赣抚平原灌区农业水价综合改革的实践与探索

李 桓，杨玉龙

（1.江西省赣抚平原水利工程管理局，江西 南昌，330096；2.抚河水文水资源监测中心，江西 抚州，344000）

0 引言

江西省大中型灌区共有329座，有效灌溉面积78.23万hm2（1 173.43万亩），占全省有效灌溉面积的38.47%，占全省粮食生产总量的40%以上，是我省保障粮食安全的主战场。随着现代化进程的加快，农业从粗放经营向集约化、规模化经营转变，劳动力从农业产业向非农产业转移，对现行灌区管理模式带来了新的挑战和机遇。目前，全省约有2/3的灌区未落实管理单位，部分灌区历史包袱沉重，农业水价普遍偏低，水费收缴率低下，导致灌区运行管护经费不足，农业灌溉用水管理粗放，小微灌区基本没有管护主体，迫切需要通过农业水价综合改革，创新灌区农田水利工程长久良性运行的管护机制，提高农业灌溉水利用效率，适应农业现代化发展步伐。作为我省最大灌区，赣抚平原灌区率先示范，深入探索大中型灌区农业水价综合改革之路。

1 改革背景

1.1 灌区基本情况

赣抚平原灌区位于江西省中部偏北的赣江和抚河下游的三角洲平原，设计灌溉面积7.95万hm2（119.3万亩），排渍面积4.67万hm2（70万亩），是江西省最大的集灌溉、防洪、排涝、航运、生态环境及城镇供水为一体的大型综合水利开发工程。灌区多年平均引水量为37.82亿m3，多年平均总用水量值为9.41亿m3，主要由农业用水、生活用水、工业用水、生态环境用水等组成[1]。作为长江以南最大的自流式引水灌区，赣抚平原灌区有效灌溉面积为全省有效灌溉面积的3.4%，粮食产量占我省粮食总产量的7%，是名副其实的“赣抚粮仓”，为我省3市7县的经济社会发展提供了重要支撑。

1.2 存在问题

目前，赣抚平原灌区主要存在以下问题：

（1）灌区基础设施仍然薄弱，存在渠道渗漏塌方滑坡、尤其是渠道末端淤积严重、渠系建筑物不配套不完善、部分灌排设施超期服役等问题，加之用水效率偏低（现状灌溉水利用系数仅0.484），部分灌区渠道末端无法正常灌溉。

（2）水价形成机制不健全，工程运行维护经费不足。2000年，江西省价格论证中心出具《赣抚平原水利工程水价调整的可行性认证报告》，认证灌区农业用水价格476.85元/hm2（31.79元/亩），实收水费为286.05元/hm2（19.07/亩）[2]，水费收入难以覆盖非公益性工程的维修养护经费。

（3）根据水管体制改革实施方案，赣抚平原灌区基层管理站定员78人，由于多种原因，2020年底实有人员仅48人，预计到2025年技能操作人员将不足20人，骨干工程管理力量不足和人员队伍结构不合理，难以再承担起工程维修养护工作。

（4）灌区用水计量不完善，用水总量控制难以落实。灌区县管灌片的精准补贴、节水激励政策不到位，节水灌溉技术推广应用不够，灌溉用水浪费较严重，大水漫灌现象时有发生。田间工程管护主体缺位，灌溉供水服务水平比较低下。

1.3 改革目标

为实现水利工程长久良性运行，促进农业节水增效，灌区依照《赣抚平原灌区农业水价综合改革实施方案》，从2020年起，按照“省县协同、一体达标”原则，同步推进灌区省管工程、县管灌片工程“四项机制两大体系”建设，全面深化农业水价综合改革。灌区以探索推行“管养分离”、实施水利工程物业化管理为主抓手，以农业、非农业供水转换为突破口，规范用水管理，实行农业用水以供定需和总量控制，全面提升灌区管理服务水平，确保水利工程长久良性运行，充分发挥灌区综合效益，促进农业节水和经济社会可持续发展。

2 改革措施

2.1 夯实灌区改革基础

2.1.1 完善四级计量体系

完善“农业按亩、非农按方”的供用水计量体系。结合灌区“十四五”续建配套与现代化改造和智慧灌区建设，按照经济适用、简便易行、满足取用水管理和计量收费需要的原则，在渠首、骨干工程和干支渠口门全部安装了“农业按亩计”“非农按方计”的供用水四级计量设施。构建与赣抚平原灌区农业水价综合改革和发展相适应的计量体系信息化管理平台，实现灌区供用水可测可控可视，为农业水价综合改革提供必要的硬件支持。

2.1.2 打造绿色生态灌区

探索“依托河长、综合治理”的生态灌区道路。依托“河长制”平台，与灌区受益范围的各县人民政府建立上下互动、内外联动的长效联合执法机制，着力解决侵占、破坏灌区水利工程的行为，提高渠道水环境综合治理力度，全面排查入渠污水排放点，积极做好涉渠水污染治理、截污工程建设，进一步建设水生态、水环境的“精品工程、样板工程”，打造“渠畅水清、岸绿景美、人水和谐”的绿色灌区名片。

2.2 建立健全四大机制

2.2.1 创新工程运行管护机制

建立“运维分离、三层管护”的灌区水利工程良性长久运行管护机制，即灌区省管骨干工程物业化管护、县管工程地方政府多元管护、田间工程用水户自治管护。

一是灌区的省管工程实施“管养分离”，通过招标方式择优确定了符合条件的物业化公司，以合同为纽带，将省管工程的维修养护工作全部委托给公司。物业化公司按照灌区工程标准化管理有关要求，对工程实行物业化管理，确保工程管理一级达标；

二是县管灌片的骨干工程由灌区指导地方政府因地制宜选择适宜的管护模式，5个县管灌片中既有物业化管理，又有政府集中统一管理，也有“以大带小、小小联合”管理；

三是县管灌片的田间工程在地方政府和灌区指导下，由受益乡镇、村组、新型农业经营主体“自用自管”，实行自治管理。部分区域采用“以大带小、小小联合”等方式，实行物业化管理。

2.2.2 健全水价形成机制

建立“分类定档、适时调节”的水价形成机制。区别灌区农业（骨干、田间、引水、提灌等）、非农业（工业、生活、环境、发电等）用水，合理制定分类用水价格，并按照相关办法收缴农业、非农水费。

一是分类定价。省管工程测算全成本水价和运行维护成本水价，并按程序组织灌区农业水价成本监审和农业供水成本水价听证，确定骨干工程农业供水执行水价；县管灌片的工程农业水价，按照“一县一价”原则，实行政府定价和协商定价，具体方式由各县按照实际情况确定；非农供水则统筹考虑用水量、生产效益、区域农业发展政策等，合理确定用水量大、附加价值高的各类非农供水价格，以非农供水水价补贴农业供水水价，减轻农民负担。

二是分档定价。根据区域经济社会发展水平和农民群众承受能力，灌区分档水价采用定额内按照执行水价执行，定额外灌溉用水价格按累进加价幅度分为三档，超额幅度与用水量考核直接相关，与精准补贴资金挂钩。制定农业供水执行水价调价方案，在2050年逐步将执行水价提高到运行维护成本水平。

三是规范收费。灌区农业用水的水费，由政府承担骨干工程改造、维修养护、运行管理等费用；用水农户承担田间工程的管理费用，及用于支付末级渠系放水员工资和末级渠道维修费用。部分县采取由政府补贴的形式转移支付给灌区管理单位，不增加农民负担。

2.2.3 建立水量分配机制

建立“总量控制、以供定需”的水量分配机制。以灌区用水总量控制指标为基础，以测算的规划水平年灌区各业分水定额为依据，按照灌溉用水定额，对灌区许可取水量按分级水权主体和时段进行再分配，逐步明确灌区水权，实行总量控制[3]。在保障农业用水的前提下，将节约水量转移到工业、生活、环境、发电等非农用水，鼓励工业园区、企业等新增用水户与灌区开展节水水权交易，合理扩大灌区供水领域和范围，通过市场机制实现灌区节约水资源在流域上下游及地区间、行业间、用水户间的有效流转。

表1 水量分配方案（按水权主体）

2.2.4 优化农业节水机制

建立“节水优先、集约利用”的农业节水机制。灌区按照水权集中，统一调度，分级负责的原则，实行计划用水、节约用水、合同管理、有偿供水制度。灌区管理单位负责制定灌区的用水总量及供水计划，执行调度供水，将水量分配至各管理站和用水单位；各县负责有关干渠的输水和支渠的配水工作，并按指定地点执行交接水制度；乡镇、村组或农民用水户协会负责斗、农、毛渠的用水工作。各级用水管理组织编制年度灌溉用水总结，总结年度灌溉用水计划合理性，计划执行管理存在的问题及用水效率等。灌区管理单位发布灌区年度用水计划总结，分析多年灌区灌溉规律，采取拉长灌溉周期、错开用水高峰等措施，确保上下游均衡灌溉，指导下年度用水。

2.3 强化改革组织保障

2.3.1 加强组织领导

成立农业水价综合改革领导小组，领导小组下设农业水价综合改革工作办公室，落实专职人员。健全改革工作制度，围绕改革总目标，细化工作任务，明确时间节点，确保各项改革举措落地。

2.3.2 落实改革资金

灌区省赣管局、县（市、区）赣管站（局）落实好本级农业水价综合改革工作经费，积极争取、多渠道筹措资金，结合灌区续建配套与现代化改造等项目，落实供水计量体系和信息平台建设资金。

2.3.3 加大宣传培训

做好农业水价综合改革的政策解读，加强舆论引导，宣传农业水价改革和节约用水的重大意义，引导农民树立节水观念、增强节水意识[4]。通过网站宣传、设置现场宣传栏、张贴标语、发放宣传资料等方式开展农业水价综合改革政策宣传工作，加强舆论引导，宣传农业水价综合改革重大意义，营造农业水价综合改革的良好氛围。

3 改革成效

赣抚平原灌区农业水价综合改革通过两年来的探索实践，初步建成灌区水利工程长久良性运行管护机制，建立起了用水户认可的水价形成机制，完善四级供用水计量体系，初步探索形成了“三层管护、两类供水、省县协同、一体达标”的赣抚平原灌区改革模式，农业节水、社会和生态效益初步显现，农业水价综合改革工作取得阶段性成效。

（1）用水保障得到提高。随着灌区水利基础设施网络的配套完善和工程长久良性运行管护机制的建立，缩短了输水时间和灌溉周期，灌区农业用水保障能力大幅度提升，“跑冒滴漏”现象得到了有效缓解，农田灌溉水利用系数提高0.04，骨干渠系水利用系数提高0.05。

（2）水费收入得到保障。灌区南昌县、进贤县、青山湖区、丰城市、高新区灌片均实行了提水和自流分类水价。除丰城市外，其他县区农业水费均由所在县（区）财政直接补贴灌区管理单位，农业水费收入得到保障。

（3）生态效益得到发挥。积极开展灌区水生态保护与修复，构建生态安全工程体系，减少了农业灌溉供水量，有效减少了氮磷污染物质的排放，避免水体富营养化，农村水生态环境得到改善，向生态环境供水2.5亿多m3，被列入南昌市城市供水应急备用水源。

4 结语

农业水价综合改革是一项系统工程，也是一项长期任务[5]，涉及的利益牵扯各方，面临的问题复杂多变。要推动我省大中型灌区农业水价综合改革，既要对标对表国家和省级改革政策要求，又要因地制宜、结合实际、创新方法，更需要各改革主体拿出啃“硬骨头”的决心和毅力真抓实干，认真研究，牢牢抓住农业节水的“牛鼻子”，进一步理顺农民用水户、政府、灌区管理单位三方关系，建立健全“四大机制两大体系”，确保农田水利工程“有钱管、有人管、管得好”，最终实现农业节水、农民增收、水利工程长久良性运行的改革目标。