论国际移民治理的现实困境与实践转向*

孙志伟，郭树勇

全球治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是国家层面的治理和善治在国际层面的延伸，是我国积极参与全球化的重要战略。国际移民治理是全球治理领域的重要议题，值得我们重视。当前，国际间人口流动的规模不断壮大致使国际移民正从一个边缘性政策议题转变为一个与政治、经济和社会密切相关的主流议题。2015年下半年以来，欧洲难民危机愈演愈烈；在2016年的美国总统大选中，特朗普以移民为主要话题，着力强调“美国优先”的原则。同时，2016年7月30日，国际移民组织举行特别理事会，通过决议批准中国的加入申请，这也是中国深入参与全球治理，深化国际移民合作的必然选择。

作为跨国界、跨地区、跨文化迁徙的主要群体，国际移民为不同地区的国家成长和对外交往提供强大的社会文化基础的同时，也促进了相应地区的社会流动与发展，而与移民跨境流动相伴生的国际移民治理一经提出就引起了政界、学界的重视。基于此，本文由理论与现实角度出发，梳理国际移民治理的概念演进，探寻当前国际移民治理的困境与表现形式，进而分析国际社会尝试突破国际移民治理困境的实践转向及其启示。

一、国际移民治理的产生及概念演进

当今世界，围绕国际移民群体所产生的一系列问题日益成为各国之间共同关注的焦点，观察国际移民治理，有其内在的逻辑线索与思考路径：由“移民”到“国际移民”，反映出国际移民跨境流动规模的扩大化与常态化；由“移民治理”到“国际移民治理”，更凸显了国际移民问题的日益凸显、国际社会对国际移民现象的密切关注。透过对国际移民治理领域相关概念演进的梳理，为我们进一步思考国际移民现象，考察国际移民治理实践提供了一定的理论依据与思考路径。

(一)国际移民与全球化时代的人口流动

从含义来看，移民指一定地域间以建立新的永久性居住地为目的而迁移的人口或团体。(1)杨展览、李希圣、黄伟雄主编：《地理学大辞典》，安徽人民出版社，1992年，第773页。广义的移民包含各种人口迁移现象的总和，同时也可分为国内移民和国际移民，国际移民是指从一个国家迁移到另一个国家的移民，而国内移民是指人员在一个国家内不同地区之间的迁徙。(2)阿布力孜·玉素甫等：《新疆生态移民研究》，中国经济出版社，2009年，第2页。人口迁徙带动了社会发展，全球化场域中的国际移民更是对世界历史发展产生了巨大影响。(3)Y.Cheng,“From Slave Trade to Human System: Patrick Manning and World History”，Asian Review of World Histories，2019,7(1-2):12-23.在生产力发展有限、国际交往相对缺乏的时期，历史呈现各个地区之间“相互隔绝”和“有限互动”的基本特征，生产力的发展与国际交往的出现带动了整个世界历史的发展，历史越来越显现世界历史的本来面貌，“历史也就越是成为世界历史”。(4)《马克思恩格斯选集》,第1卷，人民出版社,1995年，第88页。

从历程来看，在第二次世界大战结束后，尤其是20世纪60年代以来，移民跨境流动的方式与特征发生了深刻变化。与殖民主义时代由少数欧洲国家流向海外殖民地或定居地相比，这一时段的移民流动呈现出真正意义上全球范围内移动的特征。(5)周敏、黎湘宜：《国际移民研究的理论回顾及未来展望》，《东南亚研究》2012年第6期。随着全球工业化进程的发展，国内与国际间的人口流动加快。工业化时代，人口跨境迁徙是将人们从人口稠密而工业化进程迅速的国家带到人口稀少且迅速工业化的国家。后工业时代，移民跨境迁移则是将人们从人口稠密却处于工业化初期的国家引向人口稠密的后工业化社会。(6)中国侨务通论课题组编：《中国侨务通论》(试用版)，暨南大学出版社,2012年，第55页。20世纪90年代后，移民跨境流动伴随着全球化进程迅速拓展，其影响涵盖当今世界各国人口、经济、社会、文化、政治等诸多方面。

从影响来看，随着世界多极化、经济全球化的深入发展，文化多样化与社会信息化持续推进，各国之间从来没有像今天这样联系紧密。国际移民搭建起国家与国家、国家与国际社会的纽带，开始成为影响国家间关系、国家对外政策以及国家在国际社会行为选择的重要因素。

(二)移民治理实践与全球治理理念的深度融合

随着全球化的不断深入发展，世界各国在经济、政治、社会、文化等方面相互渗透、相互依存日益加深，全球性问题也日益增多，国际移民问题正是此类亟待解决的全球性问题之一。与移民、国际移民的概念演进类似，在移民治理层面同样出现了概念的发展与理论的融合，表现在由移民治理到国际移民治理的演进。20世纪后期，针对日益显见的移民问题，国际移民研究领域同样开始了向全球治理领域的探索，移民治理实践与全球治理理论的融合更直接推动了国际移民治理的产生与发展。

所谓治理，是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。(7)张静：《分析马克思：社会合作及其发展》，重庆大学出版社，2014年，第208页。移民治理与政府行为密切相关，在相当长的时间段内，移民治理多涉及主权国家内政府对人口流动的管控，如对水库移民、生态移民的妥善安置。(8)朱亚鹏、黄耿华：《中国水库移民政策评析——非自愿移民的视角》，载岳经纶、郭巍青主编：《中国公共政策评论》，第3卷，格致出版社，2009年，第175页。伴随全球化时代的人口跨国流动，移民治理也被赋予了新的内容，开始主要指向移民输入国对外来移民的态度及政策法规。(9)李东燕：《全球治理——行为体、机制与议题》，当代中国出版社，2015年，第259页。一般而言，对外来移民的管理传统上属于国家的主权事务，这也使得国际移民治理在出现之时就必然带上了国家内政的影子。

移民治理实践与全球治理理念的深度融合促使人们开始寻求从政府间协商机制层面探讨构建移民治理国际合作的可能性，主张通过对相关国际法的权利保障、国际组织构建等层面促进国际移民正常、有序地移动。全球治理理论是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球政治事务进行共同管理的理论，而移民治理与全球治理的融合，正有利于突破国家对移民个人的单向管控关系，协调包括主权国家与国际组织、政府组织与非政府组织、社会团体与组织机构、国际经济与金融机构、民间合作伙伴等参与移民行为的规范、引导及其权利保障。(10)Irena Omelaniuk，“Global Migration Institutions and Process”，in Brian Opeskin, Richard Perruchoud and Jillyanne Redpath-Cross(eds.), Foundation of International Migration Law，Cambridge University Press，2012，p.336.

(三)国际移民治理领域的几类关系

国际移民是世界历史发展进程中的人类社会发展演进的一种存在形式，国际移民跨境迁徙中的利益与权益理应受到保护与尊重。国际移民与国际政治密切相关，各国命运都与他国相连，当风险和危机来临之时任何国家都不可能独善其身。事实上，相较于全球治理领域的其他议题，国际移民治理的复杂性、困难度明显更高，更需在治理实践中处理好如下几组关系：

其一，国家主权与全球治理的关系。全球治理主张主权国家让渡一部分权利，以此组成一个利益共享、责任共担的政治实体来充分解决一国无法解决的复杂问题，如对气候、环境等问题就必须依靠不同国家间的共同努力来加以解决。(11)James N.Rosenau,“Governance in the Twenty-First Century”，in Jim Whitman(ed.),Palgrave Advances in Global Governance，Palgrave Macmillan，2009，pp.7-40.但移民问题与此类非传统安全议题存在明显不同：人口、领土一直是主权国家赖以维持的重要因素，人口大量流失会使得国家丧失大量劳动力，动摇政府的执政基础与公信力，反之，人口在一定时期内的大量涌入也会带来一连串的社会问题。一国无法解决移民问题，而依靠其他国家一起应对又可能会影响到本国的安全与稳定。(12)[美]何塞·C·摩亚:《美国、加拿大、拉丁美洲的移民、文化和社会经济发展：一个全球的和新世界的视角》,冯高峰、师嘉林译，宁夏人民出版社,2017年，第19页。因此，国际移民治理相较于全球治理领域的其他议题，其复杂性、困难度明显更高。

其二，族群认同与文明差异的关系。由国家内部移民地区间移动到跨越国界、洲界限制的人口流动，国际移民现象引发我们思考人口在跨国流动中的族群认同与文化差异的关系。从既往视角来看，移民政策是一个国家行为，国家对于跨境移民有着诸多的态度与政策，而现今的移动日趋频繁，甚至产生了有学者提及的“无国界流动”，(13)[瑞士]安托万·佩库、[荷]保罗·德·古赫特奈尔：《无国界移民：论人口的自由流动》，武云译，译林出版社，2011年，第60页。当国界不再重要，移民群体的特殊性会愈发突出。文化认同与政策认同有着怎样的互动，移民来到一个全新的环境如何适应，对主权国家而言，控制移民流动固然重要，如何促进移民的社会融入，如何更大程度地发挥移民对当地社会、对国家的积极作用，也是不同国家政府都密切关注的议题。(14)Philippa Williams,“Emigration State Encounters: The Everyday Material Life of a Diaspora Technology”，Political Geography，2019,68：1-11.

其三，移民赤字与地区间经济发展不平衡的关系。全球化时代的人口流动在提供巨大优势的同时，也存在着一些值得注意的领域，移民赤字即为其中之一。据中国与全球化智库相关报告指出，中国拥有的移入人口数目一直很低，与庞大的移民到海外人口形成“移民赤字”。随着中国在海外“新移民”阶层出现，“移民赤字”现象日趋明显，很多时候与中国作为全球第二大经济体的地位不符。移民赤字与地区间经济发展不平衡互相建构：经济发展的不平衡刺激移民群体借助“推拉作用”的影响迁徙到更适宜工作、发展的地区，与此同时，移民赤字的现象也进一步加剧了地区间经济发展不平衡现象的出现。

综上所述，由概念演进思考国际移民现象，观察国际移民治理，能启发我们审视国际移民及其治理的发展轨迹，明晰全球化时代国际移民及其治理的重要作用。国际移民治理涉及领土、人口等因素，更与身份认同、文化认同、政策认同密切相关，相较于全球治理领域的其他议题，其复杂性、困难度明显更高，更加需要我们充分考虑国内政治与国际社会的密切联系，关注主权国家、国际组织、区域组织等行为体的利益关切，为相关机构科学、合理地促进国际移民正常流动提供理论智慧。

二、国际移民治理困境的现实表现

伴随国际移民治理领域的实践发展，一些结构性矛盾不断涌现，既有全球治理议题的共性，又有国际移民领域的特殊性，比如，以联合国为代表的国际组织怎样才能从制定议题转变为对实际政策施加影响?又比如，以共担责任、凝聚共识为特点的全球治理模式与以主权至上的国家治理模式是否相冲突？以上问题体现了制约国际移民治理的实践困境，更集中表现为制约、影响国际移民治理的若干障碍因素，笔者将其概括为观念认知陈旧化、族群议题政治化与移民问题安全化。

(一)观念认知陈旧化

国际移民跨境流动作为一种客观现象，未来在数量、规模与范围上仍将进一步增长，产生的一系列安全风险与政治、地缘问题也将长期存在。国际社会针对国际移民跨境迁徙已形成了一定的积极共识，但在认可国际移民所带来的经济利益与社会发展增益的同时，也存在观念认知陈旧，对国际移民群体认识不足、重视不够等问题。具体体现在：

其一，过度强调移民群体的“存在性威胁”。从本国地理边界、国家安全角度来看，各国习惯将移民问题看作是影响本国稳定、发展的内政问题。有研究称，国际移民跨境迁徙现象从普通的公共领域被纳入涵盖国家安全在内的话语体系中，并通过政府部门的话语构建，成为公众普遍认知的“存在性威胁”。(15)Barry Buzan，Ole Wever，Security: A New Framework for Analysis，Lynne Rienner Publishers，1998，pp.23-24.该威胁体现在一些群体以较为偏激、狭隘的视角看待国际移民与社会发展的关系，将国家与社会发展过程中出现的若干问题归咎于当地移民。在劳动力紧缺时期，政府大多认可移民在促进当地生产、提升本国经济中的积极作用，公众也对外来移民抱有较为认可的态度；而在经济不景气时期，外国移民往往会沦为“替罪羊”，针对移民群体的 “排外”“仇富”的现象也时有发生。

其二，放大不同移民族群间的内在差异。国际移民作为一个国家与地区的外来迁移人口，在观念、生活习惯乃至意识形态等层面都与本地民众存在较大不同。毫无疑问，移民的涌入促进了当地社会的发展，也同样唤起了不同群体重新审视自己在社会中地位的意识。就国内政治而言，放大不同族群间的内在差异会导致一些矛盾的产生，少部分民众认为某一族群在政治和经济上的获利往往都伴随着另一些人的损失。当原住民群体意识到自己的社会地位可能因移民群体而产生一定的影响时，族群间的差异则显得愈加敏感。失业、通货膨胀和资源竞争都会导致族群间关系的紧张，以族群差异为界限来划分民众的方法更加容易导致民众间的冲突与对立。(16)[英]米歇尔·E·布朗、[法]苏米特·甘古力：《亚太地区的政府政策和民族关系》，张红梅译，东方出版社，2013年，第1页。

(二)族群议题政治化

国际移民跨境流动与族群融合、族群认同甚至于族群冲突等议题密切相关，移民问题与族群议题密切相关，以族群视角看待国际移民流动不可避免。族群政治与族群概念政治化有一定的联系与区别。族群政治主要是指以族群的视角来理解政治。(18)包刚升：《21世纪的族群政治:议题、理论与制度》，《世界民族》2017年第5期。族群议题政治化则是族群议题以各种形式屡次出现在国家的政治生活之中，与民粹主义相捆绑、与选举政治相联系，借助于新闻媒体的广泛传播，对世界范围内的移民流动和民族国家内部的族群团结构成了威胁。

族群议题与民粹主义相捆绑，导致经济、宗教、文化等场域出现从团结到分裂的变迁。当今世界掀起了一股以民粹民族主义为代表的民粹主义、民族主义、排外主义、宗教极端主义乃至恐怖主义合流的浪潮，伴随民粹主义的抬头，其与移民、难民问题紧密相连，成为击碎传统社会共识价值的重要工具。如在世界经济复苏乏力的外部环境及收入分配恶化的内部情形下,逆全球化思潮在美国逐渐兴起。逆全球化思潮促使美国国内不同群体间展开了争论和博弈，在移民政策等领域矛盾分歧尤其突出。面对美国在全球化进程中的价值冲突,特朗普政府做出了“美国优先”的政策选择,这一政策选择体现出政治上的民粹主义。从竞选到执政,反移民一直是美国总统特朗普的核心议题之一,为此他坚决主张在美墨边境修筑一道墙以阻挡非法移民并遏制毒品走私。作为特朗普政府非法移民治理改革首要策略的边境墙建设被严重的政治化,完全超越了非法移民治理的范畴，也在一定程度上制造了美国国内的政治分歧与社会撕裂。(19)孙天昊、盛斌：《墙还是梯子？——美国在全球化进程中的价值冲突与特朗普政府的选择》，《美国研究》2019年第4期。

同时，族群议题也与选举政治相联系，导致国家内部社会不同阶层间的分裂与排外现象的产生。尤其是以欧美国家为代表的民粹主义利用大众传媒渠道，将族群议题政治化，对当前世界范围内的移民有序流动与生活构成了极大威胁。唐纳德·特朗普现象的出现正是因为特朗普本人放下自由主义、道德主义语境下的政治正确，把族群政治、宗教政治议题引入了总统大选中，依托社交媒体进行选举造势，并以此成功地动员了大量的白人族裔基督徒选民。从美国国内人口发展轨迹来看，移民和少数民族在人口上逐渐占据多数是不可逆转的现实问题。丧失人口数量上的优势迫使白人族裔的保守派选民担心自身在美国社会中的优势地位与主导权，导致了族群内部排外现象的产生。又如2015年以来，每年有上百万来自西亚北非的难民涌入欧洲国家，致使大量社会问题频发，欧盟内部却并未能达成一个统一的解决方案，民粹主义政党则在欧洲各国的议会选举中不断发展壮大，更加深了一部分成员国的反移民态度与疑欧情绪。

(三)移民问题安全化

移民问题安全化来源于国家对于领土与主权的维护。国际移民跨境迁徙的行为对国家间的领土边界与安全发展造成了广泛且深远的影响。当全球化作为一种不可逆转的趋势而成为当今时代发展的最显著特征时，移民特别是国际移民仍然受到国家政治地理边界的严格束缚而无法实现完全意义上的全球性人口自由流动。各方对国际移民跨境流动所产生的安全隐患的担忧更加深了当前国际移民治理的难度。

一般而言，国际移民可划分为合法移民与非法移民(或称非正规移民)，国际间迁徙的合法移民对社会发展的进益显而易见，但非法移民却被视为对国家主权与安全的严重挑战，也促成了移民问题安全化倾向的出现。(20)陈积敏：《国际非法移民治理的困境与出路》，《和平与发展》2017年第1期。移民问题安全化的倾向表现在，不论移民输入国、输出国，抑或移民过境国都不同程度担心国际移民跨境流动会影响本国、本地区的安全形势与整体发展。移民输入国担忧移民的涌入会冲击本国劳动力市场，威胁本国经济安全、加剧社会矛盾，威胁国内政治与社会安全，打破国内政治力量的平衡。移民输出国担忧移民的流出可能引发边界争端。(21)卢凌宇、古宝密：《怨恨、机会,还是战略互动?——国内冲突起因研究述评》，《国际观察》2019年第2期。移民过境国则更为关注如何妥善引导移民流动，促使移民跨境迁徙正常有序进行。

安全化的倾向促使相关国家政府习惯于从国家利益尤其是国家安全的视角制定移民政策，过分夸大族群议题的安全隐患，将会直接影响实践层面的移民治理。相关各国都倾向于从自身安全的视角制定移民政策，更加深了当前国际移民治理的难度。再以欧洲难民危机为例，移民问题安全化将使欧盟加强对移民跨境流动的限控政策，越发严格其人员流动的边界壁垒，但却收效甚微，甚至产生了一定的地缘政治危机。2011年以来，随着叙利亚内战的爆发，大量叙利亚难民借道土耳其涌入欧盟国家。对此，欧盟与土耳其达成协议，每年向土耳其大量拨款，让土耳其收容难民，并阻止其进入欧盟境内。对土耳其而言，边境地区的中东难民则成为向欧盟施压、谋取地缘政治利益的筹码。移民迁徙与地缘政治的捆绑使得移民治理更趋复杂，如何合理地整合欧盟内部的立场，如何拨款、如何预防接下来可能爆发的新一轮难民危机，都是留给欧盟的巨大难题。

此外，诸多不确定因素的发生同样增加了国际移民治理的实践难度。2020年春新冠疫情爆发，为了应对新冠疫情蔓延，各国移民主管部门也出台临时应对措施。各国受影响不一、措施也不尽相同，但新冠肺炎所带来的逆全球化回潮却使得移民治理同样充满了极大的不确定性。文章认为，包括此次新冠疫情危机在内，涵盖政府、族群、国际社会等层面所出现的一系列问题，已使得当前国际移民治理实践面临困境。人口跨境流动引起的国际移民数量不断增长，国际移民现象在规模和范围上均达到前所未有的水平。如何最大限度享受移民迁徙红利，如何尽可能化解移民迁徙所带来的一系列问题，正在成为人类社会必须面临的“共同命运”。

诗的开头三句描写了一幅庄稼大丰收的喜庆图景：好多好多的粮食（黍，黄米；稌，糯稻）、储藏谷物的高大粮仓、难以计算的数字（万、亿、秭）， 这一切汇成了一派壮观的丰年景象。

三、突破当前国际移民治理困境的实践转向

相较于全球治理的其他领域，国际移民治理面临更多的问题，治理难度更大。为突破国际移民治理困境，缓解面临的诸多问题，构建一个有效的国际移民治理体系更显必要。在全球化愈加深入及国际格局持续演变的当下，国际组织作为“第三种国际政治力量”逐步兴起，在解决全球问题、参与全球治理方面发挥着日益重要的作用。反映到移民治理领域，有赖于国际组织、相关主权国家的倡议与努力，也出现了若干尝试突破治理困境的实践转向，为构建一个有效的国际移民治理体系提供了参考。

(一)由移民同化到尊重差异：治理理念的转向

所谓同化政策，是指一个国家或政府根据同化主义理论和“文明输出”理论制定的一系列政策。针对移民群体的同化可分为自然同化与强迫同化两种。自然同化是一种社会过程，对于某一特定的移民族群及其后裔来说，同化的进行标志着与移入地主流社会的融入。而强迫同化则带有较为明显的政策色彩，二者有着本质上的区别。(22)文学：《英法在东南亚的殖民模式及影响研究——以马来地区和印度支那地区为例》，对外经济贸易大学出版社，2015年，第59页。一直以来，不少移民输入国从本国社会稳定与经济发展角度出发，积极采取移民同化政策，通过开设面向移民群体的语言学校、职业结构来加速移民族群对本地区的社会融入感。促使移民放弃从前的语言文化，学习新的语言和文化，从而接受当地的社会文化习俗，融入当地社会。客观而言，移民同化政策在相当大的程度上促进了外来移民对本地区的归属感，也促成了如美国社会般“大熔炉”的形成。

但移民同化政策也有着严重的弊端，存在移民同化的成功历史也自然出现过移民同化的失败案例，不少移民族群源自本民族的独特历史与身份认同，较难融入所在地社会。同时，一些国家的同化政策也带有一定的差异对待色彩，外来移民难以获得与原住民相对平等的发展机会，甚至遭遇种族歧视，致使移民群体与当地社会之间隔阂不断，更加重了当地原住民群体对移民群体间的不信任。

针对此类现象，以联合国为代表的国际组织一直力图在跨国层面推动各国相互协调，促进国际移民治理的有效、合理运作。如联合国积极倡导以尊重差异、文化多元的态度看待国际移民，从而促进国际社会正视国际移民跨境流动中所产生的复杂问题，努力形成多方合作、共同应对、多元包容的国际移民治理理念。(23)王辉耀：《国际人才战略文集》，党建读物出版社，2015年，第141页。与国际移民治理的政策层面相对应，在国际移民研究领域，伴随着全球化浪潮席卷全球，社会科学领域出现了跨国主义、多元文化主义、弹性认同、文化公民身份等与跨国移民相关的理论观念，引起了学界与政界的广泛关注。各方对如何看待国际移民跨境与社会发展的观念也开始日趋一致：跨国流动作为一种人口移动常态理应受到国际社会的尊重与认可。(24)Cathryn Costello，“Refugees and (Other) Migrants: Will the Global Compacts Ensure Safe Flight and Onward Mobility for Refugees?”，International Journal of Refugee Law，2019，30(4)：643-649.国际移民治理理念的这一转向在一定程度上将缓解与改善观念认知陈旧性，为我们正确认识国际移民现象，理性分析国际移民治理提供了可资借鉴的视角。

(二)由国家中心到多边治理：治理主体的转向

国际移民的跨境流动一方面影响并形塑了国际间人口迁移的基本形态，深刻地影响了主权国家的内政与外交行为。另一方面，人口、族群等概念开始更加深入人心，成为国际政治社会中各行为主体不得不关注的重要议题，更是国际政治生活中必不可少的组成部分。与治理领域的理念转向相对应，有关国际移民治理的主体层面同样经历了由以主权国家为代表的国家中心向以国际组织、多边共识为基础的全球治理模式的转向。

如何处理移民问题成为主权国家必须面对的问题。一国的移民政策会受到诸多因素的影响。国内的因素包括：人口结构及其发展趋势，经济及其发展问题，政府对相关问题的态度及政策措施等。同时，移民政策仍深受跨国界的族群复杂性以及邻国行为的影响。当下，国际移民所带来的连锁反应已远非单个主权国家可以处理的国内议题，由大国主导的国家中心治理模式也面临诸多问题，主要大国已无力承担移民跨国迁徙所带来的国际公共产品供给。当前国际移民治理需充分发挥主权国家、区域机构，乃至于相关国际组织的重要作用，以联合国难民署、国际移民组织为代表的国际移民全球治理开始成为移民治理的可能路径。

对于国际移民治理，增进对话与协商,践行多边主义自是必由之路。以国际移民为关注与工作对象的国际组织主要有国际移民组织、国际劳工组织、联合国难民署、联合国社会经济事务部人口司等，尤以国际移民组织的建立与变迁、发展为典型。历史上，国际移民组织前身已然发挥了诸多作用。1951年12月5日，国际移民组织的前身“欧洲移民迁移政府间临时委员会”成立，以期为战后西欧大多数流离失所者、失业者或者等待就业的民众提供迁移服务。1952年该组织更名为“欧洲移民问题政府间委员会”，正式转变为一个常设性机构。在1980年再次更名为“政府间移民问题委员会”，开始关注国际社会范围内的移民问题。1987年修订章程，并于1989年执行后，正式更名为“国际移民组织”。名称的变更凸显其职能定位的变化，体现了国际移民组织在发展中不断突破地域限制，由冷战期间带有意识形态性质的区域机构转变为去冷战化的国际机构，在治理议题和治理职能领域不断向纵深发展的发展轨迹。(25)郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社，2013年，第100页。

国际移民组织的机构变迁体现了国际移民治理由国家中心到多边治理的主体转向。比较国家中心治理机制与多边治理机制，可以发现其各自考量的侧重点不尽相同：民族国家治理机制的规则和议程是基于本国的历史传统、现实状况来制定与设置的，它主要关照的是一国的特点。(26)叶险明：《人类命运共同体意识的复杂性与全球治理——一种新全球治理理念的构建》，《河北学刊》2019年第6期。而移民治理多边机制的制定既要充分体现对移民跨境迁徙的重视，也要兼顾不同移民参与国的利益，找准共同点与关切点。当下，区域机构、国际组织的逐步兴起，在解决全球问题、参与全球治理方面发挥着日益重要的作用，这一趋势也可作用于移民治理领域，促进其趋于善治。

(三)由创设机制到构建契约：治理方式的转向

第二次世界大战后，《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等一系列国际法律文件，一致确立以平等原则和非歧视原则为基础，给予移民在国际社会的平等地位。(27)郝鲁怡：《全球移民治理的人权方法——从碎片化到整合的艰难进程》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2017年第4期。同时，在法律完善的基础上，国际社会就国际移民问题开始了移民治理机制的构建与完善，以机制促进相关各国参与到全球移民治理的事务中。如2001年11月，国际移民组织搭建国际移民论坛，探寻应对国际移民问题挑战的合作治理途径。2016年9月第71届联合国大会通过《关于难民和移民纽约宣言》，为全球移民治理提供新的理念与指导方法。

针对当前国际移民治理中面临的诸多障碍因素，包括联合国、国际移民组织在内的各行为主体提出了诸多解决路径，但相关努力与尝试对于解决国际移民问题仍存在一定难度。机构的建立与职能的变迁并未改善移民治理领域相关国际组织执行力低下、影响力有限的现实状况；法律的完善与机制的构建也难以化解国际法与国内法在执行层面相冲突的结构性矛盾；理念的形成与观念的趋同更无法在短时间内减轻相关国家政府与部分民众因移民大量涌入所产生的担忧与排斥情绪。以民族国家为中心处理国际移民问题的方式仍为主要路径，移民问题安全化等障碍因素依旧制约着国际移民治理的有效实施与推进。

既有方式存在一定的实践障碍，如何排除困难、推动共识成为现阶段移民治理领域的当务之急。2018年12月11日，第73届联合国大会通过了《安全、有序和正常移民全球契约》，协议又称《移民问题全球契约》《全球移民契约》。作为联合国首份关于国际移民各方面事务共同方针的全球协议，该契约虽未给各国规定有约束力的任务，但却体现了国际社会主张共担责任、凝聚共识的愿景。(28)Michele Klein Solomon,Suzanne Sheldon，“The Global Compact for Migration: From the Sustainable Development Goals to a Comprehensive Agreement on Safe, Orderly and Regular Migration”，International Journal of Refugee Law，2019,30(4):584-590.依托《全球移民契约》，联合国力求在跨国层面推动各国相互协调，推进各国达成共识，强调各国在移民问题上应分担责任，增进移民的经济和社会效益，体现了包括各主权国家、国际组织在内的国际政治行为主体从创设机制到构建契约层面尝试解决移民问题的努力。(29)刘国福、翁里：《〈全球移民契约〉的重要理念、主要特点及其对中国的启示》，《华侨华人历史研究》2019年第1期。

总体来看，国际移民治理在理念、主体、方式上的转向为突破当前治理困境、构建一个更加有效的国际移民治理体系提供了参考。文章认为，构建一个参与国双边治理、地区多边治理、全球多边治理相结合的多层次的有机多边治理机制，既能为各国保留自主监管的空间，又能提供一定层级的多边治理平台，将在一定程度上缓解国际移民治理领域诸多困难性因素的出现，增进国际社会的沟通与合作，从而充分发挥国际移民治理应有的功能和作用。

结 语

“有一种全球化形式比其他任何全球化形式都更为普遍,这种全球化形式就是人口迁移。”(30)[英]戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》，杨雪冬译，社会科学文献出版社，2001年，第22-146页。国际移民是一个既传统又年轻的议题。传统在于由人类出现开始，伴随生产、交换，人与人之间自然而然的产生了流动，更产生了传统意义上的移民活动。开始于地理大发现，西方世界的全球性政治、经济扩张席卷全球，无形之中也带动了人员的交换与流动。同样，这一议题又十分年轻，依托生产力的发展，交通、通讯技术的不断革新，世界范围内人员的流动更加频繁、更趋多元，开始逐渐突破地区、国界、洲界的限制，实现了真正意义上的全球化时代的人口流动。作为世界历史发展中的重要组成部分，移民穿越国家与地区边界的行为促进了世界由分散走向整体。伴随全球化的发展，国际移民促进国与国、地区与地区之间的紧密联系，成为连接国家与国际社会的纽带。国际移民跨境流动带动了人类社会的整体发展，更带来个人、组织与国家内部社会构成要素的交往方式的多元化。(31)王辉耀、苗绿主编：《中国国际移民报告(2018)》，社会科学文献出版社，2018年，第3页。

放眼世界,如何完善国际多边制度、推动全球治理体系现代化也是摆在各国面前的重大课题。(32)郭树勇：《新型国际关系:世界秩序重构的中国方案》，《红旗文稿》2018年第4期。作为一个跨领域现象,国际移民涉及社会发展、国家治理、跨国性问题等诸多方面,是各国共同关注的问题,更应该从国际移民跨境流动的内涵出发,梳理国际移民及其治理的研究路径,审视国际移民跨境流动与人类社会整体发展的互动关联。伴随全球化的不断深入，国际移民总体规模激增，如何解决非法移民所带来的发展困境，正确利用国际移民在迁徙流动过程中所带来的经济社会发展优势，成为全人类的“共同命运”。由于观念认知陈旧化、族群议题政治化、移民问题安全化等因素,当前治理领域面临一系列困境也出现了一定程度的实践转向。为推动全球移民治理趋于善治,国际社会应以改革为导向,完善全球移民治理,构建一个参与国双边治理、地区多边治理、全球多边治理相结合的多层次的有机多边治理机制,平衡反映大多数国家的意愿和利益,不断适应国际移民跨境迁徙格局的新变化,支持完善多边体系、促进共同发展。