我国城市轨道交通规划建设管理政策调整方向刍议

李 明

（北京市轨道交通设计研究院有限公司，北京 100068）

自1965年我国开始独立自主建设城市轨道交通项目以来，经过50余年的发展，截至2020年底，中国内地累计有 45个城市先后开通了城市轨道交通运营线路，运营里程共计达到了7 978 km。在这一过程中，我国多次调整城市轨道交通规划建设管理相关政策，这对于我国不同时期的轨道建设节奏起到了很好的调节作用。

1 我国城市轨道交通发展历程回顾

我国城市轨道交通的发展历程大致可以分为以下4个阶段(见图1)。

图1 我国城市轨道交通发展历程Figure 1 The development of urban rail transit in China

1.1 起步阶段(1965—1995年)

这一阶段，我国的城市轨道交通项目都是以工程项目的方式报请国务院审批的，没有建立起全面、系统、规范的规划建设审批程序。前期“以平战结合为主”，中后期“明确为交通服务，兼顾人防”，到了后期，众多城市开始上报轨道交通项目，但受制于生产技术不足、建设标准缺失、经济水平较低等原因，城市轨道交通建设多依赖于国外的先进技术和贷款支持，造成地铁工程造价过高，给地方政府带来了沉重的债务压力。正因为如此，国务院办公厅于 1995年12月颁布了《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》(国办发[1995]60号)(以下简称“60号文”)[1]，叫停了城市轨道交通的建设。

1.2 初始发展阶段(1995—2003年)

这一阶段，特别是1999年，国家提出扩大内需、带动经济发展的要求以后，我国各大城市对城市轨道交通规划建设表现出特别浓厚的兴趣和热情，部分城市出现了未批先建、不顾自身财力一味追求高建设标准的倾向，因此导致地铁工程造价不断攀升，部分线路综合造价达到了 6亿元/km，给地方政府带来了异常沉重的经济负担。因此，国务院办公厅于2003年9月下发了《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)(以下简称“81号文”)[2]，提出坚持“量力而行、有序发展”的方针，设置了量化的报批城市轨道交通建设规划的基本条件。

1.3 高速发展阶段(2003—2018年)

这一阶段，我国城市轨道交通建设规划的特点主要表现在涉及城市广、建设速度快、建设规模大。一方面，出现了全国各城市建设规划标准不统一的问题，有的城市过度超前，有的城市相对滞后；另一方面，即使同一城市也出现了调整过度频繁的现象，有些城市获批了为期10年的建设规划，然而仅过去5年，就又开始了第二轮建设规划的编制。针对此问题，国家发展改革委于2015年1月下发了《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)(以下简称“49号文”)[3]，对“81号文”中未尽事宜进行了明确规定。

1.4 高质量发展阶段(2018年至今)

在经历了10余年城市轨道交通高速发展以后，我国“地铁热”出现了愈演愈烈的趋势，有的城市甚至盲目攀比，不顾自身经济实力与实际需求的巨大差距，建设城市轨道交通工程项目的规模过大、投资过高，但是由于资金落实不到位，客观地增大了地方债务压力，提高了城市金融风险。正因为如此，国务院办公厅于2018年6月颁布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)(以下简称“52号文”)[4]，有效地遏制了国内城市轨道交通建设热火朝天、大干快上的势头，为我国城市轨道交通高质量发展奠定了坚实的基础。

2 我国城市轨道交通主要政策的变化

自“60号文”下发以来，国务院、国务院办公厅、国家计委、住建部、国家发展改革委等多个行政管理部门相继发布了10余项关于城市轨道交通发展方面的政策文件以及10余项相关配套的政策文件，已有文献对这些政策文件进行了较为详尽的阐述[5]。下面将聚焦于国家关于城市轨道交通规划建设管理方面的主要政策文件，即“81号文”、“49号文”以及“52号文”，重点分析这几个政策文件对人口指标、客流指标、规划期限、投资强度、中期评估、有轨审批等要求的异同。

2.1 人口指标

“81号文”要求的是城区人口(业内一般认为城区是指城市总体规划中界定的中心城区)，申报地铁的城市要求达到300万人，申报轻轨的城市要求达到150万人；“49号文”没有提及人口指标，相当于延续了“81号文”的要求；而“52号文”要求的是市区常住人口(业内一般认为市区指的是市辖区)，申报地铁的城市要求达到300万人，申报轻轨的城市要求达到150万人。

2.2 客流指标

“81号文”主要看的是远期单向高峰小时断面，申报地铁的项目要求达到3万人次/h，申报轻轨的项目要求达到1万人次/h；“49号文”在远期单向高峰小时断面指标基础上增加了初期负荷强度指标，申报地铁的项目不低于0.7万人次/(km·d)，申报轻轨的项目不低于0.4万人次/(km·d)；“52号文”综合了“81号文”和“49号文”的要求，相当于是对以前政策的延续。

2.3 规划期限

“81号文”没有提及规划期限；“49号文”首次提出规划期限一般为5～6年；“52号文”规划期限与“49号文”保持一致，为5～6年。

2.4 投资强度

“81号文”要求城轨交通项目的资本金须达到总投资的40%以上；“49号文”要求项目资本金比例不低于40%，同时政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，轨道交通出资额占城市维护建设财政性资金的比例一般不超过30%；“52号文”再次要求项目总投资中财政资金投入不得低于 40%，但明确指出在城市轨道交通建设规划中采用特许经营模式的项目除外，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

2.5 中期评估

“81号文”没有提及中期评估；“49号文”首次提出适时开展中期评估，提出若干重要指标超过建设规划批准规模的15%，需将规划调整方案报国家发展改革委审批，提出项目不得提前开工和压缩工期；“52号文”再次提出中期评估，要求完善建设规划实施的中期评估机制，提出若干重要指标较建设规划增幅超过20%的应按相关规定履行建设规划调整程序，首次提出建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目，并再次强调不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期。

2.6 有轨审批

“81号文”没有提及，“49号文”首次提出有轨电车项目由省级发展改革部门做好衔接，“52号文”再次指出有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批。

从以上分析可以看出，我国城市轨道交通规划建设管理的主要政策具有较强的连贯性，而且又在必要的时候对若干指标进行了及时调整。总体来看，这些政策对于调节我国城市轨道交通建设步伐，引导城市理性投资，降低城市债务风险，切实发挥了巨大的作用。

3 政策执行中存在的问题及其调整

3.1 封堵人口指标要求漏洞

“81号文”以“城区人口”来判定城市是否能够申报地铁。一般而言，“城区”这一概念就是城市总体规划中划定的中心城区，与实际的行政分界没有直接的关系，也难以通过直接的行政区划调整来实现城区范围的扩大。“52号文”则打破了这一约束，改由“市区常住人口”来判定城市是否能够申报地铁，但城市可以通过撤县(或县级市)设区来实现市区范围的扩大，从而使城市的市区常住人口达到申报地铁的条件。这种做法与国家严格控制地铁建设项目审批的初衷有些相悖，不利于合理引导城市投资作用的发挥。笔者认为，我国各直辖市或地级市撤县(或县级市)设区应该是与其地区经济发展水平相适应的水到渠成的过程，并不是名字的简单变化，应尽可能减少人为因素的干扰。建议国家审批城市轨道交通建设规划时，可以在“市区常住人口”的基础上，引入“市区常住人口密度”的门槛。客流效益的提高不是通过市区范围的扩大就能够实现的，因为城市轨道交通最终是为人服务的，而人越聚集的地方就越需要城市轨道交通，这样项目建成以后的客流效益也会更好。因此，应该设置“市区常住人口密度”门槛，为将来城市轨道项目建成后能获得较好的客流效果打下基础。根据相关统计资料，在已批复可建设地铁的城市中，市区常住人口密度最低的几个分别是乌鲁木齐、南宁、哈尔滨和重庆，2019年市区常住人口密度分别为337、453、540和 549人/km2，其他城市基本上都超过了700人/km2，因此建议将建设地铁的城市市区常住人口密度的下限定在700人/km2。已批复可建设轻轨的城市只有芜湖，可参考价值不大，其市区常住人口密度为836人/km2。建议在国家民政部颁布的设立县级市的标准(400人/km2)基础上适当提高标准，譬如可将建设轻轨的城市市区常住人口密度的下限定在450人/km2。同时，考虑到目前不少城市的轨道交通不仅是为市区服务，而且已经延伸至郊区或城市外围，因此还有必要引入“市域常住人口”门槛。城市郊区或城市外围一般人口密度相对较低，而服务于这些区域的轨道交通站点一般也具有更大的吸引范围，从出行特点分析，这里的乘客对于相对较长的非在轨时间忍耐程度更高，也就是说，市域轨道交通线路的客流效益对于人口密度的敏感程度并不高，外围组团人口规模的大小对市域线的客流影响更大，因此设置“市域常住人口”门槛也就变得必要。根据相关统计资料，在已批复可建设地铁的城市中，市域常住人口最少的几个分别是包头、呼和浩特、乌鲁木齐和兰州，2019年底市域常住人口分别为289.7万、313.7万、355.2万、413.4万人；但这几个城市要么城市债务率过高，要么地区生产总值不达标，要么存在市区常住人口不满足的问题，所以不宜将其人口数作为建设地铁的城市市域常住人口下限的标准。在与“52号文”相关要求完全相符的城市中，市域常住人口最少的是厦门，2019年底为429万人，因此建议将建设地铁的城市市域常住人口下限定在400万人。已批复可建设轻轨的城市只有芜湖，该市2019年底市域常住人口为377.8万人，综合考虑过高的标准可能会对各城市发展轻轨设置不合适的障碍，因此建议将建设轻轨的城市市域常住人口下限定在250万人。

3.2 完善延伸项目客流指标

目前的政策对于项目客流的要求主要体现在两个指标：一个是初期负荷强度，另一个是远期单向高峰小时断面。这两个指标用于确定该城市的轨道交通项目属于地铁还是轻轨有一定的科学性：初期负荷强度能够保证该项目具有一定的紧迫性和必要性，而远期单向高峰小时断面能够保证该项目有较好的远期客流效益。但这两个指标只有在新增项目时能够发挥较显著的作用，如果遇到既有线延伸项目则难以提供必要的定量控制依据，因为一般而言，延伸类项目的客流效益相对较差，难以达到相应客流指标的要求。笔者认为，城市轨道交通规划设计的不同阶段，其实是有不同的作用和使命的。从城市轨道交通规划建设的正常流程来看，是先有城市轨道交通线网规划，再有建设规划，继而才有单线项目的可行性研究。线路是否应该延伸，或延伸到哪里，应该是由线网规划来确定的，而建设规划主要是从线网当中挑选建设项目，并研究合理的建设时机。从这个角度分析，建设规划阶段不应对线路延伸的合理性再做研究，而应该把工作重心放在何时延伸上。但是在现实中，有些地方政府提出的某些轨道交通延伸项目本身就不在线网当中，所以才有先提出项目、再反过来修编线网的情况出现。鉴于此，如果线网规划修编由于某些原因未能得到较严的把关，那么线路的延伸就显得有些随意，因此设置一些既有线延伸项目的客流指标门槛则显得有一定必要。从大的类别来看，既有线延伸项目主要有两种：一种是向外延伸，一种是向内延伸。对于向外延伸的项目，从偏远的郊区或外围站点进站的乘客，出行距离相对较长的可能性更大，因此既有线延伸至城市外围区域时，可以引入“出行距离”指标；根据相关统计资料，由中心大团边缘向外围组团延伸的线路平均运距一般较大，能达到线路全长的1/2左右，而直径线的平均运距大多相对较小，大约为线路全长的1/5～1/3，如果向外延伸区段进站的乘客平均运距能达到延伸之后线路全长的40%以上，则可以认为该延伸段的建设必要性较强。对于向内延伸的项目，通常是为了打通断点，优化结构，减少原线路端点车站的被动换乘量，提高出行效率，这类项目通常能有效降低原端点车站的换乘量，因此既有线向城市核心延伸时，可以引入“换乘量”指标；假定原断点车站的换乘量减少1/2，则可以认为该延伸段的建设必要性较强。当然，任何一条线路都是独一无二的，它可能位于不同的城市，拥有不同的线路特征，其周边用地规划条件差异也很大，确实会存在完全不同的客流特征，因此笔者也认为这类延伸线的客流指标只可作为国家审批建设规划的参考，不应成为硬性指标。

3.3 适当加大规划期限跨度

“81号文”没有对规划期限做出规定，“49号文”和“52号文”都将建设规划期限限定在5～6年。当时许多城市提出了10年左右的建设计划，但是在规划期限过半或者不到一半时，大多数城市又提出对规划进行调整。这说明，期限过长的规划容易受城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素的影响，反而不利于城市轨道交通建设规划的连续性和延续性，因为其灵活性不够；而相对较短的规划期限弥补了灵活性不够的不足，同时也有利于加快审批的节奏，这是将规划期限限定在5～6年的初衷。笔者认为，缩短规划期限是有利的，但规划期限的下限应该再进行审慎研究。因为城市轨道交通地下线项目的工期一般是5年(含前期准备时间)，对于大城市来说，由于一轮建设规划申报的建设项目数可能不多，在5～6年的规划期限内还比较容易做出安排；对于特大城市或超大城市来说，建设项目动辄十几个，不可避免地会出现项目扎堆开工，难以形成错峰建设的局面，对于城市居民正常的工作生活以及城市道路交通系统的干扰也很大，不利于规划期限内项目建设时序的安排。为此，可以适当加大规划期限的跨度，提高规划期限的下限。

3.4 明确投资强度评价方法

“52号文”要求资本金比例不得低于40%，但同时指出城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目除外，这一要求被理解为鼓励城市探索更多形式的投融资模式。例如，某项目在建设规划中明确采用特许经营模式，表明该项目可不用考虑由政府财政出资本金，因此在计算投资强度时，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例会有一定幅度的降低，这对证明城市财力更为有利，也有益于该城市的轨道交通建设规划最终获批。但实际情况是，在建设规划阶段，很难确定某个项目就一定采用特许经营模式，这取决于一个项目明确采用特许经营模式的标准是什么。以PPP项目为例，财政部针对性地设置了两个项目库：一个是项目管理库；另一个是项目储备清单。前者是指已经通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，而后者是指已经完成项目基本信息填写的项目，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目。一般认为，只有意向不能算作明确采用PPP模式。为了进入项目管理库，首先需要编制项目PPP实施方案报告、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告(也就是“一方案两论证”)，报告完成以后，需要征求各方意见并走评审程序，再通过国家发展改革委和财政部的联审，之后才能申请进入全国PPP综合信息平台项目管理库。这一系列工作都难以在城市轨道交通建设规划上报阶段完成，因此可以认为，在该阶段难以明确项目是否采用 PPP模式。基于此，可以明确在建设规划上报阶段，应该以传统的“政府财政出资本金，其他资金通过商业银行或政策性银行贷款解决”的方式来确定出资主体，并以此核算“政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例”不得超出5%，这对于以审慎的态度审批城市轨道交通建设规划、合理引导城市投资、严控地方政府债务是有利的，至于未来某些项目可能调整为采用特许经营模式的，亦是对政府财政压力的进一步缓解。

3.5 严格规划中期评估机制

“49号文”和“52号文”都强调，项目不得提前开工和压缩工期，并且都提出了开展中期评估的要求。“52号文”甚至强调，建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，将中期评估作为建设规划调整的前置条件，国家相关主管部门对建设规划实施的中期评估工作的重视程度可见一斑。一般而言，规划中期评估分析报告主要从以下两个方面编写：执行情况(建设情况、保障措施、资金筹措、运营情况)和效果分析(综合效益分析、技术分析、经济分析、管理分析、保障措施分析)，主要从以下4个方面进行评估：合规性、合理性、经济性、创新性。中期评估分析报告是对以往编制建设规划时编写“建设规划执行情况总结”的深化，它力求客观反映城市推进城市轨道交通建设的整体情况，可为相关主管部门科学判断是否受理并审批轨道交通建设规划调整方案提供依据。在现实中，某些城市在建设轨道交通项目时，确实出现了突破规划批复规模允许增幅范围的情况，或者为了加快轨道交通建设，选择提前开工或随意压缩工期，但又不履行必要的规划调整程序。这种做法是对建设规划批复方案的严肃性缺乏正确的认识，对规划调整的合规性和合理性都是巨大的挑战。而后续开展的规划实施中期评估又流于形式，对于方案变更、规模超标、提前开工、随意压缩工期等现象视而不见。笔者认为，可以在后续的规划实施中期评估分析及评审中，启动追责机制，以杜绝第三方机构在中期评估分析过程中，不如实客观地揭露问题，甚至给出错误结论的现象。需要知道的是，对地方在建设过程中随意调整已经批复的规划方案、提前开工或随意压缩工期等问题进行粉饰是弊大于利的，到头来也不利于地方城市轨道交通的健康发展。

3.6 控制有轨电车项目审批

“49号文”提出由省级发展改革部门对有轨电车项目做好衔接，“52号文”则明确提出有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批(核准)。随着审批权限的下放，现代有轨电车项目呈现出遍地开花的架势，国内多个城市已经开始运营或正在建设。但遗憾的是，目前已经投入运营的有轨电车项目并没有运行效果较好的例子，大多数都没有达到当初建设时预测的客流量。从建设成本来看，以往一说到现代有轨电车，综合造价在1亿元～2亿元/km，业内的普遍观点是造价低廉，但如今却呈现出造价越来越高的趋势，甚至出现过造价超5亿元/km的豪华有轨电车，这与其较差的客流效果形成了鲜明的对比。笔者认为，这与地方政府盲目追求大而全、过高估计有轨电车的作用、对有轨电车的特点认识不足有极大关系，也与省级发展改革部门缺乏审批经验有一定关系。后续应该加强对有轨电车项目审批的控制和指导，使投资与收益成正比，避免天价有轨电车项目的出现，以促进国内有轨电车整体健康发展。

4 结语

笔者通过对比城市轨道交通规划建设管理的主要政策的变化过程，结合政策在实际应用过程中所产生的若干问题，分析人口指标、客流指标、规划期限、投资强度、中期评估、有轨审批等几个方面未来政策可能调整的方向，供业内同行交流讨论，以期为我国城市轨道交通行业的健康发展提供助力。