新发展阶段测绘地理信息产业发展研究

尹雅婧

（武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022）

测绘地理信息产业是以开发利用测绘地理信息资源为核心，以服务经济建设、国防建设、社会发展和生态保护为职责[1]，是国家高技术产业和战略性新兴产业[2]。近年来，测绘地理信息产业迎来空前发展，在产业环境、产业基础、创新能力等方面实现了巨大提升和改善。“十四五”时期中国进入新发展阶段是党中央作出的重大判断。新发展阶段之新，既在于内外发展环境的深刻变化，更在于发展需求和发展目标的本质提升。测绘地理信息产业必须准确把握新发展阶段，贯彻新发展理念，充分认识行业发展的优势和短板，抓住机遇，应对挑战，在服务构建新发展格局，保障经济社会高质量发展进程中，实现行业自身的高质量发展。

1 测绘地理信息产业的发展状况

1.1 发展环境持续优化

党中央、国务院高度重视测绘地理信息产业发展，国家发改委、自然资源部及多省（市）相继出台中长期规划、培育扶持、融合应用等系列政策，规划、指导、支持地理产业发展，持续优化营商环境，不断释放市场活力。测绘地理信息产品在提升生产效率、生活品质上发挥了更积极的作用[3]，政府、企业和公众对测绘地理信息的认知进一步提升，用户群体从以政府为主加速向政府、企业、大众并重转变。产业社会效益和经济效应更加凸显，支撑自然资源管理、服务生态文明建设的职能职责显著强化，支撑行业需求、服务经济社会发展的能力水平大幅提高。以新修订的《测绘法》为核心以及房产测绘管理、地图审核管理等逾百部法规、规章，组成了相对完善的测绘地理信息安全法律法规体系[4]，保障产业市场环境更加健康有序。

1.2 产业基础更为坚实

信息化测绘基础设施更加健全，北斗三号全球卫星导航系统完成全球组网、正式开通，带动升级卫星产业、地面系统、终端设备以及运营服务等一系列产业，成为推动中国信息产业发展的至高点和增长点[5]。多尺度、高精度的遥感对地观测体系更加健全，从全球尺度宏观观测到树冠尺度精准观测的手段更加丰富[6]。国家基础地理信息数据库、地理国情数据库、国家测绘基准数据库、地理国情监测、全球地表覆盖等一大批测绘地理信息资源共享和服务设施日益健全。

1.3 产业市场更加活跃

测绘地理信息产业市场主体快速发展，产业规模迅速扩张。据自然资源部、中国地理信息产业协会统计，2019年，全国测绘地理信息产业总产值达到6 476亿元，同比增长8.7%。截至2020-06，从业单位达到12.7万家，从业人员超过310万人，其中，资质单位2.16万家。企业融资能力显著提高，在国内外资本市场上市企业达到50余家，新三板企业挂牌180余家。产业结构逐步优化，2016—2020年百强企业入围门槛年均增长104%；民营企业发展迅速，在百强企业、上市挂牌企业和资质单位中，民营企业占比均有大幅提升。

1.4 创新能力显著增强

自主创新能力有了较大突破，在产业链上游的仪器装备研发制造方面，光电仪器、全站仪、RTK航测无人机等总体台数已超过进口品牌。在产业链中下游的数据生产、软件开发和信息服务方面，三维GIS、GIS与制图一体化、导航位置服务等已初显领跑势头。产业标准较为完善，现行测绘国家标准165项、行业标准161项。企业创新活跃，2019年，内地上市企业研发总投入101亿元，占其营业总额的9.9%，同比增长19.2%；行业百强和最具活力的中小企业中，高新技术企业分别达到92家和96家。

1.5 保障服务成效显著

履行主业主责，积极服务生态文明建设，全面完成地理国情普查，常态化开展地理国情监测，在多规合一、精准扶贫、不动产登记、应急救灾、打击违法用地违法建设等领域中发挥重要作用。聚焦国计民生，进一步构建完善了高水平、高效益的公共服务产品和服务体系，建立了完善的国家现代测绘基准体系，为实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带等国家战略实施提供了基础保障。测绘地理信息服务的关联效应和乘数效应进一步释放，深度融合电子商务、现代物流、自动驾驶等产业，推动了一批新应用、新业态、新服务井喷爆发，催生了万亿级的产业市场。

2 存在的产业短板和发展挑战

2.1 信息共享机制需要健全

尚未形成系统高效的测绘地理数据采集、处理入库、提取分发、切片发布等数据标准、生产协调机制。现有的国土、海洋、测绘、地理信息4个标准体系，存在基础通用类标准在标准体系中位置不统一、同一标准在不同体系中重复出现等问题[7]，对测绘地理信息统计数据的一致性、完整性、准确性产生了影响，提高了不同系统间的信息共享成本。在测绘地理信息数据共享政策方面，相对弱化了经济社会发展对以测绘成果为主的地理信息日益迫切的重大需求，保密要素和非保密要素管理应用存在“一刀切”现象[8]，相关保密政策出台时间较久、定密过严，大量测绘地理信息成果未能广泛共享、充分利用[9]，难以满足新阶段统筹发展和安全的新需要。

2.2 数据智能处理能力需要提高

大数据技术推动产业加速发展，移动测量车、智能手机等智能终端的广泛应用，测绘地理信息获取更加泛在，衍生出“全民测绘时代”[10]，已经积累了大量实时的自愿者地理信息，对信息处理质效提出了更高要求[11]，同时也加大了保障数据质量和信息安全的难度。传统的测绘地理数据智能化处理水平偏低，在测绘地理数据快速获取、协同更新、快速应用的需求背景下，对信息服务途径、服务周期的影响更加凸出。时空大数据是提高测绘地理数据智能化水平的有效途径[12]，但当前建设的时空大数据平台多存在公共专题、物联网设施感知数据难、现势性不强、更新不及时、自我学习不充分、服务对象不聚集等问题。

2.3 产业链短板需要补齐

龙头企业引领作用不强，最大企业的市场份额不足0.5%，高质量的企业不多，企业规模小而散问题突出，产业链水平整体与创新发展、高质量发展的要求还有一定差距。产业链整体自主研发能力不强，地理测绘基准建设和系统维护对国外仪器依赖度过高，具备核心技术的遥感数据处理平台不多，海量、多源测绘地理信息数据集成管理、挖掘分析、表达和可视化等技术研发不够。另一方面，产业的外向度不高、竞争不充分，行业竞争主要集中在国内市场，对海外市场的开拓不足，除了产业链上游的软硬件产品，中下游的服务类项目鲜有国外企业竞争[13]。

2.4 产业融合需要更加高效深入

测绘地理信息产业与其他行业交叉融合不断拓展深度和广度，这种行业间的跨界融合既合作又竞争，但当前由测绘地理信息提供位置和导航服务的融合模式相对单一，时空数据的深度挖掘运用不足，测绘地理信息技术的自身价值并未充分体现。在服务保障自然资源管理方面，现有的地理信息与自然资源管理数据，因为存在指标、模型和管控规则等差异，数据融合和方法融合的效率还不高。

3 新阶段的行业使命和发展机遇

自然资源部组建后，进一步明确了测绘地理信息“两服务、两支撑”的行业职责。同时，测绘地理信息产业作为国家战略性新兴产业，在全国国民经济和社会第十四个五年规划、2035年远景目标纲要中，被赋予了重要的行业使命和广阔的发展机遇。

3.1 高质量发展时空信息技术，支撑自然资源管理

“十四五”规划纲要提出“构建高质量发展的国土空间支撑体系”“推动绿色发展，实施可持续发展战略。强化国土空间规划和用途管控，完善生态安全屏障体系；构建自然保护地体系，开展生态系统保护生效监测评估；持续改善环境质量”[14]。这些发展战略、规划目标的实施，离不开自然资源的高效管理，更迫切地需要高质量的时空信息保障。2021-02，自然资源部印发《自然资源三维立体时空数据库建设总体方案》，明确围绕土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海域海岛七类自然资源，利用两年左右时间，建成国家级自然资源三维立体时空数据库，高效支撑国土空间基础信息平台运行[15]。融合大数据技术，基于测绘地理信息的资源时空数据能有效服务自然资源调查监测数据管理与应用需求，但也存在自动解析、预测预警等智能化水平低等问题。未来，仍需要加快技术创新，提升支撑能力，实现对自然自然管理的全面动态感知、系统精准认知、全域智慧管控。同时，这也将带来一个万亿级的自然资源调查、生态环境监测与应急管理产业市场[16]。

3.2 加快核心技术创新应用，推进产业深入融合

“十四五”规划纲要在强化创新驱动、发展壮大战略性新兴产业、建设现代化基础设施体系、建设数字中国等章节，都对测绘地理信息产业相关的产业发展提出了明确的规划意见，至少为测绘地理信息产业提供了以下重大发展机遇。

3.2.1 服务构建新型基础设施体系

“十四五”期间，中国将围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。测绘地理信息能提供完整性好、现实性强、精准度高的时空数据，是信息基础设施中间的空间信息基础设施[16]。新阶段，在产业基础设施建设方面，测绘地理信息仍有巨大的发展空间，应着重探索新型基础测绘产品、技术、组织、标准体系的转型升级，提升天基信息实时服务能力，打造全球覆盖、高效运行的通信、导航、遥感空间基础设施体系，推动建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的空间信息基础设施。

3.2.2 服务数字经济发展

测绘地理信息是数字经济的新引擎[9]。在推动数字产业化上，可充分挖掘测绘地理信息在大众消费市场的应用需求，深度融合5G、大数据等技术，创新应用场景和产业生态，推动智慧交通、智慧能源、大健康等产业实现突破式发展。在推进产业数字化转型方面，需积极参与实施“上云用数赋智”行动[17]，融合发展智慧物流、新零售、智慧农业等。测绘地理信息融合数字经济，有望催生基于高精度时空大数据的公共安全与大健康产业、基于5G和人工智能的智能驾驶和机器人、通导遥一体化的空天信息实时智能服务等多个万亿级产业市场[16]。

3.2.3 服务数字社会建设

测绘地理信息因其承载的时空属性，在参与公共服务、智慧城市和数字乡村等数字社会建设中有着得天独厚的优势。智慧城市是测绘地理信息融合应用的长期热点，能对推进新型城市建设，提高城市治理水平发挥重要作用。杭州、北京、武汉等多地已出台建设智慧城市的实施意见，推动完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，构建城市数据资源体系，推进建设城市数据大脑，实现城市楼宇、公共空间、地下管网等“一张图”数字化管理和城市运行一网统管。数字孪生城市是新型智慧城市，是融合智慧孪生技术在网络空间构建一个与实体世界同生共存、虚实交融的虚拟城市，也是未来新基建领域的另一个万亿级产业[18]。此外，测绘地理信息产业还应进一步深化在精准脱贫时期产业发展的成果，推进数字乡村建设，构建面向农业农村的综合信息服务体系，在全面实施乡村振兴战略中发挥作用。

3.2 .4服务数字政府建设

建设数字政府是新阶段适应数字化发展趋势，提升政务服务效能，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是实施“数字中国”“网络强国”战略的重要组成部分。测绘地理信息在数字政府建设中发挥基础性、功能性作用，与人口、法人等基础信息共同组建公共数据资源体系，在构建层面与智慧城市有交叉部分。测绘地理信息支撑保障数字政府建设的关键，在于打造数据感知、联结、计算、运算“四位一体”的城市大脑基础平台，形成汇集、治理、共享、分析、开放的数据支撑体系；前提是要对各领域测绘地理信息数据完善标准、统一规则，在加强安全保障的基础上，促进数据共享、开放、开发和应用。

4 结语

通过与互联网+、大数据、人工智能等新技术的融合创新，测绘地理信息产业实现了较大的发展跨越，在“两服务、两支撑”中发挥了重要作用。在新发展阶段，要坚持问题导向、需求导向，持续优化产业发展环境，完善时空信息基础设施，壮大市场主体，加快核心关键技术创新，深化与数字产业的融合创新，加快推动测绘地理信息产业高质量发展。本文分析了近年来测绘地理信息产业的发展状况，着重对标“十四五”规划纲要，研究了产业发展面临的挑战和机遇，为新发展阶段测绘地理信息行业的产业规划、技术创新等提供有益参考。