新型城镇化中水源地生态补偿法律问题研究

武 旋 武美岑

（1.山西大学，山西 太原 030000；2.晋中学院，山西 晋中 030619）

水源地建设涉及水源区和用水区两部分，生态补偿是平衡二者之间利益冲突的润滑剂。生态补偿作为水源地保护过程中的热门手段，是促进恢复水源地生态环境平衡，实现社会公平，由国家或因水源地生态保护而获益的人通过法定方式，实施的水源地保护或者向水源地保护者给付补偿的行为①张钧.积渐所至：生态环境法的理论与实践［M］.北京：人民出版社，2015.。

一、我国新型城镇化中水源地生态补偿存在的问题及原因分析

国务院曾在2018年3月下发专项方案②《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》，是为贯彻落实党的十九大关于坚决打好污染防治攻坚战的决策部署，加快解决饮用水水源地突出环境问题而制定的法规。。对划定的水源地排查整治，其中摸排出1586处水源地存在6251个环境问题，当年12月底在累计投入资金410.77亿元后，6242个水源地环境问题完成整改③数据来源：新华网.2018年我国饮用水水源地环境保护专项行动有6242个环境问题完成整改［EB/OL］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1624083574690840384&wfr=spider&for=pc.。

（一）水源地经济发展与生态环境治理存在矛盾

水源所在地多为河流上游，这里大多生态环境良好，但经济发展缓慢。当地为了发展经济，在一定程度上将会打破水源地的生态安全，威胁着下游地区的用水安全，从而产生了矛盾。以三江源国家公园实施的生态补偿为例，其是由政府通过财政转移支付，在行为主体和利益相关者之间实现利益调节；即为实现全流域内的用水安全和水环境改善，促成下游区域获得优质水源，而使上游地区加大水源地保护力度，对在这一过程中造成的上游地区经济负担加重以及丧失部分经济发展机会而出现的利益牺牲者给予补偿，以此来缓和二者之间的矛盾。

（二）早期不科学的城镇化发展威胁着水源地环境

在早期城镇化建设过程中，大量的硬化地面使得地表暴露的土壤量、植被覆盖率及雨水渗透率均大幅减少，使得水资源的自身循环受阻。此外，如有不少城市在早期的城镇化发展中，为了带动经济的增长，上马了一批如炼焦、有色金属冶炼等严重污染水环境的项目，这些重污染企业在带来经济效益的同时，也破坏了当地本就脆弱的水源地环境；加之这些企业大多也是高耗水企业，不但造成了用水压力还威胁着水源安全。

（三）新型城镇化中水源地生态补偿法律保障制度缺失

生态受益者多为企业，企业存在的目的即盈利，至于应当承担的社会责任在不迫切时自然要让位于经济利益，其缺乏自发修复生态的主动性。生态建设离不开法律的制度保障，其落脚点依然是生态文明建设。目前我国部分城市虽在水源地生态保护治理过程中引入了生态补偿模式，但大都缺乏对生态补偿的立法规划与制度建设，缺乏对水源地生态补偿法治建设重要性的认识。

二、域外城镇化进程中水资源环境治理实践

（一）日本水源地保护的法治化实践

日本在其城镇化进程中，曾爆发过痛痛病这一重大水污染事件，严重危害了国民的生命健康安全。痛痛病在发病初期专家难以界定病源，最终在数位患者饮用的水中找到了答案，原来病患长期饮用的河水受到了工业排放的镉的污染，加之该河水还是农业生产的重要水源，从而导致了大范围的发病。

在痛痛病发生后，日本政府开始重视相关水资源保护和生态建设的法律法规，出台并实施了《水源地域对策特别措施法》《工业用水法》等系列法律法规，以强化对水资源的管理与保护。针对水源地的生态保护，其制定《促进水道水源水质保护法》从法律层面对水源地的生态建设与保护工作进行护航。在将生态举措上升为法律等规范性文件后，日本国内水质得到大幅改善，对于饮用水水源地的保护也切实落到了实处。

（二）法国水源地生态补偿的市场化实践

法国采取“企业+民众”模式，即由受益企业采取一定的措施，来对民众因生态治理而遭受的损失或降低的可预期收入进行补贴。这种模式下，政府的作用主要体现在对企业的引导与监督及对民众不合法行为的纠正与督促上。

以Vittel瓶装矿泉水公司为例：20世纪80年代，城镇化发展使得当地水质下降，作为天然矿泉水的生产公司，其采取保护现有水源地的方法来取得达标水源。该公司作为生态服务购买方以总投资约2450万美元用于其以高于市场价的价格从水源区购买土地，对于因卖地而导致失业的农民，该公司承诺将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营措施的农户。这是典型的市场化生态补偿案例，也为我国生态补偿的市场化提供了有益借鉴。

三、构建新型城镇化中水源地生态补偿的法律制度

（一）积极探索水源地生态补偿新模式

日本通过在法律框架下由政府主导应对环境污染问题，走出了一条法治化治污道路，法国通过“企业+民众”模式的市场化形式，将生态环境治理与市场深度融合。在新型城镇化建设中，我国应当吸取外国治污有益经验，总结国内有益的生态补偿实践经验，注重对水源地的保护。在社会资源总量一定的情况下，各地区、各城市应当依据自身的新型城镇化实际，结合自身城市规划，加快主体功能区建设，以环境为依托，划分出水源生态保护区、水源生态建设区以及水源生态类限制开发区等多区域，切实对水源生态保护区域起到应有的保护作用。

（二）积极构建水源地生态补偿市场化模式

在三江源生态补偿实践中，补偿资金的来源为政府财政，资金来源的单一致使政府每年用于投入的生态补偿资金支出巨大，但资金缺口的压力仍在不断加大。我国目前众多城市开展的生态补偿制度的不足之一就是市场补偿模式未能有效确立，对于如何发挥市场的作用缺乏有益探索。诚然，我们也应当充分地认识到，在现阶段若将生态补偿全部推向市场显然是不现实的。但可以适当地引入一些融资方式，实现多元化的融资渠道。可以借鉴基金会的运行模式，通过政策支持，鼓励公众募集基金并鼓励投资者投资经营环保产业，借助社会力量，拓宽资金来源；同时对于公众进行贴息等补贴，实现共赢。此外，还可通过发行国债、彩票、引进国外资金等方式，拓宽资金募集渠道。

（三）推动并完善水源地生态补偿政策的法治化

当前我国部分地区已经开展了水源地生态补偿实践，但大多停留在项目建设中或者以政策的形式存在，缺乏法律的稳定形式。

1.规范生态补偿权益主体的平权关系

新型城镇化中水源地生态补偿的补偿主体若为地方政府时，其与受偿主体应属于平等的法律关系。但倘若政府未能负起生态补偿的责任，或者未能很好地执行相关措施，而给平等的牺牲者造成损害时，牺牲者如何救济就显得尤为重要。故而，在制定生态补偿法律时，要明确规定对于违反生态补偿法律法规尚未构成犯罪的应给予何种处罚；对于构成犯罪的应给予何种刑罚。此外，相关单位或个人还应当承担必要的民事责任。压实法律责任的好处就在于维护受害者利益的同时，强化了执行者的法治意识和对生态补偿工作的重视。

2.建立健全生态补偿救济制度

为了保证水源地生态补偿的顺利实施，还应当建立一套行之有效的法律救济制度，明确具体的救济途径。明确将生态补偿救济纳入公益诉讼的范畴，以保证受损者的生态补偿权益。事实上在很多人看来，法律因其自身的程序及周期，使得问题的解决往往需要时隔多日，加之生态补偿中受损者往往没有较大的精力和财力应对法律程序，使得自我救济难以实现。因此，建议参照劳动争议仲裁委的设立，设立专门的生态补偿仲裁机构，并明确该机构的法律地位，不受任何行政机关的干预，从而健全水源地生态补偿的救济途径。