浅谈环境与资源保护法视野下的农村饮水安全

罗俊杰

（江西理工大学，江西 赣州 341099）

随着经济建设的不断发展，水资源需求大幅度上升。近年来，国家不断增加农村饮水安全投入，通过各部门的共同努力，农村饮水安全取得一定成就。但是，从实际情况看，农村居民饮水安全不仅仅在于水资源、水环境、水污染防治的综合效应上，更在于水资源利用的社会结构问题上。

一、环境与资源保护法视野下农村饮水安全的法律意义

环境与资源保护法是协调人与自然的关系，强调人与环境和谐发展的一部重要法律。环境与资源保护法对开发和采用自然资源和自然环境做出明确规定，致力于改善和保护生态环境和生活环境，防治环境破坏、污染等环境问题。同时，保护生物多样性，协调人与自然、环境、种群之间的关系。从法律视野出发，考察和监督农村饮水安全，是我国社会主义性质的体现，有利于保障农村居民生命安全和基本生产活动[1]。水是人赖以生存的保障，其不仅是资源，更是环境。在不同的情况下水具有不同的性质。对于农村饮水安全来说，是水安全中重要的组成部分。

而水安全，顾名思义，是关于用水的所有使用规范和安全行为。在社会大系统中，每个人都有用水安全的经济条件和设施，所使用的水既保证健康，也能满足生产和生活的需求，同时也要保证自然环境不受损害。从这里可以看出，农村饮水安全与全社会用水安全问题紧密相连，不仅涉及到社会饮水安全，而且对水资源的统筹控制管理、自然资源的有效保护具有一定的影响。实际上，农村饮水安全和国家粮食安全等重要领域地位相同，是乡村复兴和新农村建设的重要内容。

要想实现农村用水安全，首先要处理好农民和水的关系，解决农民用水的社会问题。在处理过程中，应认识农村饮水安全受到多方面的影响，正确区分不同因素变化对饮水安全工作造成的影响，同时准确认识到变量信息不全带来的某些不确定性，从而选择更为科学、文化、技术的措施和手段。通过构建有助于饮水安全的相关供给保障机制、交易保障机制、需求保障机制等，进而实现农村饮水安全的科学化、系统化、全面化控制和管理。而要想保证机制的顺利构建和真正落实，必须依靠法律。只有法律才能有效保障机制和系统的正常运行[2]。

法律作为各种制度落实和运用的前提和基础，对调整社会利益平衡，稳定社会发展具有非常重要的意义。法律的功能在于借助立法将各种利益交叉和诉求用调节的形式固定下来，保证社会的和谐稳定。在农村水资源中，环境与资源保护法为农村饮水安全的合理性和合法性奠定良好的基础。实现农村饮水安全的法定化。同时，为国家管理和控制水资源奠定法律基础。通过法律对饮水安全中经济手段的应用进行权利划分和设定，提供清晰的权利基础和行为规则，促进饮水安全的真正落实。此外，将利益进行重新分配，有利于推动饮水安全的进一步发展。加强法律设定和法规制定在一定程度有助于提升人们的饮水安全意识，形成新型节水理念。

二、农村饮水安全法定化的现状

在二十一世纪初期，国务院出台《农村饮水安全工程》，将农村饮水安全纳入“十一五”规划中，规定“十一五”经济发展期间要解决农村居民关于饮水安全方面的问题。现阶段，很多大规模的农村饮水安全工程已经全面展开，在进行饮水安全设施建设过程中，相关体制机制也在不断完善。比如，对《水法》进行多次修改，形成新《水法》，并颁布了多个饮水安全法律法规，像《水污染防治法》等，同时制定了新的水环境标准以及监测依据，进一步完善饮水安全指标，且各种与饮用水有关的准则涌现。从整体看来，我国饮水安全工作取得一定的成果，基本建立农村饮水安全的法律框架。但是在具体法律内容和条例建设和制定上，还存在一定的问题，没有真正实现农村饮水安全的法定化[3]。

首先，从已有法律研究分析可知，关于水安全法律法规中都没有完全将农村饮水安全作为根本立法目标，无论是《水法》，还是《防治法》。这种法律层面的水安全保障意识的缺失，直接影响我国水立法制度选择和模式构建，不利于我国水安全的可持续发展。同时，我国采用的是传统水资源和水污染分开管理和分开立法的模式，没有统筹考虑水环境、水资源、水生态问题，这势必会导致严重的水资源开发与污染防治冲突产生，且生产用水、生活用水、生态用水很难实现合理配置，大大降低了农村饮水安全制度的执行力量，实效性严重不足。从本质上来说，这种立法分离模式不能有效整合水量和水质问题。

其次，农村饮水安全没有明确的实施主体，在现有法律中，对主体定位和主体责任的规定较为模糊，同样，也没有将农村饮水安全工作界定为农村饮水安全主体。在一些法律法规中，关于农村饮水安全工程项目建设的解释权和管理权分别属于国家发改委、卫生部、水利部，这样在一定程度上造成权利的分散和混乱，降低了实际效果。

最后，在很多农村地区，地方立法和地方治理的格局没有被打破，这样势必会出现公共权力恶性竞争、多主体管水的局面，严重影响国家农村饮水安全建设的正常进行。

改革的前提是法律保障，农村饮水安全也是如此。在农村饮水安全工程建设过程中，饮水安全应逐渐实现法定化，系统化，从政策指引转变为法律保障。应清晰地认识到，农村饮水安全不仅影响农村居民的用水安全，而且关乎中国的未来发展，关系子孙后代的生存。每个人都要提升自身的重视度，严肃面对农村用水安全问题。这样一个关乎国家和民族命运的大事，应该用庄严、隆重、认真的形式向人民传递，并通过人民最高意志形态进行宣示，而最高意志形态也就是法律。因此，通过法律将饮水安全从人民意志上升为国家意志，对我国未来可持续发展具有深远的意义，有利于保障民族之火生生不息的传递。这样农村饮水安全结构形式从农民--水--农民转变为人--水--人，实现理想的水资源利用关系。只有通过立法，才能真正将农村饮水法定化，才能真正体现人民的意志，这样不仅有利于推动农村饮水安全建设，而且有助于我国经济、政治和生态协调发展，促进社会和谐、国家繁荣。

三、构建农村饮水安全的法律保障机制

（一）结合自然属性构建饮水供需保障体制

农村饮水安全具有十分鲜明的自然属性，典型特征有整体性、流域性、有限性等，在总量一定的情况下，制定水资源配置的法律法规必须符合其基本自然规律，规范水资源利用的秩序，优化和调整不同水资源利用的关系。具体来说，应进一步建立能够保障饮水安全的供需法律制度，处理好水资源的供给和需求平衡，结合农村饮水安全目标，形成基本供需保障体系。

（二）结合社会属性构建饮水市场交易体制

从水资源的社会经济属性出发，对其利益使用进行详细规范。考虑到水资源的经济利益可能会出现冲突，因此必须科学合理的划分资源权限，制定交易规则，从而保证各种利益之间的平衡和协调，从而实现水资源的合理配置。具体来说，要加快构建饮水安全市场交易体制，制定科学的水资源权属划分制度，完善水资源交易形式，形成科学、合理、合法的市场饮水安全体系。

（三）结合人文属性构建饮水安全管理体制

从水资源的人文属性出发，其经济价值、人文价值、生态价值、公共价值很难用经济标准来衡量。而在饮水安全管理过程中，不可避免会出现水资源的个人利益和社会公益利益、经济价值和生态价值的冲突，而只依靠单一的市场机制并不能完全解决问题。因此，必须建立具有综合效益的饮水安全管理体制，通过政府权力的合理调控和监管手段的灵活运用，来保证水资源的合理配置，公平使用，从而实现公平和效率的共同发展，促进饮水安全建设。具体来说，应构建科学的饮水安全管理机制，对公共权力进行监督和合理配置，做好监管工作，制定系统的监管程序，保证饮水安全利益和人文价值的共同发展。

农村饮水安全涉及职能种类多、部门多、建设范围广，面临资金、环境、人文等多方面的问题，需要不同公共权力机构加强联系、紧密配合。同时，在饮水工程建设过程中，必然会面临权力的应用和监督、管理的集中与否等问题，这时需要做好制定权力的协调和管理工作，建立司法监督和审查体系，社会公众参与系统，形成政府主导、各部门主体积极配合、社会广泛参与的综合饮水安全管理机制。

四、未来发展方向

从环境与资源保护法视野出发，构建科学、合理的饮水安全保障机制，不仅要确保机制的全面性，还要突出可操作性，结合实际农村饮水状况，针对性解决问题，切实提高农村饮水安全建设效果。在未来，随着农村饮水安全工程的完成，法律和制度建设得到进一步发展，农村饮水安全建设阻力不断缩小，逐步实现现代化农村饮水安全。外在制度的建立要与内在思想协调发展，国家开展农村饮水安全建设，不仅是为了保障水资源安全，更是为了从可持续发展角度出发，推动资源节约和环境友好型社会的构建，从而促进国家自然生活环境和民族文化环境的有效培育，形成合理的环境资源观、消费观、认知观和政策支持观。而要想实现这一目标，必须通过立法要改善和优化环境资源机制，健全具体环境教育体系，信息保证机制和公众参与、配合的流程。

五、结束语

综上所述，农村饮水安全不仅需要国家的支持，还要各部门紧密联系、加强协作，实现最佳建设，提升实效性。而法律保障是实施农村饮水安全的前提和依据，对界定权力权属、确定利益范围具有非常重要的意义。因此，在环境与资源保护视野下考察农村用水安全，要加快推进用水安全的法定化，为资源节约型和环境友好性社会构建奠定良好的基础。