从新援助法案看法国发展合作战略

刘娴

2021年8月，法国发布了《团结发展和抗击全球不平等规划法》。该法将取代2014年7月通过的《发展政策和国际团结指导和规划法》，成为法国发展援助领域出台的第二部法律。与上一部相比，该法案的新意表现在发展目标的全球化、资源投入的明确化、管理体制的集中化、合作伙伴的广泛化和评估体系的独立化。其出台彰显了法国支持全球发展的大国雄心，反映出法国发展政策的路径变化，但从本质看，其将发展援助作为扩大法国影响力战略工具的内核并未发生根本变化。

法案的新意何在

法国此次发布的新援助法案包含17项条款及附件，对发展援助政策从目标、资源、管理模式、合作伙伴和评估体系五个方面进行了革新和完善：

一是发展目标的全球化。该法案将联合国2030年可持续发展议程置于战略目标的突出位置，突显法国的国际主义和全球理念。在法案第一项条款中就提出法国发展政策的三重目标，分别是“消除贫困，打击不平等现象，解决粮食不安全和营养不良问题，并在教育和卫生领域采取行动;促进人权，特别是儿童权利，加强法治和民主，促进法语世界发展;保护全球公共产品，特别是保护地球”。法案还明确了优先合作领域，包括气候环境、性别平等、卫生、教育、食品安全、水管理等，加大对全球公共产品和预防危机的投入。除水管理、教育等2014年法案中提出的优先领域，其余新领域多为全球性议题，突出体现了法国参与应对全球挑战的意愿。

二是资源投入的明确化。新法案首次引入预算条款，规定2020～2022年期间发展援助的财政拨款规模，即“到2022年援助科目预算达到48亿欧元，官方发展援助占国民总收入比例达到0.55%”。此举一方面是为了履行2017年马克龙总统上任伊始访问非洲时作出的承诺。另一方面也体现了战略方针在具体方案层面的落地，塑造“口惠且实至”的形象。法案对2022年后下一个总统任期的投入也作出了预期，其中2023年官方發展援助占国民总收入比例计划达到0.61%，2024年达到0.66%，2025年达到0.7%。如能实现，法国将成为少数实现这一目标的经合组织发展援助委员会国家之一，目前仅有德国、英国、瑞典、卢森堡、挪威等国达到该目标。

2021年5月18日，非洲经济体融资峰会在法国首都巴黎举行，20多名非洲国家和政府领导人以及国际金融机构负责人与会。图为峰会前夕，法国总统马克龙和夫人在爱丽舍宫迎接尼日尔总统穆罕默德·巴祖姆和夫人。

三是治理体制的集中化。法案通过构建集中性的治理模式，提高援助的效率。它规定官方发展援助集中在最脆弱国家，特别是19个优先受援国家（贝宁、布基纳法索、布隆迪、科摩罗、吉布提、埃塞俄比亚、冈比亚、几内亚、海地、利比里亚、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、中非、刚果<金>、塞内加尔、乍得和多哥），其中18个在非洲，努力将法国援助锁定在撒哈拉以南非洲，发挥聚集效应，防止“撒胡椒面”式援助。另一方面，强化发展政策的指导架构，加强国家对执行机构法国开发署的战略引领和监督;在受援国层面，强调驻外大使的统一领导。

四是合作伙伴的广泛化。法案强调基于平等、责任和共同利益原则，调动民间社会、法国地方政府、青年、企业和侨民等力量参与国际发展合作，发展多元合作伙伴关系。在2014年法案中，几乎没有提到民间社会。新法案不仅提及，还明确规定到2022年拨付给民间组织的资金较2017年翻一倍，同时吸引更多在国际发展领域方面发挥核心作用的国际机构落户法国。

五是评估体系的独立化。该法案的一大亮点是规定设立一个发展援助独立评估委员会，隶属于国家审计署，对援助战略、项目和方案的效率、效果和影响进行评估。这一独立于政策制定和项目实施的机构由议会议员直接参与，加强了评估机构的独立性和权威性，赋予其更高站位和更广视野，以更大力度推进发展政策一致性和透明度，保障议会和国内民众问责。此外，新法案延续并扩充了2014年法案设定的成果框架指标，特别是结合联合国统计委员会确定指标，对受援国实现2030年可持续发展目标的情况进行量化衡量，为评估可持续发展议程落实情况提供抓手。

将发展援助作为战略工具的内核没有改变

法案呈现出的时代性和创新性体现了法国对当前全球发展形势和挑战的研判，是其“积极主动”发展政策的延展，一定程度上体现了法国国家意志和对外战略意图。

法案延续了马克龙政府在国际发展合作领域的积极姿态。马克龙政府一直活跃于国际发展合作领域。2019年，法国担任七国集团（G7）轮值主席国期间，就举办多场发展领域主场活动，如G7发展部长会议，第六届全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金增资会议，气候绿色基金增资会议等，积极引领国际发展问题，展现其有为政府形象。其核心关注点，一是呼吁通过发展援助促进“人”的发展，特别是加大对非洲萨赫勒等冲突地区的人道主义援助和发展投入;二是应对气候变化，积极推动落实《巴黎协定》。2021年2月，法国外交部长发表署名文章《为我们的团结发展政策提供新的动力》指出，世界比以往任何时候都更需要国际合作，“应该与我们的伙伴一起建设这个世界，这是面对疫情危机的出路”。

法国发展援助有地缘博弈意图，是其扩大全球影响力的工具。近年来，俄罗斯、土耳其等新兴援助主体兴起，在一定程度上削弱了法国在发展中国家特别是最不发达国家的影响力。法国意识到，相较于其他传统和新兴援助国，其在发展援助领域有日渐式微之势。法国希望通过该法案扭转颓势，加强地缘政治影响，“重回赛场”开展影响力竞争，重振法兰西荣光。

新法案展现了法国对回应全球重大议题、推动2030年可持续发展议程的积极姿态，其资金承诺落实情况和援助体系改革走向值得持续关注。特别是今年10月，法非峰会在法国蒙彼利埃举行，会上关于其对非援助的新动态也值得跟踪。对于法国所谓的“大国危机感”，应该要认识到，国际发展合作是具有普惠性和包容性的领域，应体现和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，而不仅仅作为大国影响力和价值观竞争的赛场。