档案利用权利保障的难点与对策——基于国家档案馆义务履行的视角

常大伟 董秀月 董一超/郑州大学

档案利用权利是档案利用权利主体依法利用档案馆保存的档案信息和档案内容的权利。2021年1月1日开始实施的新修订《中华人民共和国档案法》（下文简称“新修订档案法”），明确规定国家机关、企业事业单位、公民等享有依法利用档案的权利，进一步将档案利用权利从事实权利固化为法律权利，符合《立法法》权利与义务相协调的要求[1]。从权利主体、权利内容和权利过程三个维度来看，档案利用权利主体是档案利用权利的行使者和受益者，涉及各类组织、机构和个人；档案利用权利内容是关于权利主体以何种方式获得何种档案服务的规定，主要表现为档案利用权利主体在获取和利用档案信息过程中所享有的权利和利益；档案利用权利过程是权利主体行使档案利用权利的具体行为，表现在国家档案馆履行档案服务义务和档案利用权利主体行使档案利用权利两个方面。因此，从国家档案馆义务履行的视角探讨档案利用权利实现的难点与对策，对保障档案利用的法定权利和促进新修订档案法的落地具有积极意义。

1 国家档案馆在档案利用权利保障中的义务

从档案利用权利保障的发展进程来看，前几版档案法并未明确写出“权利”一词，也未列出档案利用权利保障或救济的相关措施[2]。档案治理现代化的推进，要求对档案收集范围、鉴定标准、开放利用等方面的规制性规则作出调整，实现档案信息权利由单纯的国家垄断转变为在国家、社会组织和公民之间进行重新配置[3]。鉴于此，新修订档案法围绕档案利用权利的行使和保障问题进行新的制度建构，为档案利用权利的实现提供了强有力的法律支撑。从新修订档案法关于档案利用服务工作的相关规定来看，国家档案馆在档案利用权利保障中主要担负着档案利用服务告知义务、档案利用服务给付义务和档案利用服务保障义务。

1.1 档案利用服务告知义务

档案利用服务告知义务指国家档案馆利用网站、新媒体等平台，依法公开档案机构相关政务信息、所开放档案信息、档案利用制度信息、档案利用途径和利用方式信息等，保障档案权利主体知情权的义务。如，新修订档案法第二十七条关于国家档案馆在一定期限内推进档案向社会开放的相关规定，就是对国家档案馆履行档案利用服务告知义务的要求。

1.2 档案利用服务给付义务

档案利用服务给付义务指国家档案馆通过提供档案信息查询、编研产品、文献参考、决策咨询等方式兑现服务，维护档案利用权利主体合法权益的义务。如，新修订档案法第二十六条和二十九条关于国家档案馆为突发事件提供文献参考、决策支持以及为企事业单位进行经济建设、科学研究等提供档案利用的规定，体现了国家档案馆履行档案利用服务给付义务的要求。

1.3 档案利用服务保障义务

档案利用服务保障义务是指国家档案馆通过优化档案资源结构、推进档案开放鉴定、简化档案利用程序、构建档案服务平台、创新档案服务形式、提升档案服务能力等方式，为档案利用权利主体提供便捷、高效的档案利用服务的义务。如，新修订档案法第二十八条和四十一条关于国家档案馆应通过多种措施为档案利用创造条件的规定，反映了国家档案馆履行档案利用服务保障义务的要求。

2 国家档案馆在档案利用权利保障中的难点

档案利用权利的实现状况在很大程度上取决于国家档案馆提供档案利用服务的水平。而档案开放鉴定工作的进程、档案利用服务的能力和档案利用服务的机制，又直接影响了国家档案馆的档案服务水平。结合档案工作实践来看，国家档案馆在三个方面还存在若干不足，形成了档案利用权利保障的难点。

2.1 档案开放鉴定进程较为缓慢

按照档案法和相关档案制度的要求及时推动档案开放鉴定，既是国家档案馆履行自身职责的内在要求，也是保障社会档案利用权利的重要前提。但从档案开放鉴定的工作实践来看，一方面部分国家档案馆在档案开放鉴定的人员和精力上存在不足，难以在规定时间内全面完整地对所有需要开放审核的档案进行鉴定，档案开放鉴定的质量不高、效率较低；另一方面，部分国家档案馆以所需开放审核的档案涉及国家安全、个人隐私或知识产权为由，延期或者拒绝开放本可以向社会开放的档案，延缓了档案开放鉴定工作的进程。此外，在开放鉴定的技术方法层面，还面临着档案数据化程度较低与大规模内容解析之间的矛盾、档案开放鉴定实施的知识系统化程度不足、个人信息权利保护的新要求等多重挑战[4]，档案开放鉴定工作进展受到影响。

2.2 档案利用服务能力相对不足

档案利用服务能力是将档案馆藏呈现给档案利用主体，实现档案价值的重要途径。加强档案利用服务平台建设，推进基于数字档案资源整合与共享的档案在线服务，是信息化背景下增强档案利用服务能力的重要举措。从我国档案资源整合与共享的实际状况来看，由于缺乏统一规划和顶层设计，综合档案馆在跨机构档案资源共建共享方面缺乏协同机制，不同综合档案馆之间存在较为明显的“信息孤岛”现象，距离新修订档案法第四十一条“推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”的要求还有很大差距；从档案在线服务水平方面来看，我国多数国家档案馆在档案全文查询、档案跨馆服务、档案异地出证、档案在线教育、档案用户交流等方面还存在很大不足。

2.3 档案利用服务机制亟待优化

“循环证明”“办事跑断腿”之类的新闻层出不穷，在一定程度上反映了我国公共服务中存在的办事手续繁琐、无谓证明繁杂的共性问题[5]。基于类似原因，档案工作领域也存在着档案利用服务效率低下的问题。为提升档案利用服务效率，我国部分省市开始着手建设省级档案信息共享平台或区域性档案服务合作框架，形成了档案利用服务机制的新实践。但也应该看到，多数国家档案馆特别是省级以下国家档案馆，在档案开放服务平台建设的内容、展现的形式等方面还有待提升，如河南省档案馆数字档案信息资源共享系统虽然搭设了系统框架，但是点击链接却无具体内容，甚至出现乱码现象。这说明基于现代档案利用服务平台的档案利用服务机制还有需进一步优化。

3 国家档案馆在档案利用权利保障中的对策

国家档案馆档案利用权利保障义务的履行，既需要一定的资源基础和主体能力作为依托，也需要健全的责任体系和监督机制作为保证。笔者建议从优化档案资源结构、提升档案服务水平、健全档案责任体系、加强档案监督检查四个方面，增强国家档案馆的义务履行能力。

3.1 优化档案资源结构，夯实档案利用权利保障的资源基础

优化档案资源结构，提升档案资源与社会需求的契合程度，有助激发档案利用权利主体行使法定利用权利的意愿，推进档案利用权利的落地。随着学界和业界对档案与社会记忆建构、档案与时代印记保存、档案与身份认同强化、档案与证据价值实现、档案与文化遗产保护等关系认识的深入，面向社会的档案资源建设和档案资源结构优化被赋予了新的意义，成为社会权利在档案领域拓展的方向。在此背景下，国家档案馆可以按照新修订档案法第十三条关于拓展档案归档范围的相关规定，进一步将能够反映基层社会治理、社群历史变迁、文化习俗演变等具有社会价值和社会关注度的材料收集进馆，从而提升档案资源反映社会发展和记录社会变迁的程度，密切档案资源与社会公众的关系，夯实档案利用权利保障的资源基础。

3.2 提升档案服务水平，增强档案利用权利保障的主体能力

整体来看，国家档案馆的档案服务能力尚难满足档案利用权利主体日益多元广泛的档案需求。为提升档案服务水平，还需要从档案人才队伍建设和档案服务形式创新两个方面入手，不断增强国家档案馆档案利用权利保障的主体能力。从档案人才队伍建设方面来看，既要增强档案工作人员利用新的技术手段和传播媒介开展档案利用服务的能力，也要强化档案工作人员依法开展和主动提供档案利用服务的意识。从档案利用服务创新方面来看，既要采取合作治理和协同服务的新模式，加快构建跨区域、跨部门的档案公共服务体系，着力打破档案服务碎片化的困境，提升档案服务的便捷化程度；也要积极利用现代信息技术加强对馆藏资源的内容分析和用户利用行为的追踪，提升档案服务的智能化和精准化水平，丰富档案利用服务的形式与内涵。

3.3 健全档案责任体系，细化档案利用权力保障的责任事项

严格按照档案利用服务制度提供档案利用服务，不得随意增加限制性条件或者违背相关制度和程序提供利用服务，是对档案利用服务主体的重要责任要求[6]。因此，档案主管部门和国家档案馆有必要根据新修订档案法第四十八条第七款的相关规定，进一步细化档案利用服务的工作职责。其中在档案开放鉴定环节，国家档案馆既要明确档案开放鉴定的岗位要求、能力标准和责任事项，也要健全档案开放鉴定的免责机制，避免因档案鉴定制度设计或鉴定规则变更导致档案开放鉴定责任的发生。在档案利用服务环节，要明确国家档案馆的利用服务范围、利用服务流程、利用服务方式以及获取档案利用服务相关要求，规范档案工作人员在档案利用服务中的权限和职责，增强档案工作人员履职尽责的能力和积极性。

3.4 加强档案监督检查，完善档案利用权利保障的监管机制

加强档案监督检查，能够促进档案事业的规范化和有序化发展，也是保障档案利用权利的必要手段。根据新修订档案法第六章监督检查的相关规定，可以从强化档案主管部门的行政监督和加强档案利用权利主体的社会监督两个方面，完善档案利用权利保障的监督机制。在行政监督方面，档案主管部门可以围绕档案开放、档案服务、档案利用平台建设等内容，构建事前、事中和事后监督相结合的档案利用权利保障监督机制，并加强对国家档案馆在档案利用权利保障方面的责任监督、责任审计和责任追究，从而提升行政监督的成效；在社会监督方面，档案利用权利主体要依据法律赋予的档案利用权利和档案监督权力，积极利用现有的档案监督渠道和档案利用权利救济机制，对档案利用服务中存在的问题及时向国家档案馆或档案主管部门提出完善建议或利用诉求。