其关联公司解除独家版权、停止高额预付金等版权费用支付方式等，恢复市场竞争状态。该案对于平台经济反垄断具有深远影响和示范作用。违反反垄断法规的行为屡见不鲜，强化平台企业反垄断监管成为应有之义。以上案件表明，中央“强化反垄断和防止资本无序扩张”释放出清晰明确的监管信号。

近年来，国家出台了一系列关于反垄断的政策与法律。2020年1月，国家市场监督管理总局公布了《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》，其中修改的重点是增设互联网经营者市场支配地位认定依据的规定。2021年2月7日，中国国家市场监督管理总局官网发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，这将会有效增强反垄断法律制度的可操作性，达到预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争目的。2021年3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，其中一项重要议题，就是研究促进平台经济健康发展问题。会议强调，要“从构筑国家竞争新优势的战略高度出发”促进平台经济健康发展。这就要求我们通过研究，进而优化平台经济发展环境，使其在构筑国家竞争新优势这一宏伟目标上发挥更加重要的作用。

由此可见，互联网平台已经成为中国反垄断管理的重点领域。国家在鼓励和促进平台创新发展的同时，积极预防和制止可能造成排除、限制竞争效果的垄断行为，保障平台经济规范有序创新健康发展。

2.平台经济发展存在的问题

2.1 消费者歧视

首先，在垄断式的大型互联网平台之下，消费者的权利界定和权利保障存在难题。由于平台经济的特殊性，对消费者权利的界定存在困难，同时对消费者可能存在的歧视及其认定也会存在争议，从而会导致消费者权利的保障缺乏扎实的法律保障。其次，在平台经济中，非对称服务与定价策略这些特质，是平台经济与生俱来并且难以消除的。部分无良平台通过大数据分析、人工智能等手段在消费者不知情的情况下对消费者进行画像，并对其实施差别定价，这是一种严重的侵害消费者权益的行为。

2.2 数据滥用

数据滥用是大型互联网平台运营中可能出现的严重危害之一，其中，强制授权、过度索权、超范围收集个人信息、违规违法使用个人敏感信息获益以及数据泄露等情况尤为突出。其根源在于消费者所占有的数据资产权利和数据相关方权责的界定不清晰。由于大型互联网平台所具有的的网络化、开放性等特征，大型互联网平台的数据滥用和数据隐私泄露问题更为复杂。对于数据问题给予界定与规范迫在眉睫。

2.3 创新阻碍

大型互联网平台的出现是信息技术创新应用的结果，作为技术创新的受益者，大型互联网平台本应该将更多的资金投入创新研发，推动加快技术创新，恰恰相反，这些平台可能成为进一步技术创新的阻碍者，大型互联网平台在发展到一定规模之后，经常会试图将技术锁定在对自己最为有利的状态，避免新型平台通过进一步创新，超越自己的行业地位，这对广大消费者而言，是极大的福利损失。

2.4 大型互联网平台系统重要性

大型互联网平台的系统重要性首先体现在其规模上。一旦大型互联网平台出现风险，影响就会沿着平台的巨大网络传播，对各行各业都可能产生重大影响，甚至引发重大社会问题。比如，如果平台某些交易者对经济运行的预期产生偏差，就可能由于平台用户的趋同性而放大成为对经济的重大冲击。

2.5 自然垄断

互联网经济的一大特点就是追求规模经济，规模越大，经营成本和费用越低，互联网企业才能获利。从互联网平台用户的角度看，只有该平台达到一定规模，才能吸引更多的消费者加入，这就很容易出现“强者恒强、弱者恒弱”的局面。强大的互联网企业将大量资源牢牢攥在自己手中，那些弱小的新生企业始终无法获取资源来壮大自己。

2.6 信息不对称

随着人们的生活、工作越来越网络化，互联网平台可以从它掌握的海量数据中，轻易获取个人信息、爱好、消费观念甚至财务状态等所有信息。对于互联网平台来说，很多用户几乎是透明人，它们可以借助信息优势为用户推荐产品和服务，引诱用户更多消费，并且可能让消费者丧失价格判断能力。信息不对称对社会带来的危害程度可能远远超过我们的想象。西方一些大数据公司或者互联网平台公司利用掌握的海量用户数据，采用心理统计模型分析他们的行为特征，在完成完整画像后，可以协助特定政客赢得选举。

3.充分认识平台经济领域反垄断监管的重大意义

3.1 强化平台经济领域反垄断有助于促进市场公平竞争

垄断由来已久，而互联网平台的垄断行为之所以在短短的数年时间里迅速引起引起广泛关注，主要是因为与传统的实体企业相比它在违背了市场经济公平竞争的基本原则的同时，互联网平台企业对消费者衣食住行的渗透比传统实体企业更加深入，销售金额、涉及的商家和消费者规模比传统实体企业更为庞大。如果互联网平台滥用支配地位，其所造成的影响会更加恶劣，后果更加严重，因此，对他们的监管标准必须更加严格。

公平竞争是市场经济的核心，市场必须通过实行公平竞争，才能实现资源优化配置和企业优胜劣汰。在平台经济领域，数据聚集不可避免，虽然数据聚集本身不违反法律，但其为垄断行为提供了基础和工具。当企业进行了一定规模的数据聚集，并利用其排除或限制与其他企业间的竞争时，垄断行为就在此时产生，市场自由就会被侵害。另外，平台经营者需要为研发技术投入大量资金，资金雄厚、发展成熟的平台经营者将有更多的资金投入，而新兴小微平台经营者在此过程中必然处于劣势地位。这样，一个强者更强、弱者更弱的恶性循环将在平台经济领域形成，垄断风险随之剧增，市场自由受到挑战。因此，必须强化平台经济领域反垄断监管，促进市场公平竞争。

3.2 强化平台经济领域反垄断有助于激发企业创新创造活力

竞争对于平台企业来说，既是压力也是动力。在一个充分竞争的市场之中，企业才有足够的内生动力积极进行内部创新，提升企业综合实力。但当平台经营者开展垄断行为以排除或限制竞争时，无论大企业还是小企业都会失去创新动力，沦为体制僵化、外强中干的僵尸企业。

因此，加强反垄断监管，将有助于推动企业创新。以美国为例，美国是世界上首个出台反垄断法的国家。近年来，美国不断加大对互联网巨头的反垄断调查力度，调查的重点是科技巨头滥用市场支配地位、打压竞争者、阻碍创新等。保持竞争有利于平台领域的健康发展。我国是全球数字经济发展领先的国家之一，而为了保证我国数字经济发展能实现对其他国家的赶超，必须对数字经济发展施加足够的重视，所以急需通过反垄断促进行业健康发展，健全数字规则，为构建新发展格局打下坚实基础。通过不断完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，维护平台经济整体公平竞争，从而引导和激励平台经营者将更多资源用于技术革新、质量改进、服务提升和模式创新，推动整个行业保持创新创造活力，实现平台经济、实体经济和谐共生与健康发展。

3.3 强化平台经济领域反垄断有助于保护消费者合法权益

反垄断监管能在保护市场公平竞争并促进平台创新发展的同时，着力维护消费者的合法权益，让企业与消费者都能共享平台技术进步和经济发展成果。垄断行为目的之一就是获取垄断利益，平台企业以更低的价格排挤竞争对手，获得更多用户。如果某一平台的市场竞争对手被全部消除或达成某种价格协议，消费者就只能被动接受该平台，或多平台协同价格。消费者以低价获得的商品或服务，源自资本补贴，一旦竞争对手被击溃，或者达成价格协议，之前的资本补贴就会以几何倍数反噬消费者，消费者必将成为垄断行为的最终受害者。

在“二选一”“大数据杀熟”等问题侵害了消费者合法权益情况下，反垄断指南对具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为做出了界定，明确了市场支配地位分析认定依据。“二选一”行为，既侵犯了入驻商家在其他平台上自由发展的经营自主权，也让消费者失去了在不同平台进行对比选择的机会，必然予以遏制。

“大数据杀熟”行为侵犯了消费者权益，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十七条“差别待遇”条款明确了“大数据杀熟”行为[1]。另外，社区团购“九不得”新规中也明确规定：不得利用数据优势“杀熟”，损害消费者合法权益。

平台经济领域反垄断的初衷是大型互联网平台不能借助巨额补贴、流量支持扼杀新生平台，只能通过商品、服务的质量和创新与其展开公平竞争。国家正在持续加强打击垄断行为的力度，充实反垄断执法力量。只有强化平台经济反垄断、遏制不正当竞争、规范数据搜集使用管理，才能从根本上保障网络消费者合法权益，实现平台经济健康发展[2]。

4.平台经济领域反垄断监管的措施

4.1 实施包容性监管政策框架，鼓励平台经济创新发展

监管当局权衡效率和风险，应采用包容性监管政策框架，积极鼓励平台经济创新发展，从而有效防控平台经济潜在风险，实现创新与风险的有效平衡。我国更应该强化平台经济以及更高一层的数字经济的“弯道超车”功能，以包容性监管框架来促进经济社会高效有序的数字化转型发展[3]。同时要考虑到不同平台间的差异性，在标准的监管原则、逻辑和指标要求下，进一步考虑平台个性化的效率与风险，有效防控个性化大型互联网平台的潜在风险。

4.2 着力化解系统性风险

注重大型互联网平台关联性，着力化解系统性风险。第一，监管要充分覆盖，将大型互联网平台纳入完整的监管规范体系中，避免出现监管空白和监管漏洞。第二，注重功能监管，强化各个监管机构之间的统筹协调，以平台功能作为本质，抓住重点进行监管，进而有效覆盖大型互联网平台跨界经营和多边主体的现实风险。第三，要重新认识并有效界定系统重要性，进而对大型互联网平台系统重要性的标准判定、内在关联、外部关系和风险应对等进行全局统筹。第四，注重强化平台在中介功能和基础设施功能的风险监测，同时重点防范技术失败、基础设施失灵以及链接机制断裂等的潜在风险。第五，强制要求金融业务持牌经营。

4.3 健全反垄断监管长效机制

第一，政府要尽快建立健全平台经济特别是大型互联网平台的反垄断政策框架和长效机制。第二，建立平台经济和数字经济的垄断判定标准。第三，尊重平台经济特别是双边或多边市场的特殊性。第四，强化数据垄断的监管与治理，尤其注重数据驱动的垄断协议、滥用数据市场支配地位以及数据驱动的经营者集中等方面，强化对于数据合谋、人工智能叠加的合谋、限制竞争对手获得竞争、自我优待、价格歧视、排他条款、横向集中及纵向集中等垄断行为的监管。

4.4 加强消费者保护，强化大型互联网平台社会治理

深入认识大型互联网平台、数字服务和数字市场数据隐私、数据安全和消费者保护的必要性和重要性。建立健全数字服务和数字市场的消费者权利界定的相关标准，注重对安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、监督批评权等的界定与规范。充分认识大型互联网平台的网络效应及其对监管治理的影响，致力于构建一个多主体、法治化、扁平化，注重问题导向，注重公共选择的大型互联网平台的社会治理体系。

4.5 构建跨境互联网平台监管框架

在大型互联网平台的业务拓展和生态系统形成过程中，跨境业务将是一个日益重要的组成部分。第一，要深刻认识互联网平台及平台经济可能带来的深远影响，注重把强化新兴技术应用纳入到金融监管规制框架中来。第二，着重把握跨境金融科技、数字服务等的直达性和安全性目标，注重重点领域相关数字主权的规范监管制度完善。第三，总结国内外金融科技、数字服务和数字市场等的创新、实践与教训，加快国内平台经济和大型互联网平台的监管规范进程，并将相关标准纳入大型互联网平台监管的国际治理和国际规制标准化进程之中。