深圳市建设工程施工许可审批流程分析及优化建议

丁星池

（深圳市宝安区住房和建设事务中心 深圳 518101）

0 引言

当前全球新冠肺炎疫情肆虐、中美关系不确定性加大、全球风险因素增多，我国处于百年未有之大变局的加速演变期和中华民族崛起的关键期，加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局，推动高质量发展和深化供给侧结构性改革是“十四五”规划的核心。国内大循环为主体，要求进一步深化“放管服”改革，打通堵点、放出活力、管出公平公正、服出效率。近年来，深圳市委、市政府高度重视，将建设项目审批制度改革作为优化营商环境、深化“放管服”改革的一项重要举措，全力推动实施。2020年7月1日起正式实施的《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》（深圳市人民政府令第328号）［1］和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》（深圳市人民政府令第329号）［2］（以下简称“两个规章”），标志着建设项目审批制度改革取得了重要成果。

1 审批时限大幅缩短，审批效率大幅提高

“两个规章”在《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》（深圳市人民政府令第310号）［3］和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》（深圳市人民政府令第311号）［4］（以下简称“深圳90”）的基础上进一步深化改革，社会和政府投资房屋建筑项目从立项到完成施工许可的审批时限、从立项到完成不动产登记的审批时限都大幅缩短，如表1和表2所示。

表1 社会投资房屋建筑项目审批总时限（工作日）Tab.1 Total Time Limit for Approval of Social Invest⁃ment Housing Construction Projects

表2 政府投资房屋建筑项目审批总时限（工作日）Tab.2 Total Time Limit for Approval of Government Invested Housing Construction Projects

分解到建设工程审批流程各个阶段，增减的工作日如表3和表4所示。

从表3、表4中可以看出，审批时限的压缩全部集中在用地规划许可和建设工程规划许可阶段，社会和政府投资房屋建筑项目在两项规划许可上面分别压缩18个工作日和59个工作日。

表3 社会投资房屋建筑项目审批各阶段时限（工作日，“+”表示延长，“-”表示缩短）Tab.3 Time Limit for Approval of Various Stages of Social-invested Housing Construction Projects

表4 政府投资房屋建筑项目审批各阶段时限（工作日，“+”表示延长，“-”表示缩短）Tab.4 Time Limit for Approval of Various Stages of Government-invested Housing Construction Projects

2 审批时限大幅压缩的原因分析［1-2］

2.1 规划阶段优化措施

对于社会投资房屋建筑项目而言，“两个规章”优化内部流程，缩短了用地规划和工程规划的时限。而对政府投资房屋建筑工程，主要得益于以下几方面：

⑴优化用地规划许可阶段流程。将选址意见书、用地预审意见合并办理。建设项目用地预审与选址意见书、可行性研究报告批复、用地规划许可证或规划设计要点并联办理。建设项目用地预审与选址意见书，可作为项目审批的用地证明文件。

⑵建设单位向规划和自然资源部门申请办理《建设工程规划许可证》的时间节点，由原来的初步设计或施工图设计阶段，提前至取得用地手续（含设计要点）的设计方案阶段。

⑶建立健全项目前期策划生成机制。根据“技术审查和行政审批分离”原则，把技术审查部分挪到立项阶段之前，让各个审批部门来到前端，通过多规合一平台系统和项目审批系统，对项目建设的条件边界共同会诊，在立项之前完成规划、技术审查，解决了规划打架问题，形成了较为成熟的项目方案。进入审批阶段后，已参与前段审查会诊的部门，原则上不再组织类似的技术评审和审查工作，实现审批时限缩减、审批质量不减。

2.2 施工许可阶段优化措施

⑴增加分类细化工程项目审批流程图。按照投资性质、工程类别等增加细化了11类审批流程图，对不同项目类型和不同项目风险实行了精细化和差异化监管，并对各个审批阶段时限作了规定，如表5所示。

表5 11类工程项目各阶段审批时限表（工作日）Tab.5 Time Limit for Approval of Various Stages of 11 Types Construction Project

⑵提高办理施工许可限额。对于工程投资额在100万元以下或者建筑面积在500 m2以下的房屋建筑和市政基础设施工程，免于办理施工许可。

⑶取消施工图审查。①采用告知承诺制，取消房屋建筑及市政基础设施工程施工图审查，建设单位在施工报建时采用告知承诺的方式，承诺提交全套施工图设计文件符合公共利益、公众安全和工程建设强制性标准，并满足建设用地规划许可（或者规划设计要点）、建设工程规划许可等要求。②以抽查代审查，实行联合抽查制度。政府投资项目，由建设单位、设计单位依规定对设计质量进行把关，原则上不另行开展抽查。社会投资项目建立工程勘察设计“双随机一公开”的抽查机制，对施工图设计文件进行联合抽查。深圳市率先开展人工智能审图，AI审查效率相较人工提高近9倍。③落实建筑师负责制、终身责任制。强化工程建设、勘察、设计、施工、监理五方责任主体项目负责人的终身责任。④推行勘察设计执业责任保险制度。建立勘察设计责任保险制度，率先在政府投资项目中推行。⑤信用评价。对项目负责人、专业负责人和注册执业人员等从业人员开展信用评价，将评价结果纳入市建筑市场主体信用管理体系。

⑷取消提交消防证明材料。对于按照规定应当进行消防设计审查的特殊建设工程，应当在主体开工前通过消防设计审查并取得消防设计审查意见书。建设单位将满足施工需要的消防设计图纸、技术资料和承诺书上传至勘察设计管理系统后，在申报施工许可时无需提交相关证明材料。

⑸取消核发噪声作业意见书。

取消核发建设工程噪声作业施工意见书，改由工程监理单位对噪声作业及夜间施工工艺、持续时间合理性进行核定出具意见。

⑹优先办理基坑专项施工许可。政府投资房建类项目取得用地预审与选址意见书或者用地规划许可证（或规划设计要点），优先办理办理基坑支护或土石方工程或桩基础工程施工许可（含质量安全监督登记）。

⑺合并办理施工许可及质量安全监督登记手续。办理施工许可后，即视为同步办理质量安全监督登记手续。

⑻承诺制代替相关材料。建设单位书面承诺后，办理施工许可无需提供工伤保险参保证明、劳务工工资分账协议，无需验核安全生产许可证、人员资格证书等原件。

⑼小型低风险项目推行一站式办理。除特殊规定外，宗地内新建规定建筑面积不大于10 000 m2，建筑高度不大于24 m，功能单一的社会投资新建、改扩建项目，为小型低风险项目。小型低风险社会投资工程在施工许可阶段实施一站式办理施工许可（含工程规划许可证、施工许可证及供排水接入申请等审批事项）的办理。

2.3 竣工验收阶段优化措施

推行限时联合验收。“两个规章”将“深圳90”规定的竣工验收方式由建设单位可自主选择联合验收或分项验收明确为联合验收。联合验收先根据投资性质、工程类别确定牵头单位，牵头单位组织相关主管部门对建设项目的规划、消防、民用建筑节能等按照“一家牵头，一窗受理，限时办结，集中反馈”的方式进行联合（现场）验收，统一验收竣工图纸、统一验收标准、统一出具验收意见。

3 施工许可阶段存在的一些问题

“两个规章”优化了流程、精简了环节，深圳市建设工程施工许可的审批时限和效率都大幅提升，施工许可承诺审批时限由3个工作日变为1个工作日。但依然存在部分建设单位未能完全掌握新规要求，对新政策的理解不到位，在填报数据、报送材料时把握精度不够。在实际施工许可审批的过程中，发现还存在着一些共性问题，如免予办理施工许可限额较低，存在需重复提交资料情况，材料要求不明晰，一次性通过率不高等。

4 优化建议

“两个规章”实施一年多来，陆续暴露出了一些亟需解决的共性问题，审批环节和审批时限存在进一步精简的空间，深圳应抓住粤港澳大湾区和先行示范区“双区”建设的机遇与使命，以综合授权改革试点为契机，结合实际情况对制度设计进行调整和优化完善。

4.1 调整免于办理施工许可范围

⑴提高施工许可限额。2020年8月26日，住建部同意浙江省住建厅将免于办理施工许可的房屋建筑和市政基础设施工程限额调整为工程投资额在200万元以下（不含200万元）或者建筑面积在1 000 m2以下（不含1 000 m2）［5］。深圳应积极谋划提高施工许可限额，将限额提高至工程投资额在200万元或者建筑面积在1 000 m2甚至更高，进一步优化营商环境。

⑵明确免予办理施工许可手续项目类型。此类项目由建设单位全面负责工程项目的质量和安全管理工作，住建部门予以指导监督。

①“穿衣带帽”工程。不改变外立面的结构的外墙刷新和修补工程，环境品质提升、功能完善类工程，建（构）筑物景观灯光工程，一河两岸景观提升类工程。

②不涉及改变结构、使用功能、立面等的装饰装修工程。

③不涉及新增用地或红线调整的市政类工程。原村道改、扩、建工程、使用集体用地的垃圾中转站建设工程、路面翻新工程、道路绿化改造提升、公园或广场内不涉及新建建筑物的景点维修改造、山体绿化改造、采石场整治复绿、黄土裸露覆绿工程、路灯照明工程、导向标识安装、易涝点整治等工程、导向标识安装、广告牌设置、立体绿化等市政类工程。

④城中村综合整治工程。内涝隐患、地面坍塌、危险边坡、亮灯工程、环卫设施、燃气入户、道路改造、绿化工程、景观提升工程。

4.2 进一步优化全流程网上办理

深圳市已经实现施工许可申报审批全流程网上办理，但在实际操作过程中，申请材料还需要扫描上传部分纸质件至申报系统。对于此类申请材料，建议运用技术手段进行优化：

⑴申报系统里电子表单直接抓取其他部门出具的相关材料，免于重复填报上传此类证照，如用地、规划许可证，中标通知书等。

⑵丰富完善申报系统的电子表单，对于格式相对固定的相关材料，如建设资金落实承诺书，进场意见书，五方责任主体的法定代表人授权书、工程质量终身责任承诺书，危大工程清单，建设单位可以直接在申报系统表单上填报各项数据并进行网上确认，无需重复提交和上传纸质件。

⑶申报系统电子表单嵌入电子签章。各责任主体可以通过电子签章系统，加载电子签章至电子材料，免于线下盖章再上传纸质件。

4.3 理顺项目施工许可关键流程

⑴公园、绿地项目。深圳市城管部门和规划部门重新划定了部分职责，以及受限于农用地转为建设用地的各项规定和指标，目前公园、绿地项目按照“两个规章”审批存在困难，也很难依照深城提办〔2018〕4号文［6］的规定进行申报审批，建设单位一致反馈实际申报审批操作很困难。建议组织协调城管部门和规划部门，研究公园绿地项目工作情况，理清施工许可报建和审批流程。

⑵开发商无偿全资出资并负责建设，产权归属政府的工程。建议以出资建设方名义按社会投资项目流程以及《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》（深圳市政府令329号）相关规定进行施工许可报建，完成验收后再移交。

⑶二次装修工程。对未完善产权手续的二次装修报建项目，建议以竣工验收备案回执、原建设工程规划许可证及建设单位关于产权未转移的承诺书代替产权证明，进行施工许可申报。

4.4 打破各系统之间壁垒

打通各主管部门之间的审批系统，打破各系统之间壁垒。在施工许可申报阶段，建设单位通过唯一的国家统一编码，能自动调用指定工程项目的前期信息并自动采集相关数据，实现自动填报，减少申请人填报工作量，进一步减低出错的可能。

4.5 优化施工许可办事指南

针对一次性通过率低的短板，建议组织力量对施工许可申报办事指南进行以下几个方面的优化：

⑴及时更新办事指南。办事指南是申请人了解政策的第一窗口，精准无误、有指导性的办事指南会让申请过程顺畅很多。办事指南要与时俱进，时刻保持与“两个规章”高度同步。

⑵根据工程建设项目类型、投资性质、规模大小等，分类研究制定科学办事指南、申请表单和示例样本。针对11类工程项目，制定针对性的办事指南和申请表单，对分阶段申报施工许可的工程项目，制定专项的办事指南、申请表单和示例样本（如基坑土方、桩基、主体），申请人对照示例样本填报，提高准确率。

⑶进一步精简申报材料。①系统上的电子表单直接作为施工许可申请表，无需再提交五方盖章版的纸板申请表。②推行事项要素审批。研究在清理规范审批事项的基础上，推行事项要素审批，取消非要素内容审查的改革。对各细类施工许可申请电子表单的内容进行优化，精简部分非要素的内容。③明确申报条件的填报须知，如装饰装修工程的产权证明文件，对于租赁物业的，以红本租赁凭证作为产权文件依据办理施工许可，无需提交房产证；自有产权的，除不动产证外，建议明确哪些单位出具的证明文件亦可作为产权证明文件，如历史遗留的产权等。

⑷电子申报表单信息自动匹配。通过技术手段，对申请人所选择的项目类型和分阶段申报情形，系统自动调出该类情形表单，自动调取匹配该项目前期已有相关信息，对于一些无需填写的数据设置成无法填写。

4.6 扩大承诺告知制的范围

“两个规章”明确了部分承诺制代替相关材料。探索扩大承诺告知制的范围，如二次装修工程，部分行政区还存在需要提交二次装修证明文件的情况，与全面取消审图的要求相悖，建议在装修工程材料清单中删除二次装修证明文件，改为在电子表单勾选承诺不改变结构、使用功能等需规划部门审批的事项即可。

4.7 探索开工备案制

施工许可申报流程是申请人获得立项及用地、规划手续，确定施工、监理单位（根据实际需要），具备满足施工需要的施工图纸及技术资料，有保证工程质量安全措施后，在住建部门办理施工许可及质量安全监督登记手续。整个流程中，以申报施工许可为节点，前期发改部门和规划部门的手续确定后，后面住建部门对资料进行形式审查，主要核实申报资料完整性、合法性、有效性、一致性。探索实行开工备案制，建设单位在住建部门备案后，由工程监督管理部门对是否材料齐全、格式规范、符合法定形式等进行事后监管审查，加快建设工程项目落地。

5 结语

深圳市一直在不断探索创新营商环境改革，在优化施工许可审批方面出台了大量优化营商环境政策，制定了一批先行先试锐意进取的改革措施，走在全国前列。梳理审批各环节和时限压缩的原因，发现施工许可审批仍存在提升空间，基于现行施工许可审批工作中遇到的实际问题，继续深化“放管服”改革，以问题为导向，提出了调整免于办理施工许可范围、优化全流程网上办理、理顺关键流程、打破各系统之间壁垒、完善办事指南、扩大承诺告知制范围、探索开工备案制等7项优化建议，期望能从施工许可制度设计上进行调整和优化完善，进一步完善全流程办理，提升效率，以更好的营商环境激发更有活力的深圳经济。