从实践中看当下行政复议制度的不足及完善建议

毛远熊

（云南师范大学，云南 昆明 654100）

一、行政复议的概述

在我国，“复议”概念第一次出现是在中央人民政府政务院公布的《税务复议委员会组织通则》中［1］。1990年，为简化行政复议申请程序，扩大复议范围，国务院出台《行政复议条例》，行政复议制度得到进一步的发展。为进一步维护行政相对人的合法权益，1999年，第一部复议法：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）正式出台，以法律的形式明确行政复议相关制度。

二、行政复议存在的必要性

（一）有效纠正不合法、不适当的行政行为

行政复议作为法律赋予行政相对人的一种维权途径，它对纠正不合法、不适当的行政行为具有重要作用。根据司法部的统计数据表明，2020年全年，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请182966件，审结180796件。由此可见，随着经济社会的发展，行政执法活动渗透到各行各业，大到供电、金融等国有行业的行政审批，小到我们日常生活中的违章停车、占道经营。通过行政复议手段，一方面可以纠正行政机关执法的任意性、第一时间纠正不合理不适当的行政行为；另一方面可以起到考核督促作用，将被提起行政复议的频次作为考核行政机关执法质量的重要考核指标，以考核促进行政机关依法行政、合理行政。

（二）维护行政相对人的合法权益

在具体的行政行为中，行政相对人作为弱势的一方，很多时候由于执法人员个人法律素养的原因而使相对人合法权益受到侵害或者双方发生行政争议，正常情形下我们可以拿起法律的武器向人民法院提起诉讼，但不可否认的是这个维权成本的昂贵。首先是费用上的代价，请律师、调查取证等都要费用支出。其次是时间上的代价。正常情况下一般的民事案件从立案到审结需要几个月时间，考虑到当下基层法院人少案多的现实，在时间上往往更久。相对而言提起行政复议则更为简单，只需行政相对人认为自身的合法权益受到侵害，便可提起行政复议。在经过立案、取证等一系列程序后，复议机关便可根据相关证据在60天内作出复议决定，从而维护公民、法人或其他组织自身合法权益不受侵害。

（三）促进和监督行政机关依法行政

世界范围内大政府是发展趋势，但是，假设政府干预越多，涉及的行政执法就越多，执法人员压力就越大，任性执法、执法违法等现象就会出现，虽然检察院可以行使对执法部门执法情况的监督权，但现实却是难以管得过来。通过行政复议方式，提请有权的行政机关或者同级人民政府（县级以上）依法复议审查，直接行使行政职权撤销或者改变不适当的命令、决定或者具体行政行为，并将行政复议的案件量、被撤销、被改变的案件作为考核所属单位依法行政质量的一个重要指标，以此形成上级部门对下级单位的监督，引导行政机关花力气、下功夫在执法人员的培养上，切实提高一线执法人员的依法行政能力。

（四）节约行政成本、高效化解矛盾

行政执法是为了规范市场秩序，然而有执法就会有冲突争议，当行政相对人自身的合法权益受到侵害时可以选择两种途径进行维权，一是直接向法院提起行政诉讼，通过法院判决维权；二是申请行政复议，向有复议权限的行政机关、人民政府提出复议申请，通过复议复查进而改变不合理、不恰当的行政行为。常规的一件诉讼案件从提出诉讼到审理一般耗时6个月，这还不算质证、二审等环节耗时；而一个行政复议案件一般需要2个月，两种途径对比下来，行政复议具有节约时间、效率高、成本低等特点。

三、我国行政复议制度存在的不足

（一）复议机构设置不够合理

按照复议制度规定，复议机关主要有三类，分别是上级行政机关、具有管理权限的同级人民政府以及作出具体行政行为的行政机关。由此可见，可以作为行政复议申请机关的数量非常之庞大，这也决定行政复议资源极其分散，没有统一的管理机构也没有专业的复议机构。这也是当下很多行政争议发生时行政相对人选择或者更为相信诉讼而不是复议的重要原因之一。正常情况下，复议机构仅为各级复议机关的内设机构，真正履行复议职能的机构没有独立的法律地位，只有对复议请求的审理权，而不能以自己的名义作出行政决定［2］

（二）复议结果得出不够权威

我国行政复议的审查原则上采用书面审查，也即是大多数情况下复议机关、复议申请人及被申请人并不会同时在场，仅仅依据双方所提交的书面材料便作出复议决定，这一规定虽然有助于提高行政复议的审查效率，但书面审理显然是一个具有封闭性的审理程序，“很难给当事人各方充分机会来陈述事实理由”［3］。群众由此对复议结果的客观性产生怀疑，这是很多行政纠纷复议后还会流转到诉讼的重要原因。

（三）复议制度与诉讼制度衔接不够好

行政复议制度与行政诉讼制度均属两种不同的维权方式，但两者之间又有所不同，主要在以下几个方面。一是在证据的认定上，部分行政复议所采纳的证据在当事人提起行政诉讼时，法院按照相关规定进行了排除，两者之间不能形成有效衔接；二是部分行政复议是提起行政诉讼的前置条件，比如当事人想对国务院的组成部门提起诉讼，前提就需要向该部门提出行政复议；三是法院受理案件的规定与行政复议受理案件的要求不同。《行政复议法》明确规定行政复议只能受理具体的行政行为，抽象的行政行为不在受理范围之内；而法院则主要对合法性审查，对合理性与否不予受理。

四、完善我国行政复议制度的几点建议

（一）依法组建专门的复议机构

我国拥有行政复议资格的机关单位数量庞大，每个单位设有隶属的法制部门作为行政复议的主要业务办公室，这大大方便了行政相对人提出行政复议申请，但也决定了我国复议机构的不专业性、复议作用的发挥不稳定性。在实际运行中不利于行政复议资源整合，不同级政府工作部门行使行政复议职能不规范。依法设立专门的行政复议机构，整合各级各部门行政复议资源，让专业的人来做专业的事，如在一般县级政府设立专门的行政复议办公室履行县域的行政复议职责；海关、金融、税务、国家安全机构等纵向管理的行政机构，可以保留这些机构上级主管部门的行政复议权［4］。另外考虑吸收行政机关工作人员、司法机关工作人员及公民代表等共同组建专门的行政复议委员会，推动行政复议的行政性和司法性的结合，有效推进行政复议的制度功能实现。

（二）推动建立以听证和书面审查相结合的审查制度

按照2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》规定：“决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在重大分析的，可以召开听证会。”［5］。但也因为条例的说法是“可以”，而非“必须”，很多情况下依然沿用以书面审查的老办法。因此，确立以听证审理和书面审理相结合的复议审理方式，实践中可以根据当事人的选择、复议案件的复杂程度以及对行政相对人的影响大小选择采用正式听证、非正式听证或者书面审理，尽量做到在维护当事人合法权利的同时节约资源，提高效率。

（三）推动行政复议与行政诉讼的有效衔接

探索推进行政复议与行政诉讼的有效衔接。首先，在证据适用上应作出明确规定，将行政复议证据的收集与行政复议证据的收集标准相提并论，全面推动行政复议所依据的证据同样适用于行政诉讼中。其次，推动制度修改完善，促使行政诉讼案件的受理范围与行政复议案件的受理范围大致保持一致，比如尝试把部分抽象的行政行为也纳入行政复议案件受理范围，进一步扩大行政复议案件受理范围，推动我国行政复议制度的完善。