烟台市自然保护地整合优化背景下风景名胜区发展探讨

刘瑞珍，李玉春，迟宗钦

（烟台市森林资源监测保护服务中心 山东，烟台 264001）

自然保护地的整合优化，是推进建设自然保护地体系的重要步骤，能够科学合理解决布局不合理、交叉重叠、突出历史遗留问题[1]。2020年，烟台市全面开展自然保护区、森林公园、湿地公园、海洋特别保护区等自然保护地整合优化工作，但未将风景名胜区纳入整合优化范围，随着保护管理规范化开展，亟需正确认识历史遗留问题和现实问题的影响，并寻求科学措施予以解决。

1 风景名胜区概况

烟台市位于山东省胶东半岛东北部，渤海湾南岸。现建有风景名胜区2处，总面积为4913公顷。包括胶东半岛海滨国家级风景名胜区，1988年建为国家级，总面积4187公顷，威海市部分面积369公顷，位于成山头和刘公岛两片区，烟台市部分面积3818公顷，位于蓬莱区、长岛综合试验示范区的长山岛、黑山岛和庙岛等岛屿，以海岛、海蚀地貌等自然景观为风景特征，以仙境文化、海防文化等人文景观为内涵，多功能为一体的海滨型风景名胜区；昆嵛山省级风景名胜区，建于1998年，总面积726公顷，位于昆嵛山国家级自然保护区内，有众多的古迹遗址、特色自然景观等，人文景观与自然景观融为一体，体现出昆嵛山悠久的历史文化。

2018年机构改革后，将自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等定为自然保护地，归口自然资源和林业部门管理，而风景名胜区不同于其他类型自然保护地，是以突出的人文景观、自然景观等为保护对象，在促进区域经济发展、打造城市名片方面作用显著。如胶东半岛海滨风景名胜区，既有位于蓬莱区的人文景观，也有位于长岛区和威海市的自然遗迹景观，这对于威海—蓬莱—长岛旅游产业发展、相关保护区生态旅游，起到极大促进和带动作用。

2 管理中存在的问题

2.1 管理机构不健全

胶东半岛海滨风景名胜区至今未设立专门的管理机构，管理责任和权-力关系不清，造成管理不便，同时未配备专职工作人员，不能正常开展各项工作。成山头、刘公岛、蓬莱区、长岛区等景区，均有独立的经营管理单位，但尚未形成有效的协调机制，规划、宣传、管理、市场营销等无法统一。

2.2 交叉重叠严重

两处风景名胜区分别与多个自然保护地交叉重叠，功能定位冲突，保护等级差别巨大，导致管理无法统一。其中，昆嵛山名胜区与昆嵛山国家级自然保护区、昆嵛山国家森林公园高度交叉重叠，均在昆嵛山保护区范围内，重叠率100%；尽管设立的管理机构同属于昆嵛山保护区管委，但存在“一个地块、多个牌子”的问题。胶东半岛名胜区与长岛国家级、庙岛群岛省级自然保护区、长岛国家级森林公园、长岛国家地质公园等自然保护地高度重叠。

2.3 规划范围不合理

风景名胜区在初期规划时，由于受当时技术手段限制，规划不够科学，造成土地权属不清，将部分城市建成区、道路等基建设施划入区内，并与城市发展规划、土地利用规划存在规划利用冲突；胶东半岛风景区至今未报批总体规划，还将部分没有特殊遗迹的海域划入区内，土地权属与管理权限之间存在矛盾冲突。

2.4 管理无法统一

由于风景名胜区划定标准是具有观赏、文化或者科学价值比较集中的区域，可将人文景观和自然景观划在范围内，而地质遗迹和风景名胜区管理职责在自然资源和林业主管部门，文物设施等人文景观由文化旅游或文物等部门管理；呈现出一个地域、多部门管理，管理标准不统一，适用法律法规不同；同时，交叉重叠部分又受到其他保护地管理限制，掣肘以后的规划发展和规范化建设管理。

2.5 资金紧缺，发展后劲不足

风景名胜区建设发展至今未纳入财政预算，总体规划难以落地，也导致科学研究不够深入，制约了规范化建设以及景观的科学保护与利用、可持续发展，影响风景名胜区各项工作的有序开展。

2.6 未列入保护地整合优化范围

按照自然保护地整合优化原则，原可通过整合、合并、优化，有效解决存在与其他保护地交叉重叠、规范范围不合理、多部门管理不统一等普遍问题，并在整合优化预案获批后规范设置管理机构。但实际工作中，风景名胜区未被列入整合优化总体设计，导致未及时解决部分历史遗留问题，从而对今后管理工作的开展形成障碍。

3 对策及建议

3.1 优化顶层设计

针对暂时无法有效解决普遍存在的问题，应自上而下，出台相应实施细则，例如，重新纳入自然保护地整合优化范围，从根源上解决交叉重叠、多部门管理等问题。

由于自然保护地将划入生态保护红线范围，又不能与城市开发边界相冲突，风景名胜区作为集人文景观和自然景观为一体的特殊类型自然保护地，而人文景观位于城市开发边界内，自然景观位于自然保护区等自然保护地范围内，互相存在冲突，亟需通过立法或修法进行解决。

通过立法，比如自然保护地法，明确自然保护地和风景名胜区的地位和关系，特别是涉及交叉重叠区域如何管理；再者进行修法，如《风景名胜区条例》，将风景名胜区实行分类分区管理，人文景观交由文化旅游部门管理，地质遗迹景观交由自然资源或林业部门管理，涉海区域由海洋部门管理，基建等设施由城管部门管理，进一步明确与风景名胜区的定位。如风景名胜区区域范围不变的情况下，在符合自然保护地分区管控要求和列入生态旅游规划内为前提，可由自然资源或林业、海洋、城管等部门，采取特许经营的方式，委托经营单位单独经营，并明确各自的职责、权限和收益分配等，实行经营与管理脱钩[2]。

3.2 强化规划管理

规划是顺利开展工作的前提，是做好管理和发展的重要依据和手段，是有效处理保护和利用矛盾的重要途径。要将旅游规划纳入总体规划，并在多方考察的基础上，适应当前新的发展形势，及时编制或修编总体规划，提出合理的功能布局和建设的具体指标要求等，充分利用信息化技术确定边界；同时各级主管部门要加强对规划的技术指导，严格审核把关。

3.3 加强保护，探索市场

风景名胜区事业是国家社会公益事业，保护资源是最基本作用，其市场行为要以保护资源服务，要明确未来发展方向，以区内资源保护为主，加强资源保护等科学研究，满足公众需求，合理开发利用，平衡社会效益、生态效益、经济效益，遵循科学规律，发展市场，有利于当地经济、社会、生态可持续发展。

3.4 培养队伍，广泛宣传

结合当地人才引进政策，积极吸引人才，建立高效性、专业性管理人才队伍。

在公益属性方面，需长期关注提高管理人员认识和素质，特别是主要领导干部作为培训重点，增强管理队伍资源保护意识，重视科学研究、宣传教育等方面的人力、物力、资金的投入，促进有效保护；在经营发展方面，对一线工作人员进行系统化业务培训学习，提高管理、经营、保护等业务素质，进而促进资源保护、科学研究、经营利用有机统一。

在宣传旅游景点的同时，景区内工作人员应通过多种形式加强宣传，在重要区域树立爱护自然资源、保护环境标识，特别是门票、门牌上，倡导文明生态游，有利于景区的经营管理和提高游客保护环境意识。

3.5 建立健全管理机构

依据相关法律法规成立专门管理机构，内部可设立市场拓展、保护管理、综合、规划监测等科室，配备专职人员，以满足各项事业的管理工作有序开展；各相关职能部门可建立联席制度，加强协商和沟通，形成保护合力，妥善处理风景名胜区和各自然保护地及旅游景区的矛盾，有利于景区旅游发展与保护管理工作的协调[3]。

3.6 多方筹措资金

风景名胜区建设不仅是社会公益性事业，也是一项重要的政府行为。应积极争取财政部门资金政策支持，将管理经费列入财政预算，并在政策上给予倾斜或保障，包括生态补偿制度、生态财政转移支付等。增加自养能力，出台社会捐赠机制，鼓励吸引社会多方投入资金，以确保日常管护、科学研究、生态监测等工作的顺利开展。

4 结语

风景名胜区是以突出的景观价值区别于其他自然保护地，对其科学化建设管理，妥善解决历史遗留问题，结合烟台市特殊的地理位置及丰富的自然景观和悠久的历史文化底蕴，充分发挥其景观美学、生态、经济、社会价值，将会成为烟台市生态保护和经济发展的新方向，也是区域文化软实力的重要体现。