关于西藏医事法治的若干思考

刘维新 郑志浩 高大洪 李珂1、

(1.西藏大学医事法学研究中心,西藏 拉萨 850000；2.西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000；3.西南政法大学人权研究院，重庆 401120)

法治是经济社会发展的“护航舰”，也是党治国理政的基本方式。在依法治国现实视域下，依法治藏是西藏治理科学化、现代化的枢机所在，是实现习近平总书记“治边稳藏”重要论述和战略布局的必由路径。依法治藏宏观系统，卫生事业关乎基础民生与社会稳定，依法治医当属其中重要维度。同时，在当前深入推进“健康中国”建设中，“健康西藏”必不可少。故如何更好地实现西藏医事法治，为“健康西藏”保驾护航，以依法治医助推依法治藏，是西藏法治建设和卫生发展必须回应的时代命题。

习近平总书记指出，“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践[1]。”20世纪70年代以来，国际上特别是德国、日本以及我国台湾地区，医事法学理论研究取得重大进展，相关立法实践紧密跟进，其中涉及相当广泛和前沿问题，比如器官捐献、克隆技术、性别转换、人体试验、基因隐私和安乐死等[2]。然而，由于各种原因，我国医事法学研究整体起步较晚，虽然已取得较大进步，但对于很多理论问题尚未展开较为充分论证，更未形成相对完整的理论体系，甚至连医事法学的学科定位也尚不清晰[3]，学科名称亦是处于混用和争论状态，比如医事法、卫生法、医疗法、生命法、医学法等[4-5]。在此现实情境下，西藏作为我国边疆民族地区，尤应客观理性地面对医事法治建设相对薄弱特别是医事法学理论研究近乎空白的现状[6]，始终秉持科学观、系统观、辩证观，探索和把握其中的政治站位、关键环节、现实问题，为奋力推进新时代医事法治事业奠定基础和厘清方向。

一、把准政治站位是西藏医事法治的根本前提

中国特色社会主义民主政治建设，是党的领导与依法治国的有机统一，揭示了党的领导是“中国之治”的历史经验和根本保障，贯穿着人民主权和权力约束的双重演绎逻辑(1)权力的逻辑来源最终是人民。党的领导充分体现了人民当家作主的宪法理念，同时也要求依法治国与依法治权并行。参见叶必丰：《建设法治国家的政治逻辑》，载《中国社会科学报》2014年12月19日。。与此同时，民族区域自治制度体现了中国共产党作为使命型政党的积极创造性和务实性，激发和搅动了民族地区建设发展的一池春水(2)民族区域自治制度是党在政治制度建设方面的积极创设，彰显了实事求是的精神和改革创新的勇气，体现了人民民主的真实性和现实性。参见郇雷：《探寻“中国之治”的政治逻辑——兼论中国政治发展的特征与优势》，载《理论视野》2021年第2期。。由是而见，西藏医事法治事业的科学快速发展，必须首先把准其中政治站位，尤其要深刻认识和充分汲取全党对卫生事业的领导经验和政治智慧，真正发挥好西藏作为民族自治地区的政治优势和制度优势，彰显医事法治在建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏中的独特重要价值。

(一)坚持党对医事法治事业的领导

医事法治既是医疗卫生事业的依法治理，也是社会主义法治的医疗卫生组成，可以说既是卫生问题，也是法治问题，更是政治问题。坚持党对医事法治事业的领导是根本政治站位，必须始终遵循和牢牢把握。要切实把党的坚强领导贯穿和体现于医疗卫生和法治建设之中，把各级党组织对医事法治事业的领导力作为考量其政治意识水准和统筹协调能力的重要内容和依据。

1.中央层面

(1)党领导卫生事业是历史经验和现实做法。卫生工作关乎民心向背，体现党的性质宗旨，必须坚持以人民为中心，全心全意做好。党自从成立起，就把保障人民健康同争取民族独立、人民解放的事业紧紧联系在一起[7]。20世纪50年代，毛泽东同志就极为重视党对卫生工作的领导。他曾于1951年作出指示并严厉指出：“中央认为各级党委对于卫生、防疫和一般医疗工作的缺乏注意是党的工作中的一项重大缺点，必须加以改正。必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务。”他还于1953年在听取卫生工作情况汇报时强调：“卫生工作成绩很大，缺点很多，最大的缺点是政治少了。正因为政治少了，所以技术也管不好。”[8]其后，党的历届总书记和党中央均高度重视党在卫生事业中的领导地位和作用。习近平总书记强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”他要求，各级党委和政府必须把人民健康放在优先发展战略地位，尽快建立中国特色基本医疗卫生制度，努力开创我国卫生和健康事业新局面[9]。

2016年8月，习近平总书记出席全国卫生与健康大会并发表重要讲话。他强调，没有全民健康，就没有全面小康。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，这是新中国成立以来首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划，是我国健康现代化建设的里程碑[10]。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施健康中国战略”。2019年7月，国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》，在国家层面成立健康中国行动推进委员会，负责制定印发和统筹推进《健康中国行动(2019—2030年)》。以上充分体现了党中央对新时代卫生健康事业的高度关怀重视和强有力领导部署，以及国务院贯彻落实党中央战略决策的坚决性和果断性。

特别是2020年初新冠肺炎疫情发生后，党中央充分发挥了在伟大抗疫斗争中的领导核心作用，连续多次召开中央政治局常委会以及中央全面依法治国委员会等进行研究，还专门成立应对疫情工作领导小组并派出中央指导组，印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》等[11]。正是因为有以习近平同志为核心的党中央的坚强英明领导，才取得新中国成立以来应对传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大疫情的根本性和阶段性胜利。

(2)医事法治是党领导的法治建设重要内容。法治是治国理政的基本方式，是深化改革的基本遵循。党法关系是法治与政治关系的集中反映，每种法治形态背后都有其政治逻辑。习近平总书记指出，党法关系是依法治国的核心，党的领导是依法治国的灵魂[12]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法治国摆在党和国家工作全局的关键位置，谋划推进“法治中国”建设[13]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是党的历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，为包括医事法治在内的全面法治建设提供了基本遵循和行动指南。同时，《“健康中国2030”规划纲要》第二十五章明确规定了“加强健康法治建设”相关内容，要求颁布实施基本医疗卫生法、中医药法，修订实施药品管理法(3)《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》已于2019年12月通过，2020年6月1日起施行；《中华人民共和国中医药法》已于2016年12月通过，2017年7月1日起施行；《中华人民共和国药品管理法》已于2019年8月修订通过，同年12月1日起施行。，加强重点医事领域法律法规立法和修订，完善部门规章和政府规章，加强健康领域监督执法等。为贯彻落实党中央在纲要中的有关要求，国务院在《关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动(2019—2030年)》中，均针对有关疾病的防治行动提出了相应法治措施，进一步要求完善相关法律法规体系，以法治保障健康中国建设的任务落实和目标实现。

必须注意的是，“党规国法相辅相成、缺一不可，二者要保持衔接联动，不能出现制度错位、制度重叠、制度空白和制度缝隙问题[14]”。“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力[15]。”故在构建中国特色社会主义法治体系时代语境下，应注重发挥党内法规制度建设在医事法治体系中的支撑保障作用，在医事领域形成党内法规同国家法律的衔接协调，比如可考虑将“党的领导”等相关宣誓性条款“入法”，同时把党内法规涉及的决策、实施、责任等关键环节在医事法制层面进行补足和补强[16]，避免“党的领导事实存在但在法律制度上缺位的现象[17]。”

2.西藏层面

(1)西藏医事问题具有高度政治性和复杂性。由于某些历史遗留问题、达赖集团分裂破坏以及外国无理干扰等原因，特别是同时涉及边疆、民族、宗教三重属性，使得西藏治理的敏感性、复杂性和关注度较高。同其他任何事情一样，西藏医事问题相较其他省域或许更易引发“蝴蝶效应”，故对相关问题的判断和理解应始终秉持高度政治敏感性，注意规避“灰犀牛”“黑天鹅”事件的发生风险。对于某些突发公共卫生事件以及医疗纠纷等涉医涉法问题，若不及时处置或者处置不当则皆有可能衍生其他更严重矛盾冲突，甚至被敌对分子和分裂势力利用，演变成社会问题、政治问题甚至国际问题，绝不可小觑。

(2)中央关怀自治区党委重视西藏医疗卫生。发展包括西藏在内的民族地区医疗卫生事业，是深化全国医疗卫生体制改革的重要内容，是尊重和保障民族地区人民群众生命健康权的必然要求，也是推进“健康中国”行动的重要一极。长期以来特别是近些年来，在党中央国务院特殊关怀和全国上下特别支持下，尤其是通过“医疗人才‘组团式’援藏”的帮扶带动，以及西藏自治区党委政府自身不断加大政策倾斜、资金投入和人才培养，“大病不出西藏、中病不出地市、小病不出县区”的阶段性目标已经初步实现[18]。

西藏自治区党委要求全区上下务必讲党性讲政治，认真贯彻落实全国卫生与健康大会精神，紧跟“健康中国”建设步伐，加快推进“健康西藏”行动。自治区人民政府认真贯彻落实自治区党委要求，出台了《关于推进健康西藏行动的实施意见》《健康西藏行动(2020—2030年)》，全力为谱写中国梦的西藏篇章打下坚实的健康基础。

(3)医事法治纳入西藏自治区党委工作大局。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等若干重大问题作出了决定，法治制度和体系重构是其中重要内容。西藏卫生事业唯有纳入法治化轨道，善于把党的主张转化为法律手段，并实现党内法规与法律规范有序衔接，才能更好地实现从行政化管理向法制化规制转变，更为有效地应对发展过程中的重大风险和严峻挑战，在社会主义现代化新西藏建设伟大征程中奏响医事法治的时代强音，为全国民族地区医事法治建设提供借鉴。

近些年来特别是新冠疫情发生以来，自治区党委始终把医事法治工作摆在更加突出和重要位置，力求为西藏卫生事业发展提供专业化、制度化、现代化的法治保障。自治区党委全面依法治藏委员会按照自治区党委常委会要求，不仅牵头统筹考虑医事法律规范的“立、改、废、释”，还要求自治区人大、政府协同协调，重点加快推进藏医药立法、疫情防控立法等，目前已正式启动和基本完成《西藏自治区实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国传染病防治法〉细则》等相关立法的调研论证[19-20]。

(二)用好民族自治地方的自治权和立法权

民族区域自治制度是我国基本政治制度之一，民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。值得注意的是，2015年修订的《中华人民共和国立法法》对地方立法权进行了“扩容”。西藏作为边疆民族自治地区，无论自治区还是各市地层面，均应遵循对照国家层面法律法规尤其是医事法制体系，参考借鉴兄弟省份医事法治经验，用好民族自治地方的自治权和立法权，出台具有西藏特点和可操作性强的医事法规、规章或办法等，更好地保障属地人民群众生命权和健康权，以医事法律规范保障公平正义，构建和谐有序医事关系，避免这种特殊而宝贵的立法权力和法治资源闲置减效。

1.用好用活民族自治地方的自治权

西藏作为边疆民族地区，受历史、地理、自然、社会、经济以及其他因素影响，医疗卫生事业发展整体相对滞后。对此，党和国家不仅在政策、资金、资源等方面给予大力倾斜支持，更是通过《中华人民共和国民族区域自治法》、国务院出台的相关若干规定以及《中华人民共和国中医药法》等进行法律和行政赋权，切实保障西藏等民族自治区域人民群众的医疗权和健康权，彰显秩序和正义价值，增强少数民族人民群众的国家认同感，实现民族团结与社会和谐[21]。比如，《中华人民共和国民族区域自治法》第40条规定，“民族自治地方的自治机关，自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药。民族自治地方的自治机关加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健，改善医疗卫生条件。”《中华人民共和国中医药法》第61条规定，“民族自治地方可以根据《中华人民共和国民族区域自治法》和本法的有关规定，结合实际，制定促进和规范本地方少数民族医药事业发展的办法。”另外，《国家人权行动计划》自2009年开始制定和连续发布以来(4)根据人权发展形势，迄今为止，我国共发布四个以人权为主题的国家规划。第一个是2009—2010年，第二个是2012—2015年，第三个是2016—2020年，第四个是2021—2025年。，始终将保障少数民族均等享有公共服务权利，进一步缩小民族自治地方医疗卫生与全国平均水平差距作为重要内容之一。

客观而言，包括西藏在内的民族地区医疗卫生服务体系尚存在基础设施薄弱、卫生资源配置相对匮乏、整体服务能力明显不足等困境。其中重要原因之一就是医事法治能力亟待强化，主要表现是相关配套自治立法未跟进、医事专门立法缺失、民族地区特色和现实需要反映不足、医事执法监督检查和保障机制不健全等[22-23]。仅就西藏自治区医事法律规范的“立改废”而言，据不完全统计，由区人大进行地方立法的医事法规仅4部，其中《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国母婴保健法》《中华人民共和国动物防疫法》三部法律的实施办法分别于1994、1999、2005年通过且至今未修正；另一部是《中华人民共和国献血法》的实施办法，该办法直到2015年才出台，且尚有诸多需待完善之处，比如应将无偿捐献造血干细胞作为无偿献血重要形式纳入其中，并将无偿献血情况作为精神文明建设、文明城市、文明单位以及卫生城市创建的考核指标等纳入其中。另外，自治区人民政府出台的6部医事规章《西藏自治区计划生育暂行管理办法(试行)》《西藏自治区流动人口计划生育管理办法》《西藏自治区预防接种管理办法》《西藏自治区城镇居民基本医疗保险暂行办法》《西藏自治区农牧区医疗管理办法》《西藏自治区食品安全责任追究办法(试行)》分别于1992、2000、2003、2007、2012、2016年出台，整体来看尚存在数量偏少、有的历时长久不符合现行法律政策和情势等问题。比如，2015年我国对《中华人民共和国人口与计划生育法》进行了修正，目前全面三孩政策已正式落地，相关地方性法规规章就应及时跟进(5)2021年5月31日，中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，要求进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定。参见新华社：《三孩生育政策来了!》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1701257439636152478&wfr=spider&for=pc；人民资讯：《“三孩”生育政策正式入法，为人口均衡发展注入动力》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1708603 722951208006&wfr=spider&for=pc.。当然，以上仅为自治本级医事立法大致情况，至于地市以及县区的具体执行，尚在一定程度存在传导不力和不到位等诸多问题。

2.用准用足设区市的地方立法权

2015年修订的《中华人民共和国立法法》“扩容”的主要体现是，在立法主体上除省级政府所在市以及较大的市等之外，设区的市也可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规规章。那么，西藏除首府拉萨之外，其他设区市可否据此制定医事法规规章呢？回答该问题的关键，无疑应是对以上三个方面尤其是“城乡建设与管理”“环境保护”二者的内涵和外延如何，也就是二者是否应包括城乡卫生、环境卫生进行界定。唯有对此进行厘清，方能避免相关立法事项的任意扩张与限缩。答案显然是肯定的，因为城乡建设与管理、环境保护当然涉及包括卫生领域在内的整个生态系统，故应坚持树立“大卫生、大健康”理念，将城乡卫生、环境卫生分别作为城乡建设与管理、环境保护应有之意，包括公共卫生、生物安全、食品安全、疾病预防、医疗废弃物等，悉数纳入城乡建设与管理以及现代环境法治体系[24]。对西藏来说，诸如犬只管理、牲畜屠宰检疫、禽畜养殖污染、农牧区生活垃圾、污水粪便等不仅直接和严重影响环境卫生，更是包虫病等地方性传染病流行的关键环节和重要因素。既然如此，西藏各设区市层面，均应依据国家和自治区医事相关法律法规规章，制定出台具有各自地域特点和可操作性强的法规规章办法等。但是，从目前全国各设区市的地方立法特别是环境立法实证分析看，尚存在立法能力不足、缺乏地方特色、重复抄袭上位法、公众参与度低、地区间立法资源分配不均等问题[25-26]。这些问题，在西藏各设区市进行相关医事立法时确应引起高度重视，格外注意规避低质量立法的顽疾和弯路。

二、抓住西藏医事法治中的几个关键环节

哲学逻辑是指用哲学的方法研究分析逻辑问题，或者说在逻辑学研究中体现哲学倾向(6)逻辑学与哲学二者之间渊源深远，互为对象与方法，由此衍生哲学逻辑(Philosophical Logic)与逻辑哲学(Philosophy of Logic)的不同概念，学界对此二者理解不同。但总的说法是，逻辑哲学倾向于哲学研究的逻辑视角，即以逻辑学的视角和方法研究哲学；哲学逻辑倾向于逻辑学研究的哲学视角，即以哲学的视角和方法研究逻辑。参见挑灯看剑r7wtm5：《什么是逻辑哲学?》，http://www.360doc.com/content/19/0710/13/60116915_847838188.shtml.。依此界定，具体化到法治语境中，就是用哲学方法研究法治逻辑，或者说在法治逻辑中体现哲学倾向。故探讨西藏医事法治问题，当然离不开对其中涉及的哲学定位尤其哲学逻辑的追问。这就要求必须善于运用马克思主义哲学分析观察问题，对涉及的主要问题和关键链条展开科学论证，否则就容易掉入逻辑谬误的陷阱。这些问题和链条包括医事法治理论研究对于实践的引领价值、党委人大政府政协间的角色互动、医事法治人才建设的基础地位、医事法治共同体建设的协同配套等。

(一)注重以理论研究引领医事法治实践

马克思首先提出“生产力中也包括科学”的论断[27]。邓小平同志进一步认为，“现在看来这样说可能不够，恐怕是第一生产力”[28]，这就是其关于“科学技术是第一生产力”著名论断的思想渊源。然而，科学技术基础在理论研究，关键在人才资源，“科学技术是第一生产力”实质上就是“人的因素第一”[29]。这就需要以人才资源创新理论研究，以理论研究推进科学技术，以科学技术提升现实生产力。但凡人类社会每一次巨大进步，都是以伟大基础理论和科学技术创新为前提。据此，在推进新时代医事法治事业发展进程中，必须科学把握理论和实践的辩证统一原理，坚持理论引领实践、实践催生理论的马克思主义基本哲学观。

近些年来，医事法学研究已成为学界关注的重要场域。目前，全国近20个省份挂靠法学会或医学会成立了卫生法学会或医事法学会，甚至不少地市也成立了相应组织，比如湖北省法学会卫生法学研究会、河北省法学会医事法学研究会、陕西省法学会医事法学理论与实践研究会、江苏省医学会医事法学分会、广东省医学会医事法学分会以及温州市法学会卫生法学研究会、洛阳市法学会医事法学研究会等。有些省份或大学还专门成立了相关研究机构或者区域性、协同性研究中心，比如北京大学医事法研究中心、清华大学卫生法研究中心、复旦大学医事法研究中心、中国政法大学卫生法研究中心、西北政法大学医药卫生法律与政策研究中心、东南大学医事法学研究所、汕头大学卫生法学国际研究院等。清华大学等高校甚至还设有医事法学方向博士后科研流动站，西南医科大学不仅创办了《医学与法学》期刊，还与西南政法大学共同创立医事法学协同创新中心，而且是四川医事卫生法治研究中心的依托单位。总体来看，我国目前医事法学的研究靶向和内容能够紧盯国际前沿，研究方法和范式逐步趋向科学系统。医事法学基础理论研究不断深入，诸多瓶颈问题不断突破，医事法治实践不断开创新局面。

但客观而言，目前全国关于民族和地方的医事法学研究整体薄弱，可检索到的相关论文较少，且大多集中于传统医药保护这一靶点，极少涉及地方病防治、传染病防控、医疗保障等更宽领域。至于西藏医事法治实践更是相对滞后，理论研究尤为薄弱。值得肯定和可喜的是，西藏自治区2018年将医事法学研究相关课题列为哲学社会科学资金资助重点项目以及人才资源开发专项资金资助项目，西藏大学2020年6月12日成立了医事法学研究中心，以上可谓填补了西藏医事法学研究项目和研究机构的空白，开辟了该领域研究的“处女地”，迈出了具有里程碑意义的第一步。但这也仅仅是“万里长征走完了第一步”，下一步还应成立西藏自治区卫生法学会或医事法学研究会等相应学术团体。另外，还应将医事法学作为重点学科、重点领域扶持，比如依托西藏大学等相应高等院校设立自治区医事法治研究中心，或联合区外高校设立医事法学协同创新中心等。同时，重点培养和引进医事法学学科带头人，并从财政经费、科研项目、人才政策等方面强化对人才培养和研究基地的重点支持。

(二)强化党委人大政府政协间角色互动

马克思主义哲学系统论认为，世界是一个过程的集合体，事物之间相互联系、相互依赖、相互制约、相互作用、相互转换。在这一集合体和动态过程中，有主要部分和次要部分，每个部分变化，都会引起整体由量到质的变化，部分的整合可以发挥其单独存在所不具有的功能。党委人大政府政协在我国政治体制中通常被称为“四大班子”，此乃基于人民民主专政的政治架构或治理模式的重要组成，其中党委是领导核心。在当前我国正从经济现代化迈向政治现代化的现实情境中，旗帜鲜明讲政治，自觉尊崇宪法权威，实现政治法治与民主法治，以民主法治促进政治认同，是现代政治文明的衡量标准与必由之路。包括医事法治在内的法治现代化的时代命题，要求“四大班子”科学理性处理好辩证互动关系，明确彼此间责任和张力，发挥好各自角色和形成合力，以“四轮驱动”(7)四轮驱动，又称全轮驱动，是指汽车前后轮都有动力，可按行驶路面状态不同而将发动机输出扭矩按不同比例分布在前后所有轮子上，以提高汽车行驶能力。弦乐四重奏是乐曲形式中最为清纯的一种，所用的四件乐器都是提琴家族成员，彼此之间特质相同，故整体音色最为纯粹美丽。这就提示，“四大班子”在医事法治建设中应自觉凝聚团队精神，定位精准，共同发力，默契良好。演好“弦乐四重奏”，在医事法治生动实践中彰显有责主体的积极性和协同性，避免消极被动、缺乏沟通甚至推诿扯皮。

西藏医事法治体系化与现代化的实现，必须坚持马克思主义政治哲学，由党委发挥统筹协调的“龙头”作用，牵头做好医事法治顶层设计，把医事法治规划融入区域自治的政治制度与依法治藏的基本方式，主动听取和征求人大、政府、政协的意见建议，发挥好在医事法治工作中的领导和监督作用；人大要充分发挥医事立法主体作用，尤其要做好自治立法和地方立法，凸显西藏作为民族地区的特色，注重立法的及时性、针对性和有效性，同时做好对人民政府和司法机关的医事执法监督，自觉向党委报告医事立法规划和相关履职情况；政府既要加强医事领域规范执法，也要强化医事规章和规范性文件作为法律法规的必要补充，但应注意地方立法应始终坚持地方性法规为主、政府规章和规范性文件为辅的原则，因为彼此之间位阶不同、不可替代，如此可尽量规避“行政主导”和“部门本位”[30]。同时，政府还应自觉强化法治政府理念，提升把卫生政策法律化的意识自觉(8)域外经验表明，德国、英国、法国、韩国、日本等国家均是采取将基本医疗卫生等医疗保障制度体系化、法律化、规范化的手段推进医疗卫生改革。参见孙静、金平阅、张春瑜等：《卫生立法的国际经验对我国的启示》，载《中国卫生政策研究》,2016年第10期。，积极主动向人大研提医事立法建议，及时向党委报告医事法治工作；政协要在医事法治领域彰显参政议政和民主监督的职责本位，注重发挥医事立法过程中的协商作用(9)其实，政协参与立法协商在我国早有探索和成功实践。比如，1945年以“协商制宪”的模式参与缔造了1947年的民国宪法以及1949年的共同纲领。，从认知、机制、能力、力度、形式等诸方面强化医事执法与司法监督[31]。

“四套班子”统筹协调运行以及司法机关公正司法的过程，同时也是立法、执法、司法、守法衔接互动的过程。古语有曰，“法者，治之端也”“经国序民，正其制度”“小智治事，中智治人，大智治制”。这就是说，法律是治国之重器，良法是善治之前提，政治现代化离不开法治现代化。西藏医事治理体系与治理能力现代化的前提，当是结合西藏实际，分清轻重缓急，科学民主立法，形成上下统一、内在和谐、有机衔接的医事法律规范体系。但是，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[32]，这就要求，西藏医事法律规范必须在强化普法教育基础上，做到严格执法、公正司法、自觉守法，方能彰显其公平正义价值，否则只能沦为“空法”“闲法”“剩法”。

(三)把医事法治人才建设摆在基础位置

根据马克思主义唯物史观，“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。”[33]人是生产力诸要素中最积极最活跃因素，人力资源是所有资源中最宝贵资源。习近平总书记指出，“发展是第一要务，创新是第一动力，人才是第一资源”[34]，强调要“发现人才、培育人才、凝聚人才。”[35]但应注意的是，我国人力资源总量虽然丰富，但人才资源总量有待提升，结构尚不合理，创新能力亟待提高，特别要注重培养和造就学科带头人[36]。

就全国医事法学领域人才看，无论数量和质量都远远不能满足学科发展和法治实务需要，高层次和领军人物更是少之又少。因为毕竟这是一个医学与法学交叉的新兴学科，既要懂医还要懂法，确实不易。现实情况是，绝大部分要么懂医不懂法，要么懂法不懂医，甚至既不懂医也不懂法。但可喜的是，随着我国医疗卫生事业快速发展及其法治化进程加快，社会对医学与法学交叉复合型人才需求急剧增加，这就直接促使医事法学专业的诞生和发展，各地都在以各种方式加速自我培养优秀医事法学人才，同时注重引进高层次人才和领军人物。1996年东南大学医学院(原南京铁道医学院)率先开启该方向本科人才培养，2000年之后全国范围进入大规模医事法学专业建设阶段。目前全国已有50余所大学设置了相关专业，西南医科大学、中南大学、中国政法大学、北京大学、复旦大学、清华大学等还培养医事法学方向硕士甚至博士研究生。伴随着相关专业开设和教育教学场所配置，医事法治领域相关人员继续教育和业务培训也有了载体，相应区域医事法治建设的人才保障得以夯实。

西藏由于历史嬗变、自然环境、地理区位、经济水平和社会发展等原因，各类人才总量特别是医事法学人才甚为稀缺。尽管2018年西藏大学政法学院开始培养医事法学方向硕士研究生(10)笔者作为中央组织部和共青团中央联合发起的博士服务团成员，2018年1月援藏(2019年4月调藏)，当年就依托西藏大学政法学院培养医事法学方向的硕士研究生。，但尚未在区内任何高等院校进行相关专业本科生培养，也缺乏医事法治实践人才再教育和培训基地。西藏医事法治必须树牢人力资源是第一资源的战略思想，紧紧抓住“人才”这个最积极最活跃因素，把准人才建设及其载体构建在医事法治事业中根本性、长远性、决定性的“第一”地位，把医事法治人才建设纳入党管人才的整体战略，制定符合西藏实际的医事法治人才中长期发展规划。面对医事法治人才建设面临的严峻挑战，西藏应注重从“培养人才、吸引人才、用好人才”三个环节发力，注重借鉴全球特别是国内医事法学人才培养模式和经验，努力探索西藏本土化多层次全方位的医事法学人才培养路径。要通过一段时间努力，使西藏不仅能够在普通医事法学人才培养和引进方面“跟跑”，更要敢于在民族医事法学人才领域“领跑”。

(四)注重医事法治共同体协同配套建设

法哲学是关于法的最高形式的理论思维，是从哲学的角度和用哲学的方法来研究思考法学问题。恩格斯认为，本体论在法哲学理论体系中居于核心地位，主张在社会大系统中对法的现象进行考察认知，探讨法律与经济、科技、文化、宗教、道德等诸要素之间辩证关系，深刻揭示法哲学的理论逻辑力量[37]。实际上，法律作为实现社会公平正义的最后一道防线并非单打独斗和绝对兜底，而是须与诸多上层建筑之间相互协同。由是而言，医事法治必须注重强化共同体的协同配套建设，包括科技、信息、德治以及区域合作等多元治理主体和治理工具[38-39]。

就西藏医事法治共同体建设而言，应注重把准以下五个方面：一是医学人文教育的强化。医学是充满人文精神的科学，时时彰显人性光辉。美国医生特鲁多曾经说，“有时能治愈，常常是缓解，总是使舒适。”意思是说，医疗过程同时也是一个人文关怀过程。医学人文教育应是一门贯穿职业生涯的终生课程。任何医事法律问题的产生，在一定程度上恐与医患双方医学人文教育和相关知识不足有关。彻底化解医事法律问题尤其医疗纠纷甚至医疗暴力，是一项必须虚功实作的长期系统工程，需要从强化医学人文教育等制度层面进行彻底改革。比如，在自治区所属大学的医学院设置医学人文专业，建设生命科学馆，强化对医学生的医学人文教育和医务人员的医学人文再教育，并面向社会公众开展医学科普教育和人文教育等。二是医事司法鉴定体系的强化。诸多医事法律问题的解决，离不开医事司法鉴定。目前西藏司法鉴定体系尚很薄弱，医事鉴定尤是。故应采取各种措施，加快医事司法鉴定的顶层设计尤其是机构设置和人才引进。三是医事调解机制的构建。有必要探索建立医疗风险赔偿基金和第三方医事调解机制，将医疗责任者与赔偿者分离，患者非理性诉求不应因为医闹医暴得以实现，应该引导至第三方调解机构处理。医疗机构确有责任的，由医疗风险赔偿基金管理方履行赔偿[40]。四是医事诉讼队伍的强化壮大。毋庸置疑，医事诉讼是相关问题解决的权威路径和最后出口。但目前西藏精通医事法学和胜任医事案件的司法人才与律师队伍甚为短缺，亟待通过培训、培养与引进等路径壮大。五是医事法治区域协同的加强。西藏地域广阔，各市地医事问题虽有特殊性和复杂性，但更具关联性和共同性，比如藏医药保护、包虫病等地方性传染病防治等。这就需要树牢“区域法治共同体”“区域健康共同体”意识，推进区域协同发展战略，加强市域甚至省域间沟通协调和法治合作，但在具体内容上应避免地方保护主义，杜绝设置域间壁垒。

三、将医事法治纳入依法治藏的重要内容

坚持问题导向与实事求是，是马克思主义社会学尤其是法律社会学的基本内容、主要方法和原始底色。西藏医事法治建设，必须既根植于现实问题的发现与解决，又紧密契合西藏涉医涉法现象之实际，有针对性地进行破题与探索，唯此方能构建出具有中国特色西藏特点的现代医事法治体系。

(一)把问题导向和狠抓落实作为出发点

历史经验和客观现实均鲜明揭示，任何具有挑战性任务的推动最忌讳三点：一是理论和实践“两张皮”，彼此脱节；二是语言和行动“不合拍”，执行力弱；三是奖惩和问责“口头化”，形式主义。这三方面问题的表观是工作作风，本质检验的却是为民服务观和行政执行力，核心是抓落实能力。西藏医事法治事业的推进，应格外关注、避免和应对上述“历史周期律”和“现实顽固病”，要始终以共产党人实事求是的精神，把抓落实落地作为医事法治成效的检验标尺。

西藏医事法治是一项系统性工程，其科学规划和快速发展，必须紧密结合西藏实际，以医事法治现实问题为导向，以责无旁贷的使命、其命维新的精神、自我革命的勇气奋力推进。这就要求必须做到以下三点：一是各有责主体应注重强化调查研究，主动检视和善于发现自身问题与现实短板，决不能不研不调、研而不调、调而不研甚至视而不见和熟视无睹，要基于调研去想法设法地论证解决问题的策略方案。二是从立法、执法、司法、守法等各个方面，强化国家层面医事法治在西藏的落实落地问题，真正实现国家普遍性与地方特殊性相统一。这就需要各有责主体积极主动、依法依规和对标对表地践行医事法治。既不能把说了当做了，把做了当做成了，也不能把学界理论和资政建议视为纸上蓝图，缺乏认真研究落实，更不能对于相关指示批示被动应付，致使一批了之，甚至束之高阁。三是各有责主体特别是综合协调机构、督办检查机构、执纪问责机构，比如依法治藏委员会办公室、自治区党委政府督察室、自治区人大常委会执法检查组、自治区纪委监委监督执纪部门等，应注重优化和重构协调联络、督促检查和执纪问责等相关机制，避免医事法治实践在“落实”中“落空”。

(二)把涉宗医事问题纳入规制应然射程

宗教与医学、法律渊源深远，紧密交织，彼此关系甚为复杂。西藏作为边疆民族地区，包括医事法治在内的全面法治建设决不能忽视宗教客观影响[41-42]。党的宗教工作基本方针是：全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。就医事法治而言，如何贯彻落实这一基本方针，把涉宗医事问题纳入法治规制应然射程，避免其成为“法外飞地”,当是一个不容回避的现实命题。

涉宗医事问题主要有四：一是寺庙等宗教场所内的医疗机构与相关人员的资质合法性问题。其实，非法行医现象在社会中较为常见，至于宗教场所无疑尤应关注，既有相关实证研究也证明了这一点(11)比如，青海省部分寺庙就在一定程度存在藏医机构和其中僧医的身份不合法问题。参见端智：《青海省藏传佛教寺庙内设藏医医疗机构状况调查——以支扎寺、千卜录寺等为例》，载《青海师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。。这就提示，宗教场所涉医行为必须坚持科学化、法治化、专业化，西藏在此方面应注重强化摸底调查，并从医事法治角度科学规制；二是过分宣传散布与现代医学和现代法治精神不符的“宗教医疗”理念，甚至是封建迷信思想，比如“精神治疗”“信仰治疗”“上帝的治疗”等[43]，从而扰乱正常医疗秩序和社会秩序；三是披着宗教艺术或者民俗文化的外衣，对患有风湿病、牙痛病、眼睛疥疮等躯体疾病甚至精神疾病患者直接实施所谓“宗教医疗”(12)宗教医疗在我国民间尤其是边疆民族区域仍在一定程度上以不同形式存在，比如云南小凉山彝族诺苏支系聚居地就存在一种所谓“尼此裹”的宗教治疗仪式。“尼此”对应的汉语是类似“鬼”的意思，但亦不等同于“鬼”，诺苏文化中专指会给人带来包括疾病在内的灾祸的罪魁祸首。值得注意的是，有学者认为该宗教医疗仪式应该被视为一种文化展演，甚至认为应作为重要的非物质文化遗产和民族宗教艺术的表述载体而加以重视，这种说法恐应值得商榷。因为对于宗教医疗，必须始终坚持以马克思主义哲学观、科学观和辩证观审视之。参见郑燕姬：《作为宗教、医疗及艺术的表述载体——彝族诺苏人“尼此裹”治疗仪式的文化解读》，载《楚雄师范学院学报》2014年第1期；郑燕姬,谢操：《身心整合:治疗仪式的疗愈功能探讨——对彝族诺苏人的考察》，载《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。,从而贻误患者诊治时机，损害患者身心健康；四是医事法规政策引发宗教信仰改变等相关效应。比如，有实证分析表明，社会医疗保险对宗教信仰有明显的“挤出效应”，即参加社会医疗保险的个体有宗教信仰的概率要低于没有参加者[44]。试想，如若对医疗保险政策给予更加完善的法制保障，这种差异性是否会更显著呢？若然，这种医事法制保障同时也必然成为引导宗教与社会主义社会相适应的创新型载体与进路。

其实，对于“宗教医疗”尤其是其涉及的法律问题，一直是全球关注的重要场域和研究靶点。过去30余年，美国大约有超过200例儿童死亡事件，死因均与父母过度依赖“宗教医疗”而拒绝现代医疗有关[45]，进而引发父母对此是否享有“宗教豁免”权利的法律问题之争。对此，说到底就是如何科学理性地考量宗教与人权问题，特别是如何平衡和裁量信仰自由与生命健康权的问题。必须正视的是，我国尤其是包括西藏在内的少数民族地区亦存在类似情形，比如通过抽签方式决定是否需要去医疗机构就医以及通过念经祈祷等方式缓解疾病[46]，以及对精神类疾病尤其是重性精神病患者请活佛喇嘛念经的做法和所谓加持，而不是建议其求助于现代精神医学等(13)据现场访谈，在西藏自治区精神卫生中心就诊的精神疾病患者特别是那些来自边远农牧区的患者，就有不少属于求助宗教医疗效果不好后才到该中心救治的情形。当然，具体情况尚需更深入的田野调查和实证研究。其实，包括西藏在内的其他少数民族地区，同样存在着特色鲜明的多元医疗体系，其中包含色彩浓厚的宗教医疗。参见张瀝元：《医学人类学视角下藏族村落多元医疗体系研究——以四川省甘孜州C村为例》，兰州:兰州大学,2018年。。另外，除了藏传佛教影响当地群众的医疗行为，信仰基督教、伊斯兰教的患者同样也存在基于宗教心理而影响其就医模式和习惯行为等情形[47-48]。当然，对于上述情形的实证分析特别是其涉及的相关医事法律问题探讨，尚需结合我国尤其是西藏现实情形，分类分层和客观理性地深入展开。求解的关键在于，要以比较法学视角，深入研究相关问题涉及的宗教边界、民俗边界、文化边界、医疗边界、行政边界、法律边界，进而提出切实可行的规制方向和路径。

(三)把藏医药作为医事法治的重要内容

历经30余年酝酿，《中华人民共和国中医药法》这部中医药领域的基本法、综合法自2017年7月1日起施行。其内容涵盖中医药服务、中医药人才培养、中医药科学研究等，可以说是具有突破性的制度设计和里程碑意义，必定对我国中医药事业发展产生积极深远影响。虽然作为中医药领域的“母法”，不必要也不可能面面俱到，但目前该法确实尚存在关于行医主体资格的规定有待商榷、接诊方式未被明确、对中药材立法不足比如未涉及动物药与矿物药、医师执业细目有待进一步明确以及立法导向上重扶持保护轻监管规范等诸多不足[49-52]，而且在普法方面还存在形式传统、重点不突出、受众范围狭窄等问题[53-54]。另外，该法中有7个条款明确要求制定配套措施，这就需要遵照《中华人民共和国立法法》跟进制定相关配套规定(14)2017年，国家卫生行政部门分别以第14号令、第15号令，公布了《中医诊所备案管理暂行办法》和《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》；同年，还联合国家中医药管理局制定了《中医诊所基本标准》和《中医(综合)诊所基本标准》。但更多配套规定，比如投入倾斜机制、药品制作机制、价格形成机制、医疗保险机制、传承创新机制、特色服务机制、科研发展机制、信息化建设机制、传统知识与隐性技术保护机制、科技成果转化机制、医疗或司法评估鉴定机制、文化传播机制、人才建设机制、对外援助与国际贸易机制等，均需以贯彻落实中医药法为契机抓紧出台。。同时，还要做好既有相关法律法规规章以及规范性文件的梳理修订，及时进行“废改释”，注重彼此衔接，力求形成新时代科学理性的中医药法制体系，确保中医药法实施落地，不至于成为“空法”[55]。

藏医药作为中医药的重要组成，是西藏医疗卫生的特色，但现实中同样面临着人才紧缺、研究不深、知识整合与传承不足、藏药资源濒危以及可能具有宗教消极元素等诸多问题，故理应成为医事法治的重要维度。这就需要紧密结合西藏实际，把准政治导向、政策导向、科学导向和问题导向，充分借鉴国(境)外以及兄弟省域甚至市域间相关法治经验，尽展区域自治与地方立法优势，推进藏医药地方立法早日出台，并制定贯彻落实的具体办法或细则。其中，要格外注重从法学、社会学、文化学、民族学甚至宗教学等多重视角进行检视，倡导发挥藏医药在传染病防治和突发公共卫生事件应急处置中的作用，积极引导和理性规制藏医药的学理解释与现实应用中的涉宗问题(15)既要注意宗教教义与医事法治精神相通之处，又要理性考量二者相背离和冲突部分，以期通过医事法律制度加以规制，从而使藏医药发展更加科学化和法治化，而非滑向宗教化和迷信化，从而使藏医药成为引导宗教与社会主义社会相适应的现实路径与生动载体。另外，值得注意的是，藏医药的渊源与宗教密不可分，有些宗教人士一边行医一边传教，故要格外警惕其通过行医进行非法传教的现象。参见邓晓琳：《西藏的寺庙建筑及医药》，载《宗教学研究》2004年第4期。，从而在推进新时代藏医药治理体系与治理能力现代化进程中彰显科学与法治力量。

(四)把软法与习惯法理性嵌入医事法治

软法作为西方国际法学的舶来品，是相对于硬法的概念，指不依赖于国家强制力保障的行为规则[56-57]。习惯法是独立于国家制定法之外，依据某种社会权威和社会组织，具有一定强制性的行为规范的总和[58]。二者虽在渊源、内涵以及非依赖国家强制性且均属实然法等方面具有同质性，但又有一定异质性，比如软法必定成文而习惯法则两可，软法在制定逻辑上体现为演绎逻辑而习惯法为归纳逻辑，以及在实施机制上软法主要依赖外部强制作用而习惯法则靠内在自觉等。另外，习惯法可以转化为软法和硬法，且软法是习惯法向硬法转化的媒介[59]。

伴随着依法治国进程的全面推进，软法与习惯法在法治政府建设与民族区域治理中的地位与价值越来越备受关注。单就民族地区比如西藏而言，就有学者围绕藏族环保习惯法与现代民族法治、西藏牧区习惯法与国家法律的关系、西藏非物质文化遗产保护与利用的公法—软法—私法混合管理模式等进行了探究[60-62]。同时，还有关于其他民族地区将软法与习惯法应用于宗教法治甚至医事法治的理论研究，比如黔东南少数民族聚居区宗教法治中的软法与习惯法运用解析、民族习惯法在四川彝族地区医患纠纷中的调解应用研究以及民族传统医药保护中的软法作用路径与机制探索等[63-65]。这就提示，把软法与习惯法科学理性地嵌入西藏医事法治具有相当可行性、必要性和紧迫性。

藏族习惯法经过千百年历史沉淀，至今仍在藏族地区发挥着重要规范功能和控制作用[66]。如何将藏族习惯法以及软法作为西藏医事法治的应然助力，同样成为当下必须回应的时代命题。这就要求既要合理地将此二者作为填补西藏医事法制空白和漏洞的“弥合剂”，又要注意将其与现代医事法治精神相悖之处进行引导规避。当然，其中还应注意的是，必须把准习惯法、软法、硬法三者之间的比较进路和互动转换关系，切实将藏族群众对于习惯法与软法的自觉尊崇，逐步培育引导至对现代医事法律的理性信仰上来。

四、结语

生命权和健康权理论是实施“健康中国”战略的法治基础理论，新时代社会主义卫生和法治均应始终坚持群众路线和秉持群众观，把维护人民的生命权、健康权作为工作的出发点和落脚点。这就要求“健康中国”“健康西藏”建设必须以医事法治为保障，把政治意识、哲学理念和现实问题作为关键元素融入关键环节。

西藏医事法治是依法治藏的重要组成，也是民族地区医事法治的缩影。唯有深刻把准其中涉及的政治站位、关键环节、现实问题，坚持“大卫生”“大法治”，方能开出“大处方”，在医事法治实践中彰显“法是善良和公正的艺术”，为在民族地区乃至全国范围医事领域实现“良法善治”探索现代法治之路，提供可借鉴可复制的“西藏范式”。当然，以上也只是从三个向度，总体上就民族地区尤其是西藏的医事法治提出指引路径和发展方向，特别是从逻辑学和方法学层面，对相关主体、靶向客体、因子互动等进行了辩证性、系统性、粗略性探究。至于其中涉及的具体问题，尚需逐一展开更为深入的实证分析和规范分析。